基层公务员“懒政”的治理之道

　　　

(湘潭大学 公共管理学院　湖南　湘潭　411105)

基层公务员是组成基层政府机关最基本的元素，他们最直接、最密切地联系着人民群众，是各项公共服务和公共政策的终端供给者和执行者，是团结和服务人民群众的中坚力量。他们的工作能力、工作水平、工作态度、工作成效等直接影响了基础干群关系和政府的公信力，进而影响了新时代中国特色社会主义建设宏伟蓝图的实现。近年来，基层公务员“懒政”的问题日益突出，受到党和政府以及专家学者的重视。因此，把握造成基层公务员“懒政”的重要原因，探求治理基层公务员“懒政”问题的措施尤为重要。

一、基层公务员“懒政”的表现及危害

1974年美国临床心理学家Freudenberger提出的职业倦怠这个概念，并且将其定义为因为工作时间长、工作压力大、工作强度高，导致工作者出现身心俱疲、工作态度消极的现象”。[1]“懒政”是公务员职业倦怠的一种表现，是指国家公职人员的行政不作为现象。其具体表现如下：

(一)“消极逃避不作为”

消极逃避是指公务人员安于现状，只管看摊子、守位子，缺乏工作热情和进取意识，存在职业懈怠的心理，或者是担心工作存在得罪人的风险而产生的“宁可少干事、不愿意做错事”的观念。

人民论坛在2015年5月下期杂志“特别策划”推出的“官员懒政原因调查”中通过问卷调查、数据分析、电话访谈、组织召开研讨会、特约撰稿等一系列调查显示，公众对官员“懒政”的体验较为普遍，对基层干部的“不作为”行为有较大意见。与此同时，根据调查显示，广大领导干部特别是基层干部，对官员“懒政”问题更加关切，他们在怀着强大改革决心的同时存在着对现实问题的困惑。一方面，在当前信息网络发达的社会，政府部门的工作在互联网的“放大镜”下，时常要面对媒体的炒作与“发酵”；另一方面，由于决策常常面临不可控风险，有些干部在重大决策责任追究制度下本着“不出事”为最大原则而选择“不作为”。[2]

(二)“不善学习懒作为”

由于政策执行者业务素质低、文化水平低、认识水平低而产生的“变形、走样”的片面性执行。公务人员对政策价值或效用缺乏正确认知，对政策目标、原则和措施等不理解，又不善于学习优秀经验，以“点上”工作代替“面上”工作，只抓“闪光点”，不看“牛皮藓”；以文件发文件，只当“复印机”、“留声机”，不做“点读机”。如海南省海口市实行“先照后证”改革后有关工商部门履行“双告知”职责不到位问题，基层干部面对新业务无所适从，对综合改革等新任务学习钻研不深，推进成效不大；面对新形势不知所措，遇到没有参考案例的新问题，不会运用理论工具科学分析，准确决断，合理解决，无法随机应变，只能干瞪眼，干着急。

(三)“虚张声势假作为”

有的基层干部在政策执行过程中，只做表面文章，制定象征性的执行措施。一些部门或人员推诿扯皮，“会上叫得响，落实不到位”，表现在基层即是前紧后松、敷衍搪塞现象。一些基层干部通常只说不干，在工作的时候，通常只是做给上级看，不见行动；有的基层干部工作措施照搬照抄、不切实际，导致工作成效不明显。对党委、政府和上级部门的决策部署的事项以及单位、科室或个人应尽的责任与义务；短期与长期的计划与目标，不按照计划制定，常常敷衍检查，严重制约了整个组织的发展；对于党中央或上级政府的“三重一大”等相关的惠农政策，没有按照国家相关制度或规定进行决策；在行使自身职能的过程中，通常大打折扣，变相执行，对于严重禁止的事情并没有做到绝对制止。

由此可知，以上基层公务员“懒政”的三类行为会直接影响基层公务员的工作能力、工作水平、工作态度以及工作成效，破坏良好的工作秩序和工作氛围。而基层公务员的服务能力和服务水平又直接关系到人民群众对政府的认识，基层公务员对自身工作敷衍了事、推诿扯皮不仅会破坏自身形象，还会严重影响政府的公信力。

二、基层公务员“懒政”的成因分析

基层公务员“懒政”行为的出现受到多个方面的影响，主要包括组织、制度、心理三个层面的因素，具体表现如下：

(一)组织层面：组织结构僵化，组织机构臃肿

1.僵化的科层制结构设计

科层制的结构设计被视为理想官僚制的缩影。理想官僚制的特点包括层级节制、严格按照规程办事的运作机制、自上而下的任命方式与固定的仕途路线、以及获得职务后要求在相应的职务活动中付出全部工作能力等等，对公务员的管理趋向标准化、规范化。在科层制的组织架构之下，对基层公务员的岗位职责等都做出了明确的规范，基层公务员在完成自身岗位工作时，缺乏自由裁量的空间，只能按部就班地进行。[3]在这一过程中，虽然规范了基层公务员的行政行为，但也造成了其思维僵化、意识保守，不愿创新工作方式方法，难以真正为公众提供优质服务。韦伯将整个组织比作机器，将公务员个人比作无休止运转的机器上的一个齿轮。同时，齿轮的行进路线受机器的控制，而机器的开动与制动不是由他们自己控制，而是由高层来控制的，使得基层公务员的身心长期处于疲乏的状态，无力提升自身的工作能力和水平，因而选择了“懒政”。

2.大部制改革下的组织机构臃肿

我国自2008年以来推行大部制改革，即国家在设定相关部门的过程中，将一些工作性质相同的单位或部门进行整合，将不必要的部门撤去，让存在的部门与机构充分发挥自己的职能。理想中的大部制改革不但可以节省国家开支，并且可以提高政府部门的办事效率。[4]然而，在大部制改革过程中，由于未理顺部门之间的关系，片面强调上下级政府之间的“上下对口”，造成“上下一般粗”，从而导致了机构臃肿，政府部门之间互相推诿扯皮，冗员增加，人浮于事。[5]此外，由于大部制改革后部门之间的职责关系不明确，权力往往集中于某些主要干部的身上，底层的公务员不能独立地处理相关问题，只能将自身大部分的办公时间耗费在了请示报告、传递公文上，遇到问题时则相互推卸责任。

(二)制度层面：缺乏有效的监督体系和干部考核评价机制

1.监督体系尚待完善

我国公务员监督体系包括内部监督和外部监督两大部分。其中，内部监督是指国家行政机关内部的监督系统。在我国中央集权的政治体制下，我国的公务员处于自上而下的“委托—代理”链条上，其行为主要受上级影响。在这一多级的“委托—代理”链条上，由于获取充足的监督信息难度大且成本高，导致上级与公务员之间存在严重的信息不对称，自上而下的单一监督渠道难以对公务员形成有效的内部监督，给受监督公务员的行为选择留下了相当大的空间。[6]外部监督是指行政机关以外的监督主体构成的监督系统，包括国家权力机关监督、政党监督、司法监督和社会监督等。当前，由于乡镇基层政权建设不完备，乡镇一级人大、政协机关监督功能有限；媒体监督受到媒体传播力、地方政府对媒体重视度等多方面因素的影响，难以发挥应有作用。而民众监督也受到渠道不畅、效力低下问题的困扰。基层公务员受到的内外部监督力度不足，导致基层公务员不作为现象愈演愈烈。[7]

2.考核制度不健全

公务员考核是公务员管理的重要工作。但是，从我国目前的实践来看，考核制度不健全，缺乏必要的淘汰机制，成为造成公务员懒政的重要原因。首先，考核标准不明确。从基层公务员考核的实践来看，对公务员考核时缺乏详细的考核标准，通常只考察公务员的“德、能、勤、绩、廉”。其中对德、能、廉的考核属于定性指标，勤和绩的考核属于定量考核，但在实践中，往往只要公务员工作不出差错，就能在考核中取得好成绩。这样的考核标准，助长了“无过便是功”的心理。其次公务员考核的结果过于笼统，虽然我国颁布的《公务员考核规定》将考核结果规定为优秀，称职，基本称职，不称职这四个等次，但是在公务员考核最后的结果来看，除非一些“一票否决”事项，很少出现不称职的现象，结果大多是“你好我好大家好”，这也助长了公务员的懒政心理。最后，考核结果约束力不够，没有把考核结果落实到公务员年底的奖金分配以及职位晋升中，大部分情况下，考核结果与个人待遇和职级晋升脱钩，无法形成考核的鞭策激励作用，严重影响了一些公务员工作的积极性。[8]

(三)心理层面：缺乏完善的激励机制和纠错容错机制

激励被人们认定为一种高效的管理方式。著名学者赫兹伯格提出的双因素理论认为每个人进行工作主要有两个原因：一是保健因素，二是激励因素。其中，激励因素包括工作成就感、对未来发展的期望及由于良好的工作成绩而得到的奖励等。然而我国公务员体系缺乏健全的工作激励机制，一是物质激励和精神激励与工作付出相脱节，导致公务员难以在工作上获得成就感；二是未形成稳定的培训机制，基层公务员的工作能力难以与实际需求相匹配，使其对未来的发展感到迷茫。此外，缺乏容错纠错机制，使公务员敢想而不敢为，从而选择懒政。[9]

1.工作激励机制不健全

首先，我国对公务员的物质激励机制尚不完善。社会上一直强调公务人员应该全心全意为人民服务，韦伯的理想官僚制中也曾指出“一旦获得职位，在自己所处的职位上，就必须付出自身的全部心血，但是不一定在上班时间”。但是公务员作为人，并且是作为有利益追求的“经济人”存在于公共组织之中，其社会理想角色与实际角色产生了冲突。如果在必要的时候不给公务员进行一定的物质激励，那么公务员工作的积极性很难维持。根据国统局2017年调查统计显示，我国居民人均工资性收入为14620元，而《公务员职务级别工资标准》中显示基层公务员的工资性收入仅在10260元至13740元左右。基层公务员奋斗在最艰苦的岗位上，但却无法改善其生活水平，心理难免会出现落差，对工作丧失热情。

其次，我国缺乏对基层公务员的精神激励机制。一方面体现在基层公务员晋升机制与能力不匹配。在行政组织中，最佳的精神激励无疑是获得职位上的晋升，职位晋升带来的不仅是薪水与福利、社会地位的获得，更是个人成就感的获得。任何国家的行政机构都类似于金字塔，随着层数的上升，人数在不断减少，我国也是如此，任何机构所需要的人数都是固定的，所以对于最底层的公务员来说，想要晋升还是存在一定的难度。[10]我国大多数公务员都是在科级待了一辈子。例如：多数人在基层打拼数十年还是副科长，这就是“副科病”的来源。基层公务员在基层默默地奉献自己，但是由于职位人数有限，导致一些基层公务员在工作的过程中无法得到晋升，其积极性受到了打击，出现了安于现状，缺乏工作热情和进取意识的现象。[11]

另一方面，对基层公务员的精神激励缺乏体现在未形成稳定的培训机制。大数据时代的到来，要求基层公务员转变工作方式，并且对基层公务员的工作能力提出了更高的要求。然而，基层公务员处于最底层，受到各种客观条件的限制，难以得到常态化、系统化的培训。工作能力难以提升，与实际需求不相匹配，基层公务员往往会感到力不从心，甚至出现“能力恐慌”。

2.缺乏纠错容错机制

在工作中，发生失误是在所难免的事情，即使再小心细致，也难以避免。事业心、责任感强的干部，工作干得多，发生失误的可能性也就相对大一些。对于在工作中出现问题的公务员，如果没有弄清楚事情真相，就进行批评教育，这对于他们无疑是一种打击。此外，新常态对官员能力提出新要求。当前的新经济形势对我国官员传统的思想构成了一定的威胁，依靠盲目投资等短期经济刺激方式来拉动经济的边际效应加速递减，负面效应愈加明显，过去那种“粗放式”的经济发展模式走到了尽头，中央对官员的政绩考核不再唯GDP，而是更加强调发展的质量、方式与后劲，要求官员重点关注转方式、调结构、促改革、惠民生。如此一来，由于缺乏纠错容错机制，一些官员出现了“能力恐慌”，不知道该怎么干，即使有想法也可能因为怕犯错而不敢干，因而选择“懒政”。

三、基层公务员“懒政”的治理之道

(一)改革组织体制机构

1.打破僵化的组织结构

如前所述，行政组织的科层结构僵化是造成公务员懒政的重要组织原因。为此，政府相关部门需要结合政府机构改革和职能转变进程，对政府组织管理进行改革。首先，实现公务员工作的丰富化。可设置一定的流动岗位，让基层公务员在不同的岗位上进行工作，防止因为公务员对单调乏味的工作产生倦怠。这需要上级领导增强自身的科学文化素质，并且需要政府及相关机构定期派其进行学习。对于一些没有工作经验的公务员可以派他们到一线去工作学习；对于没有外部交流机会的公务员来讲，内部轮换制度是一种不错的解决方法，每个公务员都可以在不同岗位上得到锻炼和提升。其次，政府可以尝试以自愿的方式让基层公务员充分表达自己的意见，最好以匿名的形势开展，增强基层公务员对组织的认同感与归属感归属感，提高管理效率。最后，政府部门应当加强基层公务员的工作设计，逐步提高其自由裁量的权力，减少基层工作的单调性，增强基层公务员对工作的热情。总而言之，破除科层制的僵化性是预防公务员“懒政”的关键点。

2.探索合并设立或合署办公

十九大报告提出探索“双合”改革，被视为大部制改革之后更深层次的改革创新。首先，在改革主体方面，要尽快明确省市县开展改革的顺序，以及参与改革的党委和政府部门。其次，在改革形式方面，要科学区分合并设立和合署办公的标准，进一步完善“双合”改革的合法性基础，使此次改革不异化为另一种形式的联合执法。再次，在改革原则方面，要界定职能相近的范围和标准，平衡好改革进程中的综合性和专业性关系。最后，在改革属性方面，“双合”改革之后，合并设立或合署办公后的部门权力大增，要防止权力滥用的情况发生。通过“双合”改革，改变机构臃肿、人浮于事的现状，明确公务员个人责任，改变其“为官不为”的现象。

(二)建立健全监督考核制度体系

1.构建多元化的监督体系

多元化监督体系的构建要解决的是“最后一公里”的制约问题。公务人员的行为要更加公开透明的接受社会公众的监督，借鉴政府信息“公开为常态、不公开为例外”的原则。首先，落实体制内的监督，建立监察委员会，将官员“懒政不为”纳入纪律检察监督范围，以及建立长效的巡视机制，提高监督频率，提升监督能力。其次，协同体制外的监督，增强监督合力。一是要发挥人大、政协的横向监督作用，法院、检察院的法律监督作用。二是加大社会舆论对干部行政效能的监督力度，舆论监督以其信息传递的公开、迅速、广泛等特点，可以有效地抑制权力行使者的不良动机和行为。新闻媒体要注意反映民意、对庸官、懒官的某些行政不作为、行政效能低下等行为进行批评揭露，以促进政府行政效能的不断提高。此外，还要注重给予这些监督形式以权力的保障，切实发挥舆论监督的有效性。三是扩大社会监督的渠道，鼓励公民积极参与“庸官懒政”的治理。开展群众问政、民主评议、民意调查等工作，通过“满意度调查”让民众评议各部门的工作状态与工作质量，并纳入绩效考核，及时褒扬勇于担当、干事创业的干部，鞭挞为官不为的干部。

2.建立完善的考核制度和必要的淘汰机制

立法明确官员作为和法定职责的标准和要求，如权力清单、责任清单，要有看得到的考核。要积极引入第三方机构进行横向评价、纵向评价以及服务对象评价相结合，促进政府问责机制建立，用量化的指标官员进行绩效考评，强调数量指标而弱化主观印象和人际亲疏的影响。要破除只有原则而笼统的规定，明确应该做些什么、做到什么程度，在重要岗位用好“一票否决”的指标，真正反映出政府部门及其人员不同的工作业绩、工作状况与工作作风。同时，依托完善考核制度，探索建立健全公务员淘汰机制。当前一些地方实行的“干部召回制度”就是这种淘汰制度的重要形式。淘汰机制通过考核结果的运用为所有公务员上了“紧箍咒”，目的就是提高公务员的忧患意识，警醒并改正自身的不足，激活工作积极性。只有把握好淘汰机制，实行“能进能出”，健全“能上能下”的绿色通道，才能以公务员淘汰机制来使公务员队伍充满活力。

(三)建立完善的激励机制与纠错容错机制

1.建立完善的工作激励机制

首先，需要对公务员进行一定的物质激励。第一，要根据国民收入水平定期调整基层公务员工资标准，使其工资水平与国民经济发展相协调、与社会发展相适应。第二，要实现基层公务员工资增长与其工作付出以及职能相挂钩，拓展官员合法化收入渠道。

其次，还要重视基层公务员精神层面的激励。一方面，良好的升迁晋升前景是维系公务员职业精神，有效遏制懒政思维的重要因素，因此明确公务员晋升的基本条件是第一步。马克斯韦伯认为升迁根据年资与业绩，或者两者一起决定，是理性官僚制的重要特点。据此，明确年资和业绩在公务员晋升中的影响权重，确定业绩优先的晋升准则，再将晋升的时间、地点、岗位以及相关因素对外公布，做到透明、公平、公正，确保公务员之间平等的晋升机会，以健全公平公正公开的晋升机制是第二步。第三，搭建“双梯制”制度，实现晋升职务与晋升职级脱钩，破解晋升实职“僧多粥少”的困局，拓展晋升空间，充分调动基层公务员工作的积极性。

另一方面，要建立稳定的基层公务员培训机制。公务员的工作能力不仅决定了其服务水平的高低，更是直接影响了群众对于政府的印象。而培训则是提升公务员工作能力的重要途径。第一，要增强基层公务员的培训意识，广泛宣传培训的重要性，使基层公务员积极地参与到培训当中；第二，要进行“持续培训”，使基层公务员培训常态化；第三，加强培训的针对性和实效性，以岗位需求为导向并且根据我国的新常态新要求设立与时俱进的培训内容，使基层公务员的工作能力、工作方式、工作水平与实际需要相适应。

2.建立容错纠错机制

宽容干部失误是新形势下干部管理的内在要求。宽容失误、理解失误，正确对待工作中有失误的干部，体现的是党和国家对于改革创新风险的承受能力。尤其在当前，改革已进入深水区和攻坚期，打破利益固化藩篱，清除体制机制障碍，难免遭遇风险、出现失误、招来麻烦。这就需要按照习近平总书记“三个区分开来”的要求，明确哪些属于改革先行先试出现的失误和错误，哪些属于探索性试验中的失误和错误，哪些属于为推动发展的无意过失，明确相关的具体情形和政策界限，建立鼓励创新、宽容失误、容错纠错政策和机制。在干部管理中，对在改革中敢闯敢试、大刀阔斧、真抓实干，受到挫折甚至发生失误的干部，予以鼓励和保护，使他们增添改革创新的底气，改变基层公务员“不敢为”的心理。