依法行政论域中的“懒政”现象及其治理

楚迤斐

摘 要：政府工作人员是公共行政充满活力的“细胞”，但有些政府工作人员滋生了职责缺失、无所作为的“懒政”疾病，梗阻了公共行政活动的正常开展，损害了政府的社会形象和威信，本质上是与依法行政相悖的“变相腐败”，应纳入法治轨道治理。治理“懒政”，政府工作人员需要树立法律意识，切实履行法定职责；要严格依法办事原则，健全依法决策机制；强化权力监督，实行政务公开；深化行政执法体制改革，严格规范执法行为。

关键词：依法行政；“懒政”治理；廉政勤政

中图分类号：D621 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2015）06-0010-04

随着我国全面依法治国、全面从严治党的强力推进，公共行政领域呈现出清正廉洁、勤政务实、服务为民的良好风气。但是，有些政府工作人员因不适应这种行政环境，滋生了尸位素餐、为官不为的“懒政”现象。对此，李克强在2015年的《政府工作报告》中指出，少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，已成为我们前进中的一个严峻挑战。虽然“懒政”是司空见惯的官场弊病，而在我国近20年的政府工作报告中首次对其提出批评，因此备受社会及学术界关注。本文拟从依法行政的论域，剖析“懒政”产生的原因及治理路径，以期对深入反腐倡廉、端正官德政风、提高政府效能有所裨益。

一、“懒政”与依法行政背道而驰

1.依法行政是政府治国理政的首要基本原则

政府是治理国家的主导力量，是实施依法治国的核心主体，是担负依法行政历史使命的总载体。依法行政是治国安邦的基本原则。依法行政要求政府机关必须根据法律设定，并依法掌握和行使权力，对其行政行为的后果承担责任。

在我国，依法行政是伴随着建立社会主义市场经济体制提出来的，但因当时行政生态的限制并未明确把依法行政与法治行政联系起来。法治行政规定既然政府权力来自法律，那么法律就优于行政并制约行政和支配政府，政府工作人员就应按照法律的规定、宗旨和原则办事。依法行政包含法治行政，倘若对依法行政停留在管理行政的认识层面，仅把它理解为行政方式由“依计划行政”转变为“依法行政”，就将依法行政单纯作为政府治国管事的工具了，而对政府自身却无约束。依法行政如何理解呢？首先，依法行政是依法治权治官，规范政府及其工作人员的行为。其次，依法行政的关键是用法律控制政府职能，防止政府越位、错位与缺位，最大限度地控制行政权的唯我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无事不管，转化行政权的无所不能。再次，依法行政要约束政府工作人员的职权。政府工作人员必须在法定职权内尽职尽责，不得滥用权力，以权谋私。

2.“懒政”是与依法行政相悖的弊病

“懒政”者往往依法行政观念淡薄，有法不依，执法不严，违法不究。从行政法上讲，“懒政”是行政不作为。行政不作为属于行政行为范畴，对应概念是行政作为。行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。前者是对不特定或一般性事项制定和发布普遍性行为规则的行政行为，具有普适性；后者是对特定或具体事务进行处理的行政行为，具有特别性。行政不作为指的是具体行政行为中的行政不作为，它是公共行政领域行为主体负有应当作为的权利义务且具备能够作为的条件，但在行政法定程序上却没有作为或不充分作为的行为。在公共行政视野内，政府工作人员积极作为不再是普通道德责任，而是特定行政道德责任，是政府工作人员在法定范围内应尽责任与义务的体现，这其中必然蕴含着行政道德责任，但是以行政法律责任为基础。因为政府工作人员是担任法定职位、履行法定职责、掌握法定权力、谋求公共利益的人员，在法定范围内担负行政任务、提供公共服务是其应尽的责任和义务，做工作、有作为是必需的、法定的，做好工作是应该的、道德的。否则，就要承担法律责任和道德责任。

按照权力、责任、利益相一致的原则，权责不能分离，其大小也应相一致，权大于责会导致权力滥用，责大于权则无法顺利开展工作。比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务。权力与责任、义务是不能分离的，有权无责或有责无权的权责分离现象，都是行政权力配置过程中所应防止的。 ①依照法治精神，政府工作人员尽职尽责的体现是：严格在法律制度框架下实施行政管理，正确作为、积极作为、敢于作为、有能力作为，绝不能不作为、慢作为、消极作为、乱作为。“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。” ②

“懒政”绝不是法无授权内的不可为，而是法定职责内的不作为。“懒政”者以“只要不出事、宁愿不做事”，“不求过得硬、只求过得去”，“不做事情、不担风险，组织考核、没有缺点”的消极心态，表现出不想为、不敢为、不会为的行为。“不想为”就是满足现状、不思进取，事不关己、高高挂起，保守封闭、守摊应付，精神颓废、缺乏热情，碰到问题绕道走、遇到矛盾就上交、工作任务“踢皮球”。“不敢为”就是胆小怕事、明哲保身，不求有功、但求无过，怕工作失误担责任、怕踩到红线担风险、怕触犯规则受惩处，工作无信心、没勇气、不努力。“不会为”就是素质低、能力差，对深化改革、调整结构、转变方式等新形势不研究，对与适应经济新常态的工作要求不熟悉，对做工作、做好工作的新知识、真本领不学习，工作中“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用” ③，工作没主见、缺思路，束手无策，表面文章做样子，甚至“一张报纸一支烟，优哉游哉过一天”。这些“懒政”行为丢弃了理当履行的法定职责和义务，严重背离依法行政。

3.“懒政”是违反依法行政规则的变相腐败

法律是人民意志的体现，政府对人民负责，就得对法律负责。这体现在两方面。一方面，政府要切实履行法定职责。不仅要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，而且要学法、知法、懂法、守法和执法，担当法律赋予的职权职责，依法办事，为民负责，做正确的事，做好事，为人民排忧解难、谋求利益、创造幸福。另一方面，政府不得法外设定权力。即不得没有法律依据而做出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。应当推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租、寻租空间。 ④

“懒政”者“不想为”，或者本身就是腐败分子或利欲熏心者，但迫于反腐倡廉的高压形势，不得不当“缩头乌龟”，担心作为“露马脚”，于是“不做事、不惹事、不犯事”；或者是贪图享受安逸，条件不优但舒适，工资不高但够花，待遇不好但满意，不愿为工作出力流汗，甚至认为多干工作不合算，不如上班养精蓄锐少干活、下班发奋图强搞“副业”，这在本质上与腐败行为殊途同归，都是以公营私、唯利是图。

“懒政”者“不敢为”，大多是因为其即便无腐败问题但也胆小怕事，抱着“刷碗必打碗，刷碗越多打碗越多”的哲理，尽量少工作，争取不工作，怕干工作担风险、得罪人，虽对群众反映问题不是“门难进、脸难看、话难听”，却时常推诿扯皮、敷衍塞责、婉言谢绝，把群众诉求当“耳旁风”，视群众冷暖为“儿戏”，置群众利益于不顾，致使政府工作的任务搁浅、机遇丧失、公利受损，这也是非物质性腐败的一种隐蔽形式。

“懒政”者“不能为”，或者本身就是“靠关系、走后门”混进公职人员队伍的庸才，不学无术，缺德无才，大事干不了、小事不想干，只会阿谀奉承、溜须拍马搞关系，沉迷于吃喝玩乐混朋友，胡作非为；或者是工作资历深厚的“老同志”，年事已高、晋升无望，凭着“没功劳，有苦劳”的资本，抱着“船到码头、车到站”的传统观念，对适应新形势、新工作的技术技能无兴趣、不学习，有职无责，有权无为。显然，“不能为”的“懒政”者无论何种情况，都在糟蹋或浪费公共资源，变相掠夺公共财富，在本质上也与行政腐败者没有两样。

4.“懒政”是对依法行政精神的严重背叛

政府依法行政的基本精神是依法用权和执法为民，而“懒政”者严重背叛依法行政的法治精神。具体表现为两个蜕变。

第一，“依法用权”蜕变为“任性用权”。依法行政的精髓是“为政遵循法律，不以私意兴作”。或者说，依法行政的重点是“依法用权”，即在法定权力权限内有所作为，而不是在法定权力权限内有所不为。“懒政”者反其道而行之。当依法用权上升到工作规程时，“懒政”者就丧失了工作的积极性。为了不出事，干脆不做事，满足于做“太平官”；干工作出工不出力，出力不尽力，逃避责任，为官不为。这实质上不是“依法用权”、在法定权力权限内有所作为，而是“任性用权”，凭借法定权力来胡作非为。时下，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。 ⑤

第二，“执法为民”蜕变为“公权私用”。法律既是人民意志的体现，也是公共利益的体现。立法的本意是实现人民意志、维护人民利益。依法行政的本质在“执法为民”，即“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。“懒政”无论存在于任何公共部门或任何公职人员身上，其共性都是无视法律威严，不把依法行政当回事儿。“懒政”者的行政执法不以满足人民的根本利益为工作的出发点和落脚点，没有把对法律负责与对人民负责统一起来，而往往是怀着一己私利掌权用权，搞歪门邪道。党的十八大以来开展的以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，使形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风得到有力整治，政府工作人员的工作作风正在发生崭新变化。而“懒政”者变相顶风违法违纪，对反“四风”耿耿于怀，认为反“四风”把特权反没有了。其实是反“四风”使“懒政”者的用权寻租空间被挤压，伸手谋利的机会被减少，“守法成本高、违法成本低”的逻辑被颠覆，于是“懒政”者不干工作不作为，把规避从政风险当作“悠悠万事，唯此为大”。

二、用法治思维治理“懒政”

2014年10月8日，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中指出，党的干部都是人民公仆，自当在其位谋其政，既廉又勤，既干净又干事。同一天，李克强在国务院部门主要负责人会议上严厉指出，尸位素餐本身就是腐败，不作为的“懒政”也是腐败；有“勤”无“廉”，政失之于公，有“廉”无“勤”，政失之于慵，“廉”和“勤”是一枚硬币的两面，做不到“廉”是腐败，做不到“勤”也是变相腐败。廉而不勤会误事，勤而不廉会出事。足见治理“懒政”已引起党和国家领导人的高度重视。那么，在依法行政层面如何治懒促勤、提高行政效率呢？笔者认为要从以下几个方面着手。

1.提高依法行政意识，明确法定职责

治理“懒政”，关键要提高和巩固政府工作人员全面依法行政的意识。

无论不同的公共行政在范围和内容上有多大差异，但公共行政人员都应具有共同的法定职责。宪法及与其相一致的法律是政府工作人员施政的准绳；公民的权利与义务受法律的规定和保障，政府工作人员的行政行为必须用完备的方式，以昭信守，并承担违法失责的责任；政府工作人员的所有行政行为都要受制于法定权限；受到政府工作人员公务行为损害的公民有权提出诉讼并获得赔偿。 ⑥治理“懒政”必须从履行法定职责上规范、约束政府工作人员行为。政府工作人员不仅要在法定化的机构、职能、权限、程序、责任框架中履行职责，搞好工作，而且要回应公民的需要与诉求，享受法定权利，尽好法定义务，接受责任后果如表彰或惩戒。

2.严格依法办事原则，健全依法决策机制

治理“懒政”，就要按照既定法律法规，要求政府工作人员在其所管辖和直接督办的行政事务上率先垂范、遵纪守法、既廉又勤，依法办事，有所为、有所不为，有效且最大限度地排除各种人情关系对其行政行为的干扰与影响，用法治思维处理公务与私务、公利与私利、同志与朋友的关系，搞好公务、谋取公利。

公共行政过程是一个不断地制定决策和执行决策的过程。“勤政”有利于使决策抓住机遇、抓准问题、预案切实、抉择正确。而“懒政”无论在决策的哪一个环节都有害无益，甚至导致决策失败。而要治理行政决策过程中的“懒政”，必须做到以下三点：一是确定公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确；二是积极推行政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、专家和律师参加的法律顾问队伍，保证其在制定重大行政决策中发挥作用；三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，严格追究决策严重失误或依法应及时决策但久拖不决而造成重大损失、恶劣影响的行政首长及负有责任的领导者与相关人员的法律责任。

3.强化权力监督，实行政务公开

治理“懒政”的关键是约束权力使用，防止权力滥用。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。治理“懒政”，要建立健全约束行政权力的制度。一是要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设，形成有效的权力运行制约和监督体系。二是要健全政府内部权力制约制度。在权力集中的部门和岗位，实行分岗设权、分级授权、分事行权，定期轮岗，强化工作流程控制；规范内部常态化的层级监督和专门监督；健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。三是要保障依法独立行使审计监督权，实行对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的审计全覆盖。与此同时，治理“懒政”还有赖于政务公开，让权力在阳光下运行。

推进政务公开，就要做到下面几点：一是坚持政务公开常态化、规范化和服务化，强力推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；二是政府部门依据权力清单，全面公开政府的行政职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项；三是重点公开公共财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域信息；四是推行行政执法公示制度，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台的建设。

4.深化行政执法体制改革，严格规范执法行为

行政执法是行政机关和法律委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序行使行政管理权的活动。“懒政”在行政执法方面有着突出表现。治理“懒政”必须深化行政执法体制改革。要根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量；着重在涉及民生的公共服务领域内推行综合执法，有条件的领域可跨部门综合执法；完善市县区域行政执法管理，加强统一领导和协调；严格执行罚缴与收支的分离管理制度，严禁收费罚没收入与部门利益直接或者变相挂钩；完善行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，杜绝有案不移、有案难移、以罚代刑现象，行政处罚和刑事处罚要无缝对接。公正执法、文明执法是现代政府执法行为的准则。治理“懒政”必须严格规范公职人员的执法行为。一是对关系群众切身利益的重点领域加大执法力度；二是完善执法程序，必须记录执法全过程；三是明确执法操作流程，注重规范许可、处罚、强制、征收、收费、检查等执法行为；四是重大执法决定必须进行法制审核；五是细化、量化行政裁量标准，限制其范围、种类、幅度；六是行政执法要信息化，信息资源共享，提高执法效率；七是严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，排除执法干预，克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败，强力遏制、消除“懒政”现象。

注释

①楚明锟：《公共行政学》，高等教育出版社，2013年，第64页。

②④⑤《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《光明日报》2014年10月29日。

③习近平：《依靠学习走向未来，习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第403页。

⑥张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社，2007年，第437页。

责任编辑：浩 淼 思 齐