论新型城镇化进程中的政府治理转型*

高卫星

一、引言

城镇化是现代化的必由之路，随着中国经济进入新常态，城镇化将成为中国未来经济持续增长的重要支撑。我国的城镇化水平从1978年的17.9％增长到2013年的53.7％，年均增长1.02个百分点；过去10多年，我国的城镇化率从2003年的40.5％增长到2014年的54.77％，年均增长1.3％。①诺瑟姆认为，城镇化发展过程近似一条“S”型曲线，分为缓慢发展阶段、加速发展阶段和水平较高平缓发展阶段，城镇化水平超过25％进入第二发展阶段，城镇化水平超过60％、70％后进入第三阶段。②从世界城镇化发展的一般规律来看，我国已经进入城镇化第二阶段快速发展的中后期，但同时，在20多年城镇化高速发展的过程中也产生了环境污染、城乡差距日益增大、农村出现留守儿童和老人、城市流动人口不能均等化享受公共服务等一系列问题。③

《国家新型城镇化发展规划（2014-2020）》提出，到2020年我国城镇化达到60％左右，据此测算，未来6年中国的年均城镇化率增长目标仅为0.9％，不仅小于改革开放以来的城镇化发展速度，更是大幅小于近10年的城镇化发展速度。党的十八届三中全会明确提出要完善城镇化健康发展体制机制。2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出了推进城镇化的六大任务，没有给各地定指标、派任务，而是要求“提高城镇化发展质量”“以人为本，推进以人为核心的城镇化”。

随着中国经济进入新常态，中国的城镇化发展进入了一个关键阶段，转型将是下一个阶段城镇化发展的重要主题。健康有序的城镇化进程，一方面，受制于市场、社会等因素的自然演变；另一方面，中国城镇化的突出特征是政府主导，政府通过行政手段和政策等方式调控城镇化发展的各个方面，市场发展的不健全和社会发展的滞后决定中国的城镇化转型需要政府治理转型与创新，需要政府的参与、引导和干预。④因此，政府治理转型将是影响中国新型城镇化发展的关键因素。

二、新型城镇化的内涵界定

尽管国内外关于城镇化的定义至今没有统一，但通常可以概括为社会变迁、经济结构转变和空间结构转换三个层面。一是从社会变迁看，城镇化是农村居民向城市居民的转变过程，反映在城市人口的增加、城市建成区面积的扩大以及新的城市生产生活方式的形成。⑤二是经济结构转变方面，城镇化是逐步把劳动力从第一产业向第二、三产业转移和产业结构升级的过程。⑥三是就空间结构转换而言，城镇化是各种生产要素向城镇集聚和集聚后的再扩散过程。⑦与旧型城镇化不同，新型城镇化主要体现在推动这种空间、经济、社会结构变化过程的发展目标、发展理念、发展模式、发展方式和发展路径的创新上。

1.发展目标：由速度到质量

中国自改革开放以来，城镇化快速推进，城镇化水平年均增长1.02％。纵观世界上发达国家的城镇化历程，我国的城镇化发展速度并不低。美国的城镇化水平从1870年的25％增长到1920年的51％，年均增长0.52％；日本的城镇化水平从1908年的18％增长到1965年的68％，年均增长0.96％；英国的城镇化水平从1860年的20％增长到1950年的80％，年均增长0.67％。⑧然而，伴随着我国城镇化的快速发展，也产生了一系列问题：一是劳动力由农村第一产业向城市第二、三产业的转移以农村青壮年为主，农村的“空心村”问题凸显，农村留守儿童、留守老人问题突出。二是城镇化的社会转变不全面，由于相关因素的制约，进入城市的农村劳动力没有受到城市的平等对待，没有享受到均等化的城市公共服务。三是现有的城镇化过程多是土地、资本、劳动力等要素向城镇特别是大城市集中的过程，而各种生产要素由城镇向农村扩散的不够，使大城市出现污染、堵车等城市病，农村出现农业现代化进程缓慢现象，大中小城市发展不均衡，城乡差距加大。因此，未来城镇化发展的中心在于解决好城镇化过程中出现的问题，需要更注重城镇化发展的质量。

2.发展理念：由“地的城镇化”到“人的城镇化”

过去的城镇化发展过程中，地方政府过分依赖土地财政，热衷土地开发，使得城市空间不断扩大，而为了节约成本，抵制进城工作的农民工落户，阻碍了农民工的永久性迁徙。从2000年到2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4％，而城镇常住人口增长了50.5％，城镇户籍人口仅增长41.7％。⑨片面强调“地的城镇化”的发展理念造成了城市里楼房越来越多，但是交通拥堵、环境恶化，居民的幸福感不高。实际上，城镇化的核心是“人的城镇化”，人的生产方式、生活方式的城镇化是城镇化的真正内涵，土地的城镇化仅是“人的城镇化”的前提条件和实现的载体。⑩“地的城镇化”速度过快，一方面，土地粗放开发利用，城市不断扩张，大规模农地被征用，形成农村劳动力进城的推力；另一方面，不均等的公共服务供给等城市二元结构问题造成了进城农民生产方式和生活方式与市民的差异。因此，新型城镇化发展的理念应该向“人的城镇化”转型，推进城市农民工的真正市民化。

3.发展模式：由“自上而下”到“自下而上”

按照城镇化推进的动力机制，国内学者把城镇化的推动模式归纳为“自上而下”和“自下而上”。［11］“自上而下”的城镇化推进过程中，政府在城镇化发展方向、发展速度和发展形式的选择上起主导作用，政府主导完成城镇化的规划、投资、建设以及城镇化过程中的人口流动和土地流转等环节。我国的国情决定了长期以来的“自上而下”城镇化推进模式，这种模式能够在较短的时间集中力量快速推进城镇化建设，但也产生了地方政府债务负担重、大中小城市发展不均衡、城乡发展不均衡等问题。“自下而上”的城镇化则主要是依靠农民、农业合作组织、企业、社区、各类社会组织等民间力量推动的，是一种依托市场自身力量推进的城镇化过程。实施“自下而上”的城镇化，一方面，可以转变政府大包大揽的状况，改变我国严重依靠投资、消费等要素驱动型的经济增长模式，逐步向创新驱动转变；另一方面，依托市场各主体力量推动的城镇化会更多地代表市场各主体的根本利益，会更大幅度地体现农民、城市流动人口、社区、社会组织等市场主体的需求，逐步由“土地的城镇化”向“人的城镇化”转型。

4.发展方式：由粗放到集约

廉价的劳动力，大规模开发的土地、能源等要素促进了我国城镇化的快速发展，在这种发展方式下，地方政府大量投入资金、土地等生产要素，用这些要素投入来赢得城镇化高速发展。2000-2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4％，同期城镇常住人口增长了50.5％，城市人口密度由8500人/平方公里降至7300人/平方公里，此外，我国城市的人均建设用地面积为142平方米，比发达国家的82平方米还要大。［12］粗放的城镇化发展方式还带来交通堵塞、PM2.5超标等“城市病”。统计显示，全国667个城市，约有三分之二的城市在高峰时段出现拥堵；北京市环保局发布的北京2013年全年PM2.5是国标的2.5倍。这种粗放的发展是不可持续的：一是随着我国农业富余劳动力的减少和人口老龄化的加速，主要依靠劳动力廉价供给的发展方式不可持续；二是随着生态环境的进一步恶化，环境瓶颈制约日益加剧，依靠土地资源粗放消耗的发展方式不可持续；三是依靠非均等化的城市公共服务供给人为压低城镇化成本来推进城镇化发展的方式不可持续。因此，过去粗放的城镇化发展方式亟须转向低碳的、绿色的集约发展方式。

5.发展路径：由不均衡到均衡

按照区域经济发展的规律，经济发展的初级阶段主要表现为要素不断集聚的“集聚效应”，而发展到一定阶段要素开始扩散，主要表现为“扩散效应”。城镇化的过程不仅包括要素集聚的过程，而且包括要素扩散的过程。［13］过去的城镇化过于强调要素集聚，一方面，劳动力、土地、资金等要素不断由农村向城市集聚，造成农业基础薄弱，农业科技创新能力较低、农业发展缓慢，加上土地流转机制的制约，农业现代化进程缓慢，农业现代化与工业化和城镇化的发展不协调，城乡发展不均衡；另一方面，城镇化过程中存在“摊大饼”的现象，盲目追求城市扩张使得大城市比重过高，而大城市的无序扩张还会进一步挤占周边中小城市的要素资源，削弱中小城市的竞争力，使得中小城市发展严重不足，大中小城市发展不均衡。因此，新型城镇化发展重点应该由着重发展城市转向城乡统筹发展，由单纯发展“大城市”转向“大中小城市”协调发展，促进城镇化协调、均衡、健康的发展。

三、新型城镇化进程中的政府角色

城镇化不是一个纯粹的经济问题，不能完全用市场手段来解决。政府是城镇化政策的制定者，是公共物品的提供者，也是市场良好运行环境的维护者，在城镇化转型中扮演着重要的角色。

1.发展规划编制者

科学、系统、富有前瞻性的发展规划是新型城镇化建设的重要依据，也是政府引导城镇化发展方向的重要措施。由于我国各地城镇化发展水平不均衡，地方政府应该在国家城镇化发展规划的框架下，从各地的实际出发，根据资源、环境、人口、经济基础等条件确定城镇化发展的方向和重点，因地制宜地选择城镇化发展方式和推进路径。

2.公共设施建设者

完善的基础设施配套是新型城镇化建设的基础和保障。政府要把基础设施、公共服务设施、商住设施统一纳入到城市建设规划中，完善道路、电力、给排水、供气和通信等基础设施网络，强化城市功能。同时，建立可持续的城镇化发展公共财政体系和投融资机制，为城镇公共基础设施建设提供可持续的资金保障。

3.基本公共服务提供者

公共服务是一般性、普遍性服务，目标是为了实现公共利益，是政府公共性的外在体现。在新型城镇化中，政府是基本公共服务的提供者，应该更加注重“服务”职能。城镇化过程中的社会转变要求进城农民转变生活方式，实现农民市民化。政府需要实现城市基本公共服务常住人口的全覆盖，让进城农民享受均等的就业、住房、教育、医疗卫生、社会保障等城市基本公共服务。这样能够提升进城农民的生活水平和生活质量，促进农民生活方式的转变，加速农民市民化的进程。

4.制度环境供给者

有效政府的本质意义是能够有效地提供经济社会发展、转型所需的制度，因为它能够为发展和转型提供明确的方向和规范的行为逻辑。［14］城镇化转型是一个社会变迁和利益协调、重新分配的过程，政府在这个过程中的责任就是通过提供公平正义的制度安排、和谐有序的环境来协调、平衡和监督制约城镇化转型过程中的土地收益分配、城乡二元结构、城市二元机构等一系列利益分配问题，来确保城镇化有序的、健康的发展。

四、新型城镇化进程中政府治理转型的路径选择

在生产领域，科学技术的革新、生产方式的优化能创造出新价值。在公共管理领域，通过政府治理的转型、政府行为的优化，也能带来生产力的大幅提升。新公共管理理论摒弃了传统的官僚制管理模式，强调用户导向，服务为本，注重效率，激励相容和契约精神，用市场方式治理公共部门，这也是我国当下政府治理转型的落脚点。在新型城镇化建设中，政府有着义不容辞的责任，需要在城镇化发展过程中做到既不“缺位”“错位”，也不“越位”，树立正确观念，选择适当模式，运用合适方式，合理行使职能。

1.转变理念：由“发展”转向“服务”

从世界各国城镇化发展历程来看，城镇化发展的动力主要有两种：政府动力和市场动力。城镇化的政府动力主要是政府通过行政手段和政策制定对城镇化发展的各方面进行管控。城镇化的市场动力主要是充分发挥市场在城镇化发展过程中的资源配置、价格决定和供需调节。1990年以来中国城镇化高速发展，政府是核心的推动力量：大规模的开发区建设、旧城改造、新城设立中的规划、投资、建设等都由政府直接运作。但是，这样的城镇化发展理念带来中国城市发展趋同化，城市环境恶化，“鬼城”林立，政府负债累累等问题。因此，在新型城镇化中，政府的治理理念亟须转型。第一，提高公共服务的供给水平。过去的城镇化发展过程中，政府处于市场主体地位，提供公共服务的职能相对较弱，这与我国传统的政府官员评价考核机制和政绩评价机制有关。随着城镇化高速发展，越来越多的农民进城，人们对于公共服务的需求量日益增长，需求形式日趋多样化。政府公共服务供给不能满足公共需求的多样化变化已经成为城镇化发展中的突出问题。因此，政府要转变观念，要把工作重心转移到教育、医疗、住房、交通、社会保障等基本公共服务的供给上来。在提升社会公共服务供给水平的同时，注重区域间的结构均衡，尤其是落后地区的基本公共服务全覆盖；同时，注重统筹发展，避免城乡二元结构转化为城市内部的二元结构，促进优质公共资源的有序扩散和梯度转移。第二，营造良好环境，服务新型城镇化建设。良好的市场环境、制度环境、生态环境是新型城镇化发展的重要保障。因此，政府需要不断创新城市治理机制，应对农民向市民的转型，着力健全法律体系、规范市场秩序、提供产权保护、治理环境污染，加强社会保障等公共物品供给，有效防治“城市病”，为城镇化发展营造公平、公正、和谐的发展环境，降低社会交易成本，实现新型城镇化的高效、包容和可持续发展。

2.转变模式：由“一元”转向“多元”

一个稳定有序而又充满活力的社会结构，是一个政府、社会、市场各居其位，各显其能，并形成相互匹配、相互制约的互动网络关系。［15］过去中国的城镇化发展模式是政府主导的、“一元”的、自上而下的治理模式。这种治理模式推动了我国自20世纪90年代中期开始的城镇化高速发展，但同时抑制了社会组织、行业协会等其他相关主体作用的发挥。随着城镇化的发展，城市人口走向多元化，产生的城市社会“马赛克”［16］和社会认同的“内卷化”［17］等现象对政府治理提出了新的要求。因此，新型城镇化要求政府治理模式由“一元”向“多元”转型，形成多元主体和谐共生、共同参与的良好态势。第一，治理主体由“一元”向“多元”转变。在新型城镇化发展中，政府不再是单一的治理主体，促进城镇化发展不仅限于政府运用权威发号施令，对于可以发挥市场、社会作用的领域，政府应该尽量减少干预，通过制定法律法规、维护市场秩序、制定发展规划等方法来发挥间接作用。同时，培育并引导社会组织发挥作用，将城镇化发展中某些技术性强的、专业性、行业性的职能交给社会组织，并加大对社会组织的监管力度，推动社会组织健康发展，最终形成各类不限于政府的相关机构组织和行为者参与到城镇化发展的治理中，各行为主体解决城镇化发展过程中问题的界限和责任日趋模糊，各个治理主体之间形成相互依存、相互制约的复合式治理网络。第二，治理形式从“一元”向“多元”转变。随着城镇化的不断发展，大量的基础设施建设、公共设施建设以及进城农民的公共服务需求快速增长，而政府作为公共物品的唯一供给者，公共资源的有限性制约使得无限的公共需求不能被满足，提供公共服务的效率和效益将不断降低。［18］因此，应该探索规范、透明的多元融资机制和多元成本分摊机制，创新金融融资工具，吸引各类社会资本参与到城镇化建设中来，满足城镇化建设的资金需求。同时，探索政府购买公共服务的机制体制，将居民需求多样化的、市场化方式运作效率更高的公共服务事项交给规范的、信誉良好的、有服务能力的社会组织、私营企业等第三方承担，推进政府向社会组织购买公共服务。

3.转变方式：由“主导”转向“引导”

政府主导是过去我国城镇化推进的显著特征。从中央政府到地方政府对城镇化发展过程中的城镇设置，城市规划、许可、审批、建设、改造、拆迁等一系列事务具有绝对的权力，决定着城镇化的发展。这种政府主导的城镇化发展方式带来了城镇化的高速发展，也产生了一系列问题。新型城镇化要求政府治理方式从“主导”向“引导”转变，着力调节城镇化发展过程中的不均衡问题，引导城镇化均衡、健康发展。第一，运用科学规划引导城市均衡发展。各地政府需要依据国家法律法规、方针政策和区域发展规划，基于各地的城镇化发展实际，制定发展规划、政策法规，形成大中小城市协调发展的、均衡的城市发展体系。通过科学合理的城市布局体系规划，构建合理的城市格局，限制超大城市发展，重点发展中小城镇，特别是县域城市，促进农民就地城镇化，实现不同规模城市间的合理分工和资源优化配置，促进整个社会的和谐有序。第二，运用政策工具引导城乡协调发展。在新型城镇化发展中，应当让农民同城市市民一同分享城市物质文明、精神文明等城镇化制度红利。因此，在城镇化建设中应该树立民本理念，运用政策工具推动“人的城镇化”。一方面，健全土地产权制度，建立合理的土地增值收益分配机制，增加农民的财产性收入；另一方面，破除城乡二元结构体制和偏向城市的非均衡发展策略，探索土地入股、土地信托等土地产权制度改革模式，实现农业的规模化经营，加速农业现代化进程，缩小城乡发展差距和城乡居民收入差距，建立起城乡一体化的城镇化发展体制机制，促进城乡互动协调发展。

4.转变职能：由“全能”转向“有限”

传统的全能型政府已经不能适应新型城镇化发展的要求，有限的公共资源和治理能力不能提供无限的服务。如果政府依然承担过多的责任，那么，政府将不堪重负，无法很好地履行责任。因此，在新型城镇化中，政府职能定位的目标应该是有限型政府，从城镇化发展的“划桨手”变为“服务者”。政府职能需要限定在对城镇化过程中市场失灵和社会失灵的匡正上。第一，正确处理政府与市场、社会的关系。凡是市场和社会能够通过自我调节解决的问题，政府就应该主动离开，让市场和社会自行调解解决。如城镇化建设中的拆迁问题，政府的责任是依法行使管理监督职能，保护拆迁过程中各当事人的合法权益，保障拆迁过程按照既定原则和市场规则运行。而被拆迁人的房产评估补偿可以交给市场去决定，政府仅需审核评估机构的资质和监督评估过程中的违法违规行为。新型城镇化发展过程中，政府应该通过有限的参与式治理，促进政府、市场和社会建立起良好的协作关系，实现对城镇化进程中问题的有效回应，让各利益相关者满意。第二，充分尊重市场规律。城镇化发展的过程有其自身特定的规律，市场能够实现城镇化发展各类要素的优化配置。在城镇化发展中的土地开发利用、投融资、劳动力供给、环境保护等方面，市场机制能够很好地发挥作用，实现资源的有效配置。以环境保护为例，制度经济学理论和国际经验表明，排污权交易能够控制污染物排放的总量，并利用市场价值规律的杠杆作用，实现市场上众多排污企业排污指标的有效配置。因此，如果充分发挥市场在资源配置中的作用，将提高城镇化发展的效率。第三，约束和规范政府行为。在城镇化发展过程中，如果政府过度介入和干预，将会影响城镇化发展的效率。政府在城市发展规划、基础设施建设、基本公共服务供给、社会治理等领域需要发挥重要作用，但是要防止过度干预。在城镇化建设中，如果进行大规模的政府投资，将会对社会资本产生挤出效应，同时，政府投资的预算软约束容易导致投资效率不高。因此，新型城镇化建设中，要充分发挥其他主体作用，防止政府过度干预。

注释

①根据中国统计局历年统计公报测算数据。②Ray M.Northam.Urban Geography.New York：John Wilcy ＆ Sons.1979，pp.65-67.③魏后凯等：《中国城镇化质量综合评价报告》，《经济研究参考》2013年第31期。④李强、陈宇琳、刘精明：《中国城镇化“推进模式”研究》，《中国社会科学》2012年第7期。⑤李明秋、朗学彬：《城市化质量的内涵及其评价指标体系的构建》，《中国软科学》2010年第12期。⑥参见巴曙松：《城镇化大转型的金融视角》，厦门大学出版社，2013年。⑦王国刚：《城镇化：中国经济发展方式转变的重心所在》，《经济研究》2010年第12期。⑧中华人民共和国卫生部：《中国卫生统计年鉴》，中国协和大学出版社，2008年。⑨蔡继明、熊柴、高宏：《我国人口城市化与空间城市化非协调发展及成因》，《经济学动态》2013年第6期。⑩黄留国：《中国特色城镇化道路：模式、动力与保障》，《郑州大学学报》2011年第3期。［11］辜胜阻、李正友：《中国自下而上城镇化的制度分析》，《中国社会科学》1998年第3期。［12］国家统计局：《中国城市统计年鉴》，中国统计出版社，2012年。［13］温铁军、温厉：《中国的“城镇化”与发展中国家城市化的教训》，《中国软科学》2007年第7期。［14］参见林尚立：《建构民主——中国的理论、战略与议程》，复旦大学出版社，2012年。［15］何增科、王海、舒耕德：《中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探》，《经济社会体制比较》2007年第4期。［16］Louis Wirth.Urbanism as a Way of Life.The American Journal of Sociology，1938，Vol.44，No.1，p.1.［17］郁建兴、冯涛：《城市化程中的地方政府治理转型：一个新的分析框架》，《社会科学》2011年第11期。［18］刘建平、杨磊：《中国快速城镇化的风险与城市治理转型》，《中国行政管理》2014年第4期。