论农业转移人口市民化进程中居住证管理制度的完善*

王 春 蕊



论农业转移人口市民化进程中居住证管理制度的完善*

王 春 蕊

摘要：居住证管理制度作为户籍制度改革的一项“过渡性”工具，通过“累积赋权”配置社会福利资源，为有条件、有能力的农业转移人口定居并落户城市开辟了通道。分析上海“居住证积分+条件转户”的管理模式和广州“保基本+积分入户”的管理模式，发现大城市的积分指标体系和积分标准的“人才”偏好明显，普惠性赋权范围相对“保守”。单个城市积分赋权的“时间连续性”与缺少“跨区域指标赋权转移”衔接机制的矛盾，将导致农业转移人口流动的区域固化。应顺应普惠型市民化和落户型市民化趋势，不断完善积分赋权指标体系，通过建立积分指标可替代机制、动态性公共服务配置机制和跨区域指标赋权转移衔接机制，让进城农民更好地享有城市社会福利资源。

关键词：普惠型市民化；落户型市民化；居住证制度

中央城镇化工作会议提出，要以人为本，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。《2014年政府工作报告》强调，新型城镇化要解决好三个“一亿人”问题，其中，促进一亿农业转移人口落户城镇是重要内容。深化户籍及相关配套制度改革，创新赋权模式，让更多有条件和有能力的进城农民定居并落户城市，已成为加快新型城镇化进程的必然趋势。

一、户籍属地福利下农业转移人口市民化的两种类型

人口作为城乡之间最活跃的要素，其迁移流动对构建新型城乡关系意义重大。长期以来，受历史和现实因素的制约，我国形成了以户籍制度为载体进行城乡资源要素空间配置的差序化格局。不同类型城市产生的层级磁力，对农业转移人口产生不同强度的吸引力。大城市产业基础雄厚，经济发达，社会福利优越，为了提升自身竞争力，更愿意引入高端人才，而不是作为普通劳动者的农民工，农民工很难通过“转户”享有市民化待遇，处于“居而未转”的状态。中小城市和小城镇产业基础相对薄弱，城乡社会福利差距较小，对农民工的吸引力不强，即便具备落户条件，进城农民也会因“城乡预期差距过小”选择定居而不转户，处于“居而不转”状态。在农业转移人口市民化进程中，因户籍属地福利约束，以及城乡权益的多重交织作用，进城农民在定居城市过程中面临着“转”与“不转”的双重选择。这种趋势将会导致农业转移人口市民化进程中形成两种类型：“转户型”市民化和“常住型”市民化。在当前户籍制度尚未“复位”的条件下，这种只居住不转户的“常住型”市民化将会在相当长一段时期内存在，很大程度上影响我国新型城镇化的快速推进。

为了让进城农民公平享有公共资源，引导更多有条件、有能力的农业转移人口定居并落户，我国将加快推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度。居住证的主要思想是通过“累积赋权”，分层、分步配置城市社会资源，让留城时间长、融入能力强的外来人口享有更多的城市公共服务资源，逐步淡化户籍制度属地福利功能。可以说，居住证制度是消除外来农民工不能享有与城市户籍从业人员或人才类居住证获得者同等机会和待遇的排斥性的体制。然而，由于城市之间的经济发展水平、流入人口规模和承载能力各不相同，在居住证赋权条件和标准设定上存在差别。一些特大城市和大城市为了调控人口流动，将居住证制度改革目标仍聚焦人才，忽视了作为外来人口主体的农民工。高门槛的赋权制度导向既不利于长期定居城市的农民工群体享有均等化公共服务，也很难通过降低落户门槛实现进城农民市民化，且这种政策导向一旦固化，将会生成新的城市二元结构。如何适应当前“常住型”与“落户型”市民化趋势，科学设定居住证的赋权条件和标准，让进城农民能够在城市长久定居、落户，提高他们的生活质量，仍需要进一步深入探讨。

*基金项目：国家社会科学基金项目“农民工市民化转型中权益匹配机制与实现路径研究”(13CRK020)；河北省青年拔尖人才支持计划项目；河北省宣传文化系统“四个一批”人才工程项目。

二、户籍属地福利下国内居住证管理的两种模式

从当前来看，国内大、中、小城市纷纷出台了居住证管理制度以及相应的“积分入户”管理办法，通过阶梯式赋权和人口调控，使有意愿和有能力的农业转移人口落户城市。但是，由于户口的“含金量”不同，特大城市居住证的积分赋权条件和门槛仍然较高，当前，较为典型的居住证模式是上海的“居住证积分+条件转户”模式和广州的“保基本+积分落户”模式。

表1　上海市居住证积分标准

注：根据《上海市居住证积分管理试行办法》(沪府发〔2013〕40号)整理。

1.上海市“居住证积分+条件转户”管理模式

(1)申领条件。外来人员申领上海市居住证，需符合“两个合法稳定”(合法稳定居住和合法稳定就业)的条件，或者投靠本市户籍亲属、就读、进修等居住6个月以上。从申领条件看，只要符合“两个合法稳定”，外来人口即可办理上海居住证，申领门槛较低。

(2)积分标准。上海属于外来人口流入较多的直辖市，户籍福利水平较高。为了缓解人口过度流入产生的资源环境压力，在福利资源配置方面，上海市居住证遵循着“累积赋权”的思想，通过设置包括加分指标、减分指标、一票否决指标等的积分指标体系，按照持证人的年龄、学历、就业等基本情况，设定不同的积分标准，持证人根据积分情况享有相应的公共服务。积分标准如表1所示。

(3)福利配置。上海市居住证除了具有人口信息登记管理功能外，积分达到标准分值的持证人，可享受子女义务教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育、资格评定及考试和鉴定等公共服务。相比之前的暂住证，上海市居住证管理制度在外来人口的教育、住房资源分配方面有了新突破。例如，《上海市居住证积分管理试行办法》规定，达到标准分值的持证人，其子女可在上海当地接受义务教育，参加全日制普通中等职业学校、全日制高等职业学校的自主招生考试，参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试。这为外来农民工子女在上海本地入学、就学、升学提供了便利，也是教育资源公平分配的逐步体现。住房方面，持证人可按照有关规定，申请当地公共租赁住房，在当地缴存和使用住房公积金。教育和住房门槛的降低，为农民工享有“市民化”待遇提供了稳定预期。

(4)居住证转常住户口的条件设定。从《上海居住证转常住户口试行办法实施细则》来看，居住证持有人申办上海市常住户口需同时满足持续居住7年、持续缴纳社会保险、依法缴纳所得税、规定的职业资格及无违法犯罪记录等5个条件。在满足上述条件后，相关管理部门将会按照年度人口总量的调控情况，对申请人进行排队轮候。如果申请人数量超出当年人口调控总量，需要转入下一年度依次办理。同时，为了鼓励有条件和有能力的持证人转为常住户口，还设定了一系列激励条件，如在同等条件下，对上海经济社会发展有重大贡献，投资纳税额和雇佣本地户籍人口比较多的持证人，可以优先申办常住户口。

2.广州市“保基本+积分入户”管理模式

为合理控制人口规模，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，2014年广州市积分制入户工作正式启动，以期通过实施“积分入户制”解决外来人口落户城镇的问题。广州市积分入户标准如表2所示。

(1)申领条件。针对外来人口的流动性特点，广州居住证分为6个月以内的短期居住证和6个月至3年的中长期居住证。按照居住时间长短不同，申请条件有所差别。短期居住证办理手续较为简单，申请人持个人身份证及相关材料到相应窗口即可办理，主要面向临时性外来人员，其功能类似暂住证。办理中长期居住证，申请人需要在居住地连续就业、经商6个月以上，并提交就业登记证明、劳动合同、营业执照、纳税凭证和村(居)委会或用人单位开具的证明，经审核确定后方可办理。

(2)居住证功能。与上海市居住证类似，广州市居住证的功能之一是人口信息的登记管理。通过办理居住证可记录持证人姓名、性别、出生日期、户籍地、居住地变动情况等基本信息，办理和查询个人积分，办理基本卫生、生育服务、社会保险等各方面的相关事务。由于广州市居住证分为短期和中长期两种，短期居住证主要承担流动人口信息的登记与管理功能，持证人基本享受不到本地的公共服务待遇。中长期居住证更侧重于社会福利供给，广州市居住证持有者可在当地依法参加社会保险、职业技能培训和公共就业服务，办理出入港澳地区的商务签注手续，申领机动车驾驶证，办理机动车注册登记手续，接受法律服务和法律援助，实行计划生育的育龄夫妇享受国家规定的基本项目计划生育技术服务，享受传染病防治和儿童计划免疫保健服务，参加居住地任职资格评定或考试、职业(执业)资格考试与登记，享受居住地人民政府提供的其他服务等。这种“居住时间+福利”的捆绑供给模式，体现出了外来人口享有“服务”与所作“贡献”的对等。

表2　广州市积分入户标准

注：根据《广州市积分制入户管理办法实施细则》(穗来穗〔2014〕19号)整理。

(3)积分入户条件。积分入户是指比照由若干指标构成的积分指标体系，对入户申请人的条件进行指标量化积分，当指标累计积分达到规定的门槛分值时，便可以申请入户。广州市对积分入户设定了年龄、学历、住所、就业及遵纪守法等几方面的条件。尤其是对年龄、学历、就业的要求比较严格。比如，入户申请人的年龄必须在20—45周岁，初中以上学历，在当地有合法住所，就业或创业且缴纳社会保险满4年等规定。《广州市积分制入户管理办法实施细则》设5项积分指标，申请人各项积分总和达到60分，就可申请入户。广州市政府结合当年广州入户指标总量，采取按照持证人社会医疗保险、失业保险参保时间长短进行轮候入户。

与之前的积分入户政策相比，新的积分入户政策不再将学历、房产等核心要件作为入户门槛，通过设定“文化程度”“技术能力”“职业资格或工种”“社会服务”“纳税”5项指标，扩大积分入户条件，使更多低技能、低学历的普通劳动者能够迈进“落户门槛”。与此同时，广州市将之前的“按分排名”轮候入户转变为以累计缴纳社会医疗、失业保险时间长短排序，为在广州市有稳定工作且长期居住的外来人口落户畅通了渠道。

三、当前我国居住证管理及相关制度的局限性

通过分析上海、广州两地的居住证管理模式，可以发现，二者在管理思想上遵循着城市社会福利的普惠性原则，但在落户方面依然遵循严格的遴选机制，这种管理模式在普惠外来人口的同时，也存在一定的局限性。

1.居住证积分赋权偏重“事后”行为，缺少与“事前”行为的有机衔接

居住证制度通过“一系列指标”进行积分赋权，是社会福利公平性分配的逐步体现。外来人口能否享有和享有多少城市公共资源，主要取决于当地居住证赋权指标体系及相应积分标准的设定，这也是居住证制度最核心的部分。从对上海和广州两地居住证赋权指标体系和积分标准的设定看，主要以年龄、学历、技能、社会保险、奖励、创业(纳税)作为衡量指标，赋权思想强调“事后的时间累积”，缺少对申请者本地居住、就业情况“事前时间积累”的考虑。尤其是对于作为外来人口主体的农民工群体，相比学历、技能、奖励等指标，“长期”就业和生活在城市是他们的优势，如果缺少这类指标，则会弱化农民工群体申领以及享有相应公共服务资源的能力，不利于新型城镇化的推进。

2.赋权的“权利”范围较窄，难以满足进城农民的多元化服务需求

居住证管理制度的实施，能够将外来人口纳入城市公共服务保障范畴，但供给的水平和层次仍然偏低。从上海市的情况来看，对于达到标准积分的持证人，可享有参加社会保险、就业服务、办理各种证件、基本卫生服务、参评职称和奖励、享受住房保障，以及子女可以在本地接受义务教育、参加高考等权利，但政策规定的具体落实方式并未明确，仍需参照居住地各区(县)的实际规定执行。广州市居住证持证人虽然可以通过“积分入户”享受市民化待遇，但未能达到“入户”标准的持证人仅能享有就业、社会保险、基本卫生服务项目等基本性公共服务待遇，住房保障、子女义务教育等一些重要权益并没有纳入服务范围，更多的社会福利还需要“入户”之后才能够享有。可见，没有达到标准分值的普通持证人享有的公共服务资源较为薄弱，而这部分群体往往从事低端就业或者非正规就业，尽管在城市居住生活时间长，但也会因积分不达标而享受不到相应的社会福利资源。长此以往，这种政策导向会导致外来人口享有权益的分化，造成外来人口内部阶层的分化。

3.“累积赋权”方式的渐进性，偏重“人才”和“常住”选择

居住证制度通过阶梯式赋权扩大城市社会福利覆盖范围，符合大城市人口调控的趋势和要求，是社会福利公平性分配的逐步体现，为进城农民享有市民化的公共服务提供了政策依据。例如，上海和广州都将具有“合法稳定居住、合法稳定就业”的外来人口纳入服务管理范围，并通过各项指标累积积分，获得相应的公共服务，将城市公共服务资源覆盖到更多的非户籍人口。但从转户层面看，居住证管理更加注重持证人的实际作用和贡献程度，外来人口实现“居转常”或“居转户”仍面临较高的制度门槛。在转户条件设定上，两个城市对持证人连续就业、缴纳社会保险的时间，以及申请人的年龄、学历及职称等级进行了明确规定，并对这些指标赋予更高的积分标准，体现出“择优遴选”的思想，低学历、低技能和年龄较大的外来人员将会被排斥在外。一定意义上讲，居住证是一种根据户籍人口总量调控目标建立起的筛选机制。作为户籍制度改革的“过渡性工具”，居住证赋权条件设定上虽然具有普惠性，但阶梯式赋权则是将覆盖范围聚焦在有能力、有学历、有技能的“人才”群体，具有明显的“选择性”排斥特征，体现出区域人口调控的偏好性。

4.积分赋权的“时间连续性”，固化了农业转移人口的区域性流动

从国家政策取向看，户籍制度改革的导向是政府人口管理由户籍地向居住地转变，公共服务待遇的提供逐渐由户籍向“合法稳定就业、合法稳定居住”转变。居住证制度迎合了户籍制度改革的“普惠性”趋势，但在实际操作中，由于每个城市的发展水平不同，积分赋权的门槛和条件也各不相同。越是人口流入多的大城市，其赋权条件和落户门槛越高，虽然城市管理者主要依据外来人口的贡献和能力对其赋权，但对“就业、居住时间连续性”的若干规定，一定程度上固化了外来人口的“地域”流向，阻碍了流动人口的跨区域流动。比如，广州中长期居住证要求外来人口连续就业、经商6个月至3年时间，且累积积分达到标准值后，在本地连续就业和缴纳社会保险4年以上才能落户。上海居住证持证人积分达到标准分值后，仍需要在本地连续就业、经商7年后，才具备转为常住户口的条件。“时间连续性”强化了农民工在城市的谋生能力和立足能力，客观上为激励有意愿、有能力的进城农民落户城市开辟了道路，但无形中也增加了他们向其他地区流动的机会成本。当前，我国居住证管理制度的统筹范围还仅限于省级层面，“带权”跨省迁移流动还没有建立对应的衔接机制。这种强调“时间连续性”的“积分赋权”容易导致流动人口迁移就业的“区域固化”。

四、双重“市民化”思路下完善我国居住证管理制度的对策建议

居住证管理制度作为人口管理和福利供给的过渡性措施，如何适应当前农业转移人口市民化趋势，实现人口社会福利资源分配效率与公平的平衡，需要中央政府的统筹调控和地方政府的科学设计，不断完善居住证的积分体系和标准，拓宽积分赋权范围，增强赋权普惠性，发挥居住证制度在人口流动中的导向效应，更好地促进城镇化发展。

1.完善居住证积分指标体系，建立弹性化积分指标可替代机制

当前，在“常住型”市民化居主导地位的情况下，应针对农民工群体特点，设定多元化积分指标体系和积分标准，更好地满足进城农民工的公共服务需求。一是完善积分指标体系，体现出申领者在本地就业、居住年限等指标。申领居住证只需满足“合法稳定就业、合法稳定居住”两个基本条件，但赋权强调的是办领居住证之后连续缴纳社会保险时间以及各项技能指标，而就业年限、居住年限这些指标能够反映农民工在本地就业、居住时间的累积性，留城时间越长，他们的生活方式和行为市民化程度越高，越应该享有城市提供的各项基本公共服务，这也是农民工群体的主要特征。因此，应把就业年限、居住年限纳入赋权指标体系。二是建立不同条件之间积分指标可替代机制。居住证积分指标体系是整个居住证积分管理的核心，对于长期留居城市的农民工群体，可适当考虑当地的产业发展需求、人口结构、政策衔接等相关因素，在坚持以个人“贡献”分配“福利资源”的基础上，设计不同指标间的替代机制，为他们畅通公共服务资源通道，实现“积分赋权”的柔性管理，更好地满足进城农民的公共服务需求。

2.拓宽积分赋权范围，提高城市公共服务资源供给水平

由于城市之间的社会福利水平存在很大差距，大城市在积分赋权方面仍有所保留，应进一步扩大城市公共服务资源供给范围，更好地发挥城市福利的普惠性效应。一是依据梯度赋权的思路，逐步增加城市基本公共服务项目，将城市低保、医疗救助、住房保障等事关民生发展的公共服务纳入普惠性服务范畴。结合积分赋权的管理模式，依据积分情况设定不同积分档次，如可设为基本档和提升档，基本档主要针对农民工群体最为关心的就业、教育、社保、医疗、卫生等基本公共服务供给，实现外来人口全覆盖；提升档按照持证人积分累积情况，在基本档的基础上，向持证者提供城镇保障性住房、住房公积金、医疗救助等市民化公共服务，让贡献更多的农民工群体享有更好的公共服务资源。二是建立外来人口公共服务配置动态调整机制。根据城市经济社会发展趋势，适时优化和提高每个梯度的公共服务待遇水平，最终形成以居住证为载体“保基本+持续赋权”的多层次赋权模式，不断扩大受惠群体的覆盖范围和保障水平，让进城农民更好地融入城市。

3.增强赋权普惠性，扩大受益群体覆盖范围

居住证管理制度将“柔性”赋权与“刚性”落户互为补充，为大城市长期稳定就业居住的农业转移人口建立了公开、稳定、可及的预期，但由于城市核心权益的赋权门槛仍然较高，很多农民工群体被排斥在外。一是要合理调整积分标准，平衡各指标权重。根据外来人口的年龄、学历、就业、技术、社保、纳税、居住时间等基本情况，平衡设定各项指标的积分标准，弱化学历、职业技术等级指标的积分标准，能够让从事低端就业的广大农民工群体有机会享有城市基本公共服务资源，增强公共服务供给的普惠性，扩大公共服务覆盖面。二是对于从事低技能、低收入职业的农民工群体，应逐步增加教育、职业培训、社会救助等服务，通过城市公共服务的“帮带”，增强他们在城市就业和定居的能力。

4.强化区域改革的同步性，引导农业转移人口合理流动

当前，要立足区域之间社会福利水平差异，通过构建区域联动机制，实现城市之间公共服务水平供给与需求的相对平衡，避免公共福利供给过高带来人口的“过度涌入”。一是建立城市主城区与近郊、远郊积分赋权协调性机制。对于单个城市而言，应通过积分指标体系设计，体现出主城区、近郊、远郊“不同区位”外来人口的积分指标条件和标准差异，引导外来人口在城市内部的合理流动。二是建立不同城市之间积分赋权管理的联动机制。应重点考虑大、中、小不同类型城市可持续发展对人口总量和结构优化的适度控制，通过区域之间积分赋权体系的联动改革，放宽中小城市居住证积分赋权标准和条件，增加公共服务待遇水平，提高落户“含金量”，引导人口向中小城市流动；同时，在普惠性公共服务供给的基础上，严把大城市“落户关”，防止大城市“福利拉动型”的过度人口迁入，造成各种社会问题，保持户籍人口总量的合理增长，使政府的公共财政和公共服务能力与城市经济发展动力、人口承载能力相适应。三是建立居住证积分赋权指标跨区域转移衔接机制。积极探索地区之间积分指标的转化方式，建立体现农民工城市融入能力的就业年限、职业技能、缴纳社会保险时间等指标积分赋权的跨区域转移衔接机制，让农民工“带权”转移，引导人口在区域之间合理流动。

责任编辑：澍文

【社会现象与社会问题研究】

作者简介：王春蕊，女，河北省社会科学院农村经济研究所副研究员，经济学博士(石家庄050051)。

收稿日期：2015-03-11

中图分类号：C914

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)06-0060-06

参考文献

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[2]谢宝富.论实行居住证积分入户制应遵循的原则[J].理论与改革，2014，(5).

[3]赵德余，彭希哲.居住证对外来流动人口的制度后果及激励效应——制度导入与阶层内的再分化[J].人口研究，2010，(6).

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