耕地流转制度的缺憾及其创新路径*

杜威漩

农业规模化经营是农业现代化的客观要求之一，现行以农户为基本单位的耕地“细碎化”经营模式严重阻碍着农业现代化的实现。耕地有效流转不仅有利于农业规模化经营，更有利于农民城市化流动和城乡一体化发展，是改变耕地“细碎化”经营状况的关键。从行为角度看，耕地流转是某一农户的耕地承包经营权向其他农户或新型农业经营主体让渡的交易行为。依据新制度经济学派的观点，对于行为者的行为，不仅需要从行为者个体因素去理解，更需要在一定制度背景下去把握——特定行为方式受特定制度安排影响。鉴于此，本文拟在已有研究基础上进一步发掘影响耕地流转的制度因素，构建耕地流转制度的分析框架：通过阐释制度影响视角下耕地流转的内在机理，分析耕地流转的制度缺憾，最后提出实现耕地有效流转的制度创新路径。

一、制度影响视角下耕地流转的内在机理

1.耕地流转的概念界定

农村家庭承包经营制实施以来，耕地承包经营权制度大致经历了禁止流转、限制性流转和逐步放开的自由流转三个阶段。1982年中央一号文件指出，农民承包的耕地不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回，农民无力经营或者转营他业时应退还给集体。随着农村家庭承包经营制的逐步推行，禁止耕地承包经营权流转的政策规定开始松动，1984年中央一号文件开始鼓励耕地逐步向种田能手集中，其明确规定，社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变集体承包合同的内容，转包条件可根据当地情况由双方商定，但自留地及承包地均不许买卖或出租。2003年实施的《农村土地承包法》明确强调，国家保护耕地依法、自愿和有偿流转。2013年中央一号文件指出，按依法、自愿和有偿原则引导耕地承包经营权向种田大户、家庭农场、农民合作组织有序流转，鼓励农民以互利互换方式化解承包地块“细碎化”问题。2014年中央一号文件指出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地的占有、使用和收益权，以及对承包经营权的抵押、担保权能，允许农民以承包经营权向金融机构进行抵押融资。2015年中央一号文件进一步强调，引导农民以耕地承包经营权入股合作社或龙头企业的方式，开展多种形式的适度规模经营以提高农民的组织化程度。依据耕地承包经营权制度变迁轨迹，本文将耕地流转定义如下：耕地流转是指在耕地所有权、耕地农业用途不变前提下，在耕地承包经营期限内，耕地承包经营权以自愿、有偿方式依法由某一农户转让给另一农户或家庭农场、农民合作组织、农业龙头企业等新型农业经营主体的产权交易行为。与此对应，本文所说的耕地供给和需求分别指耕地承包经营权的供给和需求。

2.制度影响视角下耕地流转的内在机理阐释

首先，农业比较利益低下引发农民职业分化。与其他非农产业相比，农业是弱质产业，其比较利益明显低下。农民是市场经济条件下的理性经济人，他们为实现利益最大化，不可避免要在非农领域寻求就业机会，这必然引发农民的职业分化。农民职业分化——农民逐步从传统农业领域移出并在非农领域就业，可从两方面衡量：农民非农就业时间越长，其职业分化就越彻底；农民非农职业收入越高，其职业分化的激励就越强烈。

其次，农民职业分化引发潜在耕地流转市场形成。农民职业分化的直接结果是：一方面，农民在非农领域获得广阔的职业发展空间，进而形成耕地的潜在供给。另一方面，农民职业分化使得农业从业人数减少，农村人均耕地面积增加，这使得农业集约化及规模化经营成为可能，这种可能性进而引发耕地潜在需求形成。

最后，合理的制度安排是推动潜在耕地流转市场向现实耕地流转市场转化的重要条件。制度是一系列被制定出来的行为规则、服从程序及道德伦理的行为规范，它不仅影响着行为者的行为而且也为每个行为者提供认知框架。耕地流转作为农户与新型农业经营主体之间以耕地承包经营权为客体的产权交易行为，合理的制度安排必然对耕地流转起到有效的规范和引导作用，并促使耕地供给和耕地需求从潜在状态向现实状态转化。概括而言，影响耕地流转的制度安排可分为三大类：制度安排Ⅰ，即影响耕地潜在供给向现实供给转化的制度安排，具体包括耕地产权制度、户籍管理制度和农村社会保障制度；制度安排Ⅱ，即影响耕地潜在需求向现实需求转化的制度安排，具体包括农业财政投入制度、农村金融制度和农民教育培训制度；制度安排Ⅲ，即对耕地供求双方均产生影响的制度安排，具体包括耕地交易市场制度和相关非正式制度。

综上，制度影响视角下耕地流转的内在机理可用图1表示。

图1 制度影响视角下耕地流转的内在机理

二、耕地流转的制度缺憾

1.制度安排Ⅰ的不完善阻碍耕地有效供给

首先，耕地产权制度不完善阻碍耕地有效供给。我国现行耕地产权制度不完善主要表现在两个方面：一是耕地所有权主体模糊。依现行有关制度规定，耕地属农村集体所有，目前我国农村集体组织存在乡、村、组三个层级，按相关制度规定，每一层级农村集体组织都可以是耕地所有权主体，但每一层级农村集体组织又均非明确和唯一的所有权主体，三个层级的农村集体组织既可能越权又可能被侵权。二是耕地承包经营权转让受限。依现行有关制度规定，农民可依法、自愿、有偿转让自己的耕地承包经营权，但耕地承包经营权转让须经发包方同意。耕地流转的实质是以耕地承包经营权为客体的产权交易，产权边界的清晰化是交易顺利进行的前提，在耕地所有权主体模糊的情况下，耕地承包经营权转让须经发包方（依照相关制度规定，发包方即耕地所有权主体）同意的规定，会增加耕地流转的交易成本：耕地出让方搜寻和确认发包方的信息成本、耕地出让方与发包方之间的谈判成本、耕地所有权主体之间为争夺发包权而进行的谈判成本等，这些交易成本的存在必然弱化耕地供给意愿。

其次，户籍管理制度不完善阻碍耕地有效供给。新中国成立以来很长一段时期内，我国的社会结构是以城乡分割为基本特征的二元社会结构，二元社会结构下的户籍管理制度是典型的城乡二元户籍管理制度，城乡居民的户口成为其拥有不同社会身份、享受不同社会福利的制度符号。随着我国市场化改革的不断深入，户籍管理制度改革也已启动和在进行之中，但户籍管理制度中的城乡分割特征并未彻底根除。譬如，尽管我国《劳动法》规定，城乡劳动者在择业、就业及获取劳动报酬等方面享有平等的权利，但在实际执行过程中许多歧视农民工的地方法规、政策仍然存在，城乡劳动力市场仍然处于封闭或半封闭状态，极大地限制了农民的城市化流动和就业，农民的城市化流动和就业多是“候鸟式”的，即农民城市化就业的长期性、稳定性不足，这种状况严重制约着耕地的长期、稳定供给。

最后，农村社会保障制度不完善阻碍耕地有效供给。我国农村社会保障制度（简称农村社保制度）已逐步建立，但仍存在不完善之处：保障层次过低，除扶贫、自然灾害等由国家及社会救助外，农村社保多以家庭保障为主；覆盖面过窄，失地农民及农民工等特殊群体的社会保障严重不足；保障内容不健全，农村社保中的失业保险缺失、养老等保险仅在很少地区推行等；农村社保基金来源十分有限，新型农村合作医疗保险及社会养老保险基金中国家承担部分较少、大部分靠农民个人缴纳。①长期以来，我国耕地一直承载着农业生产和农民生活保障两种基本功能，在农村社保制度不完善的情况下，耕地对农民的生活保障功能就显得十分突出，基于生活保障考虑，农民不可能完全放弃耕地承包经营权。对那些在城镇实现了就业的农民工而言，他们会因就业不稳定而不愿完全放弃耕地承包经营权这一生活保障来源，往往以短期契约方式把耕地转让出去，以方便自己随时返乡务农。

2.制度安排Ⅱ的不完善阻碍耕地有效需求

首先，农业财政投入制度不完善阻碍农地有效需求。农业的弱质性决定了农业发展需要政府扶持，但现行农业财政投入制度尚不完善，财政支农支出结构不够合理，地方财政支农乏力，有关财政支农的WTO规则运用不够充分②，财政支农支出交叉重复并存，财政支农资金使用分散、管理混乱，难以形成合力等。③在农业财政投入制度不完善的情况下，财政支出难以对农业弱质性、农业比较利益低下状况的改善产生积极效应，从事农业活动仍缺乏利益驱动，耕地承包经营权需求难以被有效激活。

其次，农村金融制度不完善阻碍耕地有效需求。我国现行农村金融制度不完善之处主要表现在两个方面：一是农村金融供给主体发育滞后、资金供给不足，难以满足农户和新型农业经营主体的资金需求。全国有近1/3的省，乡镇层级的金融机构或金融服务尚处于真空状态，尤其是对边远地区而言，金融服务仍属稀缺商品。④二是农村金融机构所提供的金融产品较为单一，农户和新型农业经营主体的多样化需求难以得到满足。有效需求是需求意愿、需求能力的统一，如果农户和新型农业经营主体仅有扩大农业生产经营规模的意愿而无法取得相应的资金支持，也难以形成对耕地的有效需求。在农村金融制度不完善的情况下，农户和新型农业经营主体难以从农村金融机构这一正规渠道获得所需资金，而通过民间借贷渠道所筹资金十分有限而且风险巨大，其结果是耕地有效需求受到压抑。

最后，农民教育培训制度不完善阻碍耕地有效需求。现行农民教育培训制度不完善主要表现在四个方面：一是农民教育培训运作体系尚未完全建立起来，农民教育培训缺乏相应的激励、监督和保障机制。二是师资力量严重不足，教育培训内容缺乏针对性、实用性，导致农业技术人才特别是初、中级农业技术人才短缺。三是绝大多数教育培训机构设在市、县两级，乡村基层的教育培训机构和基地尚未建立起来，农民缺乏实训环境。四是教育培训资金投入相对不足，严重制约农民教育培训健康发展。实现农业现代化、农村现代化的关键在于实现农民的现代化，农民教育培训是改变农民现状、提升农民素质、实现农民现代化的重要途径之一。然而，现行农民教育培训制度尚不完善，难以培养和造就出大批农业技术型人才，更难以培养和造就出农民企业家型人才，种田大户、家庭农场、农民合作组织、农业龙头企业等新型农业经营主体生成缓慢，这必然导致耕地现实需求主体缺位。

3.制度安排Ⅲ的不完善既阻碍耕地有效供给也阻碍耕地有效需求

首先，耕地流转市场制度不完善阻碍耕地有效供求的实现。耕地流转市场制度不完善之处主要表现在三个方面：一是耕地流转主体资格确认与管制、耕地流转双方的权责边界划分、耕地流转收益处置尚缺乏明确而具体的规范。二是耕地流转市场秩序维护机制、耕地流转中的纠纷化解机制等尚未完全形成。三是耕地流转的管理和服务组织缺位，目前大多数地区的耕地流转属于自发流转，不仅缺乏管理和服务组织，而且缺乏第三方公证及登记备案。⑤耕地流转市场制度不完善必然导致信息失灵、交易失范及高昂的交易成本——信息搜寻、谈判及解决纠纷成本，这也是导致多数地区农户虽有耕地流转意愿但最终并未发生实际流转的共性原因。

其次，相关非正式制度阻碍耕地有效供求的实现。主要表现在三个方面：一是农本观念导致农民不愿进行耕地流转。农本观念的核心是“重农轻商”，这导致了农民的耕地偏好，造成了农民心灵深处的恋土情结。农村集体经济时代，农民的农本观念曾一度被淡化，农村家庭承包经营制的实施却再次唤醒了农民对土地的热情。受农本观念的影响，很多农民宁愿“耕地抛荒”也不愿放弃耕地承包经营权。二是风险厌恶心理导致农民不敢进行耕地流转。长期自给自足的自然经济和计划经济的熏陶造就了我国农民“小富即安”的风险厌恶心理，即使农民从非农领域获得了较高收益，他们也不愿轻易放弃耕地带来的微薄收益；一旦从非农领域所获收益下降或不够稳定时，农民首先选择的是回到耕地上去。耕地是农民心目中可靠而稳定的储备资产及抵御风险的缓冲垫，在风险厌恶心理的作用下，若无十足把握农民不会贸然流转耕地承包经营权。三是“差序格局”化的农村人际关系网络导致耕地失范流转。“差序格局”是一种以家庭为中心、以血缘亲情为纽带、由内向外逐层扩展的社会关系网络。随着农村家庭承包经营制及农村社会管理体制的变革，村庄基层组织管理功能弱化，在农村社保制度尚不完善的情况下，亲朋好友间的互助就成为农民进行自我保障的重要手段，这种状况反过来又进一步强化了农村社会的“差序格局”，农村成为一个“熟人”“半熟人”社会，农民互信的基础主要是亲情、友情和乡情，耕地流转往往只发生在“熟人”“半熟人”关系网络里，这就不可避免导致耕地失范流转，即耕地流转过程中手续不全、程序残缺等。

三、实现耕地有效流转的制度创新路径

1.创新和完善适应市场经济发展要求的权责明晰、保护有力的耕地产权制度

细化耕地承包经营权，以明确界定耕地使用、租赁、抵押、受益、处置及发展等各方面的权能。以耕地股份制方式构建农村经济合作组织，实现耕地承包经营权在各农户和新型农业经营主体间的市场化交易。通过耕地产权制度创新实现耕地承包经营权物权化，使农户和新型农业经营主体真正拥有耕地资源配置权（自用、入股、交易等），充分实现耕地资源产权清晰、自由流动和高效使用。

2.创新和完善适应市场经济及城乡一体化发展需要的一元户籍管理制度

迁徙自由既是公民的基本权利更是市场经济的内在要求，农民身份制度的根本转变是对其自身权利和价值的肯定，必然增强农民市民化的动力，因此，户籍管理制度改革的根本目标在于实现人口有序流动及人力资源合理配置。户籍管理制度改革的基本思路在于三个方面：一是按照市场经济及城乡一体化发展的客观需要，把证明公民身份、提供人口数据等功能确定为户籍管理制度的基本职能。二是把进城务工、生活的农民工与城镇居民一起纳入统一的户籍管理体系，以促进农民职业从传统农业向非农化方向变迁。三是放宽农民迁入城镇的户籍管制及限制，同时允许进城农民在择业就业、社会保险、子女教育等方面享有与市民同等的待遇。

3.创新和完善以广覆盖、多元化为基本特征的农村社会保障制度

创新和完善农村最低生活保障制度，逐步提高保障标准，不断扩大覆盖范围，建立健全以财政负担为主同时辅以社会捐助方式的资金筹措制度等。创新和完善新型农村合作医疗保险制度，包括构建多元化、多渠道医疗保险筹资制度，健全县乡村三级卫生网络体系、乡村医生职业监管及技术培训体系等。创新和完善以社区和社会养老为主、以家庭养老为辅的多元化、多层次农村社会养老保险制度。创新和完善以发展农村义务教育、发展农民职业技能培训、发展农村公益事业等为主要内容的农村社会福利制度。创新和完善农民工与城镇居民拥有同样保障权利、享受同等保障水平的农民工社会保障制度。

4.创新和完善财政支农投入制度体系

创新和完善以“财政‘三农’支出增幅大于财政总收入增幅”为基本内容的财政支农资金持续增长机制。创新和完善财政支农政策引导机制，通过优惠的财税政策引导社会资本乃至国外资本向“三农”领域投入，引导农民积极参与农村基础设施建设，引导农业技术和人才向“三农”领域流入。科学定位财政支农的重点方向，加大农业基础设施、科技兴农及农业产业化项目的财政支持力度。创新和完善财政支农资金管理制度，规范和整合涉农部门的项目投资，实行财政支农资金集中支付制度，完善财政支农项目决策程序，健全财政支农资金监管制度。依据WTO规则重构财政支农政策体系，充分利用“绿箱”政策，灵活利用“黄箱”政策并合理控制“黄箱”规模。⑥

5.创新和完善现代农村金融制度体系

创造良好的金融生态环境以便引导金融机构向农村区域拓展和延伸。调整政策性银行职能定位，拓宽政策性金融服务领域，以加大金融支农、惠农力度。积极推进金融组织创新，不断推进农村资金互助社及小额贷款公司等农村金融机构的发展，以汇集农村社会闲散资金，最大限度地满足农户和新型农业经营主体的贷款需求。建立健全农户和新型农业经营主体信贷征信网络系统，包括农户和新型农业经营主体的信贷信息采集系统、评价机制及数据库平台。创新和完善信贷奖惩机制，对那些信用记录良好的农户和新型农业经营主体予以一定优惠和便利（如利率优惠等）。对那些有不良信用记录的农户和新型农业经营主体予以惩戒（如限制授信额度、公示失信者不良信息记录等）。引入互联网金融服务，以最大限度降低农户和新型农业经营主体融资成本。⑦

6.创新和完善农民教育培训平台

依据农民教育培训的公共物品属性构建以政府为主导的农民教育培训组织平台。创新和完善农民教育培训内容，包括在家务农农民的教育培训、进城务工农民的教育培训、返乡创业农民的教育培训等内容。创新和完善农民教育培训模式，依托农业高校及科研院所的实验基地、以官产学研结合方式把实践性环节纳入农民教育培训全过程。创新和完善以“各类农业院校+农技中心+乡镇农技站所等”为主要内容的农技推广服务体系。创新和完善以财政划拨专项经费为主、以面向社会募集为辅的农民教育培训筹资制度。

7.创新和完善耕地流转市场制度体系

创新和完善耕地流转法律制度，包括对耕地流转主体进行评估及认证的法律制度、对耕地经营项目进行审查及登记备案的法律制度、耕地流转双方合理共享耕地流转增值收益的法律制度等。创新和完善耕地流转市场机制，包括耕地契约化流转机制、耕地流转风险保障机制、耕地流转监管机制、以第三方仲裁人公平介入为主和以法律裁决为最后保障的耕地流转纠纷处理机制等。创新和完善在耕地流转过程中为流转双方提供谈判、签约、事后纠纷处理等全方位服务的中介服务体系。

8.培育和塑造农民的市场经济意识

培育和塑造农民的市场、法制、契约及平等理念，以弱化和替代其心灵深处的农本观念。通过吸收和融合中西方文化的思想精华（如变革图新、崇尚竞争等），培育和塑造农民敢为人先的企业家精神，以弱化和消除其风险厌恶心理。培育和塑造农民诚信、共赢、和谐理念，以改善农村“差序格局”化人际网络关系。

注释

①李迎生：《农村社会保障制度改革：现状与出路》，《中国特色社会主义研究》2013年第4期。②⑥陈少晖、廖添土：《新农村建设与财政支农机制创新》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2007年第1期。③娜仁图雅：《加大我国农业财政投入规模的对策建议》，《财经理论研究》2014年第4期。④汪小亚：《农村金融制度创新重点》，《中国金融》2013年第19期。⑤邓大才：《关于土地承包经营权流转市场的几个重大判断》，《学术研究》2009年第10期。⑦黄维健、王春播、屈霞：《对构建现代农村金融制度支持政策的思考》，《农业经济问题》2009年第8期；闫艳：《农村金融服务体系存在的主要问题与解决对策》，《经济纵横》2015年第2期。