我国巨灾风险管理制度创新探究

何 霖

在我国,由于巨灾风险管理起步较晚,对巨灾风险的认识不足、综合性防灾减灾法律法规缺乏,巨灾风险管理制度还需进一步协调,相关主体的职责还需要明确,利用市场手段分散巨灾风险的能力也极为有限.2016年10月,中央深改组审议通过《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》(以下简称《意见》).党的十九大报告也明确指出:要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”,“坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”,“提升防灾减灾救灾能力”,“提高保障和改善民生水平”,“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”.[1]因此,健全相关法律法规,完善风险管理体系,创新巨灾风险管理制度成为当前我国应对巨灾最重要且最为有效之举措.

1　《意见》之解读

2017年1月10日,新华社受权发布《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》,[2]就指导思想、基本原则对我国防灾减灾救灾体制机制改革提出了总体要求,尤其是确立了“坚持以人为本,切实保障人民群众生命财产安全;坚持以防为主、防抗救相结合;坚持综合减灾,统筹抵御各种自然灾害;坚持分级负责、属地管理为主;坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”五项基本原则.

《意见》提出,我国将着力从“健全统筹协调体制、健全属地管理体制、完善社会力量和市场参与机制”三方面推进防灾减灾救灾体制机制改革.将从“强化灾害风险防范,完善信息共享机制,提升救灾物资和装备统筹保障能力,提高科技支撑水平,深化国际交流合作”五个方面全面提升综合救灾能力.

《意见》提出,要通过“加强综合立法研究,加大防灾减灾救灾投入,强化组织实施”三方面切实加强组织领导,推动各项改革措施落到实处.

应该说,《意见》针对我国严峻复杂的防灾减灾救灾形势,尤其是实践中存在的“管理体制不顺、相关法律法规分散零碎、部门之间工作脱节、一些地方重救灾轻减灾”等问题,[3]通过顶层设计,提出了系列改革举措,将强有力地推动我国防灾减灾救灾体制机制的健全和完善,将成为我国灾害风险管理体系建设的重要里程碑.

2　我国巨灾风险管理制度之不足

新中国成立以来,我国巨灾风险管理制度经历了“单项灾害应急管理、综合防灾减灾管理、全面灾害风险预防、风险社会综合治理”等几个阶段,[4]初步建立起巨灾风险管理法律法规体系,主要采取的还是“以中央政府为主导、地方政府配合,以国家财政救济为主、社会对口支援和捐助为辅的灾害补偿机制”,[4]在实践中虽然取得了抗灾减灾救灾的成功经验,但也暴露出一些急需解决的问题.

2.1　管理职能分散

当前,我国尚未组建单独的管理部门统筹安排各类巨灾的事前预防、事中救灾减灾、事后救济与重建等工作.2005年,经国务院批准,原中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会,在民政部、国家地震局、国家气象局等部委基础上组建而成,作为我国政府常设的最高级综合性巨灾风险管理指挥系统,具体工作由民政部承担.但是,国家减灾委及其下属的国家减灾中心、减灾救灾标准化委员会及减灾委专家委员会,除了制定相关政策、规划外,往往只是组织、协调、指导各项救灾工作,实质性的工作尤其是防灾工作仍然分散到各灾种所对应的部委,如洪水灾害的防治主要由水利部门牵头负责,地震灾害主要由地震局承担,其余地质灾害防治规划由国土资源部牵头,森林火险防护由国家林业局负责,各类巨灾的救助主要由民政部承担.尽管有国家减灾委的居高协调,各部委间相互之间仍然缺乏相应协调,统筹性较差.灾害发生后,部委之间、各级政府直接并没有充分发挥职能作用,甚至因为“九龙治水”各司其职,职能重叠而推诿,最终出现职能盲区的现象,很大程度上影响了我国巨灾风险管理体系的正常运作和效能发挥.[5]

2.2　重救灾轻防灾减灾

受传统观念的影响,国人大多认为巨灾风险是不可管理的,政府也对风险管理的认识不充分.长期以来,我国政府在灾害风险管理方面,重点关注应急管理与恢复管理,往往忽视了风险管理,我国巨灾风险管理理念还停留在被动防御、被动应对的层面.[6]由于灾前风险防范投入大、短期难见成效,灾害风险管理一直为地方政府所忽视,或虽有重视却缺乏积极主动性,其更多地把重心放在灾中应急和灾后重建,在灾害发生后为民众提供救援服务和有限补偿.这既与地方政府风险管理意识淡薄有关,也与我国政府长期以来角色定位不明、地方官员片面追求短期回报大有关联.事实上,2003年“非典”以来,我国初步建立起的应急预案体系,在历次灾害应对中发挥了极其重要的作用,也收到了显著的成效,从2008年南方冰雪灾害与汶川地震,到玉树地震、芦山地震,再到2017年8月的九寨沟地震,我国各级政府的灾害应急愈发成熟,救灾工作有条不紊.但是,由于缺乏对巨灾风险的基础性评估和事前预警,我们的灾前预防工作仍显薄弱,“重救灾轻防灾减灾”的问题一时还难以得到解决.

2.3　法律制度建设落后

巨灾风险管理包含多层次内容,巨灾风险管理法律制度需要对巨灾风险管理涉及的方方面面予以统筹性规划和制度安排.当前,我国在巨灾风险管理领域颁布实施有《突发事件应对法》《防震减灾法》《防洪法》《保险法》《气象法》等法律及若干部门规章、地方性法规,我国巨灾风险管理法律体系已初步建立,但还有待完善.尤其缺乏一部综合性防灾减灾法律总揽全局,将我国各类巨灾风险的灾前防御、灾中减损、灾后救济等风险管理手段整合成一个有机整体.[7]不管是从国内外学者的探索和研究,还是从我国政策导向来看,由应对单一灾种向综合性防灾减灾转变已成必然.

2.4　市场功能发挥不足

当前,我国巨灾风险管理体系中,仍以政府力量为主导,社会力量与市场力量的作用发挥十分有限,主要表现在灾后救济时的社会捐助与规模相当有限的巨灾保险赔付.从其他国家和地区的巨灾风险管理经验来看,市场力量,尤其是金融、保险业在防灾减灾救灾中发挥了较为重要的作用.[8]市场功能的发挥欠佳,尤其是巨灾保险发展缓慢,这既是因为长期以来我国巨灾保险的发展缺少政府的引导、扶持,又与我国保险业起步较晚、自身抵御风险能力较弱、应对巨灾经验不足有莫大关系.尤其是巨灾风险数据匮乏、经营技术落后、专业人才缺乏,风险分散机制有限,加之民众保险意识淡薄、巨灾保险需求不足、国民收入水平不高,最终导致保险业产品开发滞后,我国巨灾保险多年来止步不前.[9]2014年至今,深圳、宁波、潍坊、云南、四川、广东等地陆续展开试点工作;2016年7月,城乡居民住宅地震巨灾保险在全国范围内正式启动.但直到今日,上述保险项目投保率和赔付率都远远低于预期.[10]

2.5　民众风险意识不足

受传统影响,我国民众风险意识较为薄弱,风险管理参与度较低.这既表现在防灾意识方面,也表现在抗灾行为和风险控制方面.应该说,我国民众的风险意识,尤其是巨灾风险意识较为缺乏,这从农村自建农房的防灾抗灾水平就能体现出来;灾害发生后,有的民众由于缺乏相关知识,不能科学合理的避灾、抗灾、救灾,甚至有的寄希望于政府,坐、等、靠;利用保险进行风险管理的意识相对较弱,由于对保险了解不多,加之根深蒂固的保守思想影响,民众宁愿把钱存进银行或是置产投资,也不愿意花“冤枉钱”去购买保险,除去政府统保模式的巨灾保险试点,民众在享受财政保费补贴的情况下,也不太愿意主动投保.[11]

3　我国巨灾风险管理制度创新路径

3.1　加强组织保障

从其他国家巨灾风险管理体制的发展演变来看,较为完备的灾害应对机构的设立成为各国风险治理的必然选择.如美国的国家紧急事务管理局、英国的国民紧急事务委员会、法国的国家紧急事务办公室、阿根廷的联邦紧急系统、墨西哥的国家灾害预防委员会、智利的国家紧急救援办公室、哥伦比亚的国家减灾备灾体系、萨尔瓦多的国家应急委员会、韩国的国家应急管理局、斐济的政府应急委员会等.[4]这些机构有两大特征,一是常设,二是由单一的应急救灾功能向防灾减灾救灾综合性管理转变.

为此,要改变我国灾害应对中可能出现的各级政府、政府各部门之间的权责不分、职权混淆的现象,从中央到地方,建立起较为完备的专门性的灾害风险治理机构是极具必要性的.可否借鉴国外成功经验,将现有各部门之防灾减灾救灾职能集中起来,将各级减灾委从民政部门脱离出来,成立一个单独的部门,以优化整合风险管理力量,并以此为基础,明确分级负责和属地管理原则,最大限度地发挥政府的防灾减灾救灾能力?这或许是我国巨灾风险管理体制改革的重要方向之一.

3.2　健全法律法规

“防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全,事关社会和谐稳定,是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面.”[2]巨灾风险管理法规体系的建立和完善,是全面深化改革,推进防灾减灾救灾体制机制改革的重要抓手和法治保障,是“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”,“推进国家治理体系和治理能力现代化”,“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”的重要举措.[1]

法律制度是巨灾风险管理的基石.加快巨灾风险管理法律制度建设,着力弥补现有法规体系之不足,是“切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”的现实需要和必然过程.现阶段,我国巨灾风险管理法律制度建设的首要任务是将综合性防灾减灾救灾基本法的立法工作提上日程.同时,加快巨灾保险法等法律法规建设,尽可能地将整个巨灾风险管理过程形成一个有机整体。

3.3　发挥市场作用

市场作用主要体现在金融保险市场,通过金融保险手段将巨灾风险尽可能地分散转移出去,把原来以政府财政支持为主的灾后补偿方式多元化,让受灾民众尽可能地得到补偿.尤其是巨灾保险制度的建立和完善,能够在抵御巨灾风险、分散巨灾风险、补偿巨灾损失方面发挥重要作用,这已经在多个国家和地区的实践中得到证实.目前,我国的巨灾保险试点正在多地进行,城乡居民住宅地震巨灾保险也在全国范围内推广,湖南也在探索洪水保险试点.但是,我国巨灾保险实践所凸显的最大问题是灾种单一,又或者将地震风险予以排除,加之宣传不力,民众信任度不高,投保率不太理想.因此,实践中,有必要将我国政策性农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险、各地巨灾保险试点并轨,实现巨灾保险的扩点扩面扩责,把我国主要的几种巨灾风险(地震、洪水、台风)纳入.[12]同时,加大财政补贴力度,给予保费补贴和财税优惠政策,可以考虑在基本保额之内实施半强制保险模式,基本保额之上由民众自行选择是否加保.

要积极拓宽融资渠道,建立巨灾保险基金,加快发展再保险市场,积极创新巨灾风险证券化,通过国际金融市场、再保险市场等手段尽可能地开拓风险转移渠道,尤其是以巨灾债券为主的通过资本市场分散巨灾风险的证券模化模式值得我们期待.

3.4　激励社会参与

创新巨灾风险管理制度,还要有效引导和激励社会力量参与到巨灾风险管理体系中来,集全社会之力应对巨灾风险.

激励社会力量参与.《意见》提出,我国将健全社会力量参与机制,制定和完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关制度,完善政府与社会力量协同救灾联动机制,落实各项支持措施,为社会组织、志愿者参与防灾减灾救灾尽可能提供便利条件,引导社会力量有序、高效地参与进来.

加强社会捐赠监管.一直以来,社会捐赠的使用为人们所诟病.《意见》提出,将完善救灾捐赠组织协调、信息公开和需求导向等工作机制.社会捐赠的监督管理,既包括救灾捐赠,也包括其它方面如巨灾基金所接收的社会组织及个人的捐赠.只有捐赠物资和资金的使用透明化,用到实处,捐赠人才能“捐得放心”,愿意捐,乐于捐.

提升民众风险意识.民众的积极参与,是巨灾风险管理体系的重要一环.民众自身风险意识的高低,决定了其参与巨灾风险管理的积极性与自觉性.要加大宣传力度,通过多途径、多手段提升广大民众的巨灾风险意识,引导他们正确认识巨灾风险,自觉参与到防灾减灾救灾工作中,如积极主动地提高自有建筑物的抗灾水平,积极参与巨灾保险,科学合理地避险救灾,开展生产自救和灾后重建工作,等等.

参考文献:

[1]权威发布:十九大报告全文[EB/OL].[2017-11-01].人民网http://sh.people.co m.cn/n2/2018/0313/c134768-31338145.ht ml.

[2]《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布[J].中国应急管理,2017(1):24-27.

[3]推动三大体制机制升级 提升防灾减灾救灾能力——民政部相关负责人解读《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见[J].中国减灾,2017(3):22-23.

[4]卓 志.巨灾风险管理制度创新研究[M].北京:经济科学出版社,2014:407.

[5]何 霖.中国巨灾保险法律制度研究[M].北京:中国社会科学出版社,2017:152.

[6]何 霖.我国巨灾保险立法研究[M].成都:西南财经大学出版社,2014:23.

[7]何 霖.我国巨灾风险管理法律制度研究综述[J].四川文理学院学报,2016(6):77-81.

[8]何 霖.美国洪水保险之进程及启示[J].四川文理学院学报,2015(6):42-46.

[9]何 霖.日本巨灾保险之进程与启示[J].灾害学,2013(2):127-130.

[10]何 霖.我国巨灾保险立法模式研究[J].四川师范大学学报:社会科学版,2017(4):22-28.

[11]何 霖.我国巨灾保险法律制度研究现状及展望[J].四川文理学院学报,2012(4):53-60.

[12]何 霖.我国农房保险与巨灾保险的衔接问题[J].西北农林科技大学学报:社会科学版,2017(4):121-127.