我国体育社团政策法律保障研究

刘 哲，李 兵

(湖南财政经济学院 体育学院，湖南 长沙，410205)

1 我国体育社团的发展困境

体育社团是以体育运动为目的或活动内容的人所组织起来的具有共同行为规范和情感的人群集合[1]。1995年第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国体育法》，作为体育社团的基本法，该法决定了我国体育社团的发展方向，并且指导其后有关体育社团立法活动。1998年我国颁布《社会团体登记管理条例》进一步规范了我国体育社团的组织与管理[2]。近年来，我国各项体育运动事业的发展进入了快车道，国家体育体制改革进一步深化，随着人们生活水平的提高，从而产生对体育健身、娱乐等方面越来越迫切的需求，各种体育社团应运而生，由此而不断产生的体育社团实践与发展问题使人们对我国的体育社团管理制度产生了许多困惑和质疑，同时也暴露出现有体育社团相关立法的不足与滞后，产生了诸如体育社团处罚行为的法律依据、部分民办体育社团的发展举步维艰、新兴体育社团的“合法性”界定以及其活动范围和内容的规范等现实难题[3]。如近年来，中国足坛假球、黑哨、罢赛、球场暴力等丑恶现象横行，足协内部的管理和处罚行为屡屡引发广泛的争议和质疑，从而严重制约了中国足球事业的发展。又如我国近年来发展迅猛的高校体育社团，面临活动经费不足、场地资源紧缺、是否应该走向社会以及怎样走向社会等难题。这些问题暴露了我国大部分体育社团所面临的实践与发展困境，以及国家在体育社团政策法律保障方面的空缺，亟待相关部门立法规范。

2 我国体育社团相关政策法律存在的问题与不足

迄今为止，我国在体育领域相继出台了多部涉及体育社团的法律法规和各项政策，其中包括《中华人民共和国体育法》、《全国性体育社会团体管理暂行办法》、《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》以及2016年修订的《社会团体登记管理条例》，此外还有一些关于体育社团的地方法规。

目前看来，随着我国体育社团的不断发展，有些法律法规已经趋于落后，不仅滞后于我国体育社团的发展现状，同时也与国家推行的“转变政府职能、加强社会管理创新”的现行方针政策有所抵触。

2.1 职权定位不清，管理行政化

我国体育社团立法体系多数以相关行政管理部门为立法主体，甚至人大常委会颁布的《中华人民共和国体育法》也有着浓厚的行政色彩，究其主要原因：首先是立法为政府管理服务的思维，政府希望社会组织成为联系群众、管理社会的得力助手，在客观上就必然导致体育立法倾向于实现政府对于体育社团的法制化管理。其次，由于受政府主导的行政管理体制所制约，国家的各项体育法律法规、方针政策难以摆脱我国政府主导型体育管理体制的制约和影响。

由于立法上的缺陷与不足，致使一些行政管理部门出现滥用权力，主导社会团体内部的各项活动，导致部分体育社会组织内部出现政社不分、内部管理行政化、“官民”二重性、职权定位混乱等管理难题，客观上阻碍了体育社团的实体化发展进程。虽然2016年修订的《社会团体登记管理条例》第五条规定“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉”，然而如何落实在实践中，值得深思。

2.2 法律适用不明，缺乏可操作性

1995年国家颁布《中华人民共和国体育法》，而后续颁布的《社会团体登记管理条例》、《全国性体育社会团体管理暂行办法》等行政法规是其下位法，由于《中华人民共和国体育法》的滞后性和过渡性，往往会导致相关部门在处理体育运动纠纷时难以适应于当前的社会发展现状[4]。

随着我国体育社团的发展，许多社团组织内部也制定了自己的规章制度，如《四川省体育社会团体管理办法》、《中国足球协会纪律准则及处罚办法》等。在这些规章制度中，有体育社团在解决纠纷时的一些“内部约定”，甚至部分规定声明自己拥有最终裁决权。《中华人民共和国体育法》第49条规定：“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚”，然而，由于此规定对于体育社团内部的规章制度没有明确的法律界定，从而产生体育社团内部规章制度立法依据及合法性问题[5]。

2.3 政策法规重管理轻义务

《中华人民共和国体育法》及其他各项体育法规引导体育社会组织的实践运作，并且规范了体育社会组织各项活动范围和形式。如第36条中明确了体育社团的活动范围，第3、14、29、31、37、38、39、40条规定了体育社团的具体职能。然而体育社团立法的一个重要目的是引导体育社团实体化改革，现有的有关体育社团的法律政策并没有明确政府在推动体育社团实体化改革中所要承担的义务和责任，从而导致体育社团实体化改革长期停滞，难以展开[6]。在体育社团的发展过程中，政府居于领导地位，垄断了大量的社会资源，体育社会组织由于我国的社会体制等因素，在很大程度上受政府政策法律的影响和制约。因此，影响了我国体育社会组织成长和发展。

3 强化我国体育社会组织政策法律保障的建议

为了维护我国体育社会组织的健康发展，有必要对现有的相对滞后的涉及体育社团的立法内容和政策进行改进和完善。

3.1 切实保障体育社会组织的自主性和独立性

非民办的体育社团与政府体育管理机构有着千丝万缕的联系，长期以来对政府形成较强的依赖，一定程度上影响其独立性和运作效率。建议有关行政部门担负起对体育社会组织的监管责任但不要直接插手其内部管理事务，应逐步授权并鼓励其独立管理体育社团内部事务。促使官办和半官办的体育社团摆脱对政府的依赖，成为真正独立的社团法人[7]。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(2014)中提出“推行政社分开、政企分开、管办分离，加快推进体育行业学会与行政机构脱钩”。在具体实施中建议对于各类民办体育社团，可以在人、财、物方面对其实行与国家行政管理部门的脱钩，取消其行政级别的划分，通过“去行政化”的手段使其形成独立的社团法人身份和拥有相应的自主权。

3.2 厘清体育社会组织管理职权，避免立法冲突

现行《中华人民共和国体育法》第4条规定：“国务院体育行政部门主管全国体育工作”，但是该法第31条强调“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”。这种对于全国体育工作管理权力的双重授权扰乱了政府行政部门与体育社会组织之间的关系，模糊了各自的管理权限，导致体育社团管理方面“政社不分”的体制弊端，无益于体育社团的独立发展。《中华人民共和国体育法》第49条规定：“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚”，从法律上授予了体育社团处理内部事务的权力。但体育社团内部的规章制度制定的法律依据及程序的合法性值得商榷[8]。如《中国足球协会章程》是足协内部立法委员会参考各国足协章程自行制定的，并没有得到国家法律的授权，存在合法性问题。其第56条规定：“会员协会、注册俱乐部及其成员，应保证不得将他们与本会、其他会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向本会的仲裁机构诉讼委员会提出申诉”。任何组织的规章制度都没有超出法律的特权，否则将导致无休止的处罚争议。因此建议在立法上进一步明确体育社团内部管理的职权范围并对其制定的规章制度进行法律界定，是推动体育社团实体化改革的关键要素。

3.3 明确法律义务加大对体育社团支持力度

我国体育社团出现蓬勃发展的可喜局面，同时也暴露出大量的弊端和缺陷，究其原因既有先天不足，也受后天环境的制约。由于国家掌握了大部分的体育资源，长期以来体育社团习惯依赖国家和政府的大力支持得以生存。在体育体制改革和政府职能转变的大环境下，大部分体育社团难以适应自身角色的转变和社会的需求，发展难以为继。国家应该给予一些倾向性的优惠政策，在法律上明确国家和政府在体育社团发展中应尽的义务[9]。2016年出台的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》提出“逐步提高政府向社会组织购买服务的份额或比例”，建议对于民办体育社团发展所需的资金、场地设施等资源，政府部门应建立一整套制度给予扶助和鼓励，采取政府购买的方式着重对发展前途好、人民群众参与积极性较高的体育社团提供资金扶持，支持建立各种体育基金会，鼓励企业和个人向体育社团进行捐赠和赞助，促使更多的人参与体育社团的建设和发展[10]。例如由中国篮球运动员姚明发起的“姚基金”，其致力于助学兴教，促进青少年健康与福利等各种社会公益慈善活动。政府部门还应该进一步改革税费制度，明确对民办体育社团的减免税规定，在政策上确保对体育社团的扶持到位。

4 结语

制约体育社团生存与发展的关键在于其所存在的制度环境，以及所能获取的社会资源，前者决定了体育社团的生存空间，后者则是体育社团的生命之源。当前体育行政机构虽然不具备完全控制体育管理的能力，但仍然保持绝对的优势，同时，体育社团的能力与自主性虽然相对增强，但仍然对政府部门有着相当强的依赖性[11]。在国家进行大部制改革，转变政府职能，转变体育发展方式的大背景下，如何从政策法律的角度，对体育社团进行松绑，释放社会空间，改善其法律生存环境，给予其一定倾向性的优惠政策，扶持体育社团的发展，是当前值得思考的问题，也是决定体育社团能否持续发展，健康成长的关键因素。