推进城镇社区党建与依法治理融合发展的思考

胡永洲 张洁云

（中共南通市通州区委党校，江苏 南通 226300）

党的十九大报告指出:“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”2017年6月12日颁发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。随着新时代主要矛盾的转化，城镇社区功能的多样化、治理主体的多元化及社区居民需求的新变化，强化基层党组织在社区治理中的领导核心作用日趋重要。创新城镇社区治理模式，应以善治为目标，以法治为基础。因此，推动城镇社区党建与依法治理融合发展，不断提高基层党建质量和依法治理社区水平，已成为城镇社区打造共建共治共享的社会治理格局的重要课题。

一、城镇社区党建与依法治理融合发展的重要性

1.城镇社区党建与依法治理融合发展是全面从严治党的时代要求。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”坚持党的领导是坚定中国特色社会主义法治道路的最根本保证。城镇社区党组织是城镇社区建设和发展的领导核心，也是城镇社区治理框架中最为重要和最为核心的治理主体，发挥着引领整个城镇社区内的社会组织和居民的关键作用。城镇社区党组织提高社区依法治理水平，无论是领导与支持居委会行使职权，还是支持和保障居民行使权利，都是法律对于基层党组织的职能定位，也是实践中基层党组织依法领导能力提升的实现路径。从一定程度上说，城镇社区党建与依法治理融合发展的顺畅度、深度及有效性，体现了党组织在城镇社区发展中的地位和作用，是新时代贯彻全面从严治党成效的重要标志。

2.城镇社区党建与依法治理融合发展是全面推进依法治国的内在要求。城镇社区依法治理不仅意味着社区治理关系的法治化，也意味着社区居民之间、居民与各种组织之间以及居民自治权落实的法治化等。在此过程中无疑需要社区居民法治意识、法治思维和法治能力的不断提高，同时也在倒逼基层权力行使的规范化、制度化和法治化。推进城镇社区党建与依法治理融合发展，提高城镇社区依法治理水平，是全面推进依法治国的内在要求，对于依法规范治理主体行为、有序协调利益关系和处理各种基层纠纷具有不可忽视的重要意义。

3.城镇社区党建与依法治理融合发展是实现国家长治久安的现实要求。社区是社会的基本单元，城镇社区作为城镇居民生活的共同体，是居民交往的基本场所和平台，社区和谐稳定是社会和谐稳定的基础。当前，我国正处在社会转型加速推进、利益调整日益凸显、思想文化活跃多元的重要变革时期，城镇社区日益成为党在基层执政的支撑点、社会建设的着力点、文化建设的交汇点、生态文明建设的落脚点。推进城镇社区党建与依法治理融合发展，有利于夯实基层党组织、维护改革发展大局、实现国家长治久安。

4.城镇社区党建与依法治理融合发展是推进基层治理体系和治理能力现代化的迫切要求。党的十九大报告强调，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，保证党领导人民有效治理国家，为城镇社区社会治理指明了发展方向。推动社会治理重心向基层下移，实现城镇社区治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的坚实基础。从目前来看，新型城镇化背景下的社区治理面临着诸多新挑战和新任务，迫切要求创新基层社会治理，增强社区依法办事能力。城镇社区党建与依法治理融合发展是推动社区治理法治化的过程，也是社区治理主体、治理关系、治理状态现代化的实现过程。

二、城镇社区党建与依法治理融合发展存在的主要问题

近年来,各地城镇社区不断探索加强改进社区依法治理的方法路径,着力健全基层社会治理体系。但在实际城镇社区治理过程中，社区党组织发挥的作用并不明显，党建与依法治理融合发展仍存在一些突出问题。

1.党建引领力还不强。基层党员和少数干部中仍存在对加强和改进社区党建工作的必要性、重要性和紧迫性认识不足的问题，部分城镇社区党建工作引领力不强，存在“弱化”“淡化”“边缘化”现象。少数社区党组织没有有效发挥自身的思想政治工作优势、组织优势和密切联系群众优势，影响了社区党组织的战斗力和向心力。不少城镇社区党建工作与依法治理存在“两张皮”的现象，没有从二者有机融合的角度去思考落实社区治理工作。

2.“人治”思维依然存在。党员干部提高运用法治思维和法治方式处理公共事务和解决矛盾问题是依法治理的关键。然而，多年形成的“人治”思维和“官本位”思想还不同程度地存在着。不少基层党员干部仍习惯于传统单一的工作方式，导致社区治理的机制不健全，程序不规范。另一方面，部分社区居民法律意识不强，仍有少数群众“信访不信法”“信权不信法”，导致少数群众遇事不是找法律而是上访或闹事。

3.社区治理方式方法缺乏创新。一些城镇社区工作者抓社区治理思路狭窄，方式方法不能适应改革开放、国家治理体系和治理能力现代化的要求，与群众进行有效沟通的方法不多，降低了党建和依法治理工作的针对性和实效性。党建与依法治理融合的形式、措施也不是很丰富，还不能根据人民群众日益增长的社会治理需求和社会治理不断发展的形势丰富创新。

4.融合发展机制不健全。党建工作和依法治理融合发展缺少可考量、可测评、可检验的“硬指标”，往往变成“软任务”，党建工作、依法治理及融合机制存在形式化、表层化、台账化等现象。在城镇社区治理中的多元参与主体尚未形成有效合力，发挥不出“1+l>2”的整合优势。

5.人才队伍保障尚显不足。推进城区党建工作与依法治理的深度有机融合，需要培养一支熟悉党建和依法治理社区的专业人才队伍。目前，这方面还有较大差距。队伍的参差不齐导致社区党建与依法治理融合发展的成效不均衡。

三、推进城镇社区党建与依法治理融合发展的路径

城镇社区要以问题和目标为导向，积极适应新时代新型城镇化和社会转型发展的要求，主动遵循城市化发展规律、社会治理及发展规律，推动以城镇社区党组织为核心的新型社区治理体制建设。通过构建城镇社区现代治理机制、社区利益和生活共建共享机制、基层社会服务管理机制、法治文化与人文环境建设同向发力机制，推进社区党建与依法治理实现规范性、功能性、结构性、统筹性融合。

1.构建城镇社区现代治理机制，实现社区党建与依法治理规范性融合。城镇社区依法治理是一个动态的过程,其实质是在党的领导下中国特色社会主义制度的基层实践活动，其目标是规范、保障社区治理沿着中国特色社会主义法治道路前进。依法治理既是基层党组织被法律赋予的政治担当，又是基层党组织必须完成的政治任务。随着社会主义市场经济的深入发展，城镇社区治理的主体呈现多元化态势。为此，要正确处理强化党组织核心地位与多元主体共治的关系，充分发挥社区党组织在社区治理中统揽全局、协调各方的作用，构建城镇社区现代治理机制，引领保障社区依法治理的规范有序开展。所谓规范性融合，就是围绕城镇社区建设目标，坚定正确政治方向，厘清治理主体职责，通过法治破解城镇社区治理问题和推进工作。首先，城镇社区党组织要充分发挥基层党组织的政治引领作用。通过规范组织架构、理顺治理机制、健全资源保障等有效举措，加强党对城镇社区治理工作的领导，加强城镇社区基层党组织建设，切实增强“四个意识”，带领社区居民坚定不移地贯彻党的基本理论、基本路线和基本方略，确保城镇社区依法治理沿着正确的政治方向。其次，依法厘清各治理主体之间的权力边界，充分发挥多元治理主体的作用。要以法律法规为准绳，明确各自治主体的权利和义务边界，避免治理无序甚至混乱。社区党组织要充分发挥好政治和组织优势，推进建立社区多元治理主体之间相互协调、相互合作的互动互助关系，构建以社区党组织为核心、居委会为主体、其他共建单位和社会组织为重要力量、社区居民广泛参与的社区治理体系结构。再次，用法治思维谋划社区治理，以法治方式化解矛盾。社区党组织既要重视社区自治方面的法律法规的积极作用，又要努力培育和提高各类治理主体的法治思维和依法治理的能力。一方面，要在各类社会治理主体中广泛开展普法教育，弘扬法治精神，以实现各种社会治理主体自觉参与、自我约束、自觉监督。另一方面，合理配备基层党组织领导班子，改善社区工作人员专业结构，提高党员干部依法治理的意识和素养，增强运用法治思维和法治方式解决社区社会治理过程中的各种问题的能力。第四，进一步健全有关法律法规。为有效应对当前城镇社区治理面临的一系列新挑战，要加快修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，研究制定城镇社区治理相关行政法规，修订社区公约、团体章程等社会规范，通过法律法规及规范引导和支持城镇社区居委会依法自治，促进社区依法治理的有序推进。

2.构建社区利益和生活共建共享机制，实现社区党建与依法治理功能性融合。实现社区党建与依法治理融合发展，关键是激发社区居民及辖区单位参与社区管理的积极性、主动性、创造性，最大限度凝聚社区居民和辖区单位的智慧和力量，依法有序组织社区治理主体参与社区治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享。随着新型城镇化进程的加快、流动人口的增多、社会组织结构的变化、老龄问题的凸显，使城镇社区公共事务剧增，大量社会问题不断出现，城镇社区承担着越来越多的社会功能。承接单位剥离的、政府转移的、社会发展新增的生活服务功能、基层管理功能、居民参与功能、福利保障功能、文化教育功能等。所谓功能性融合，就是通过治理主体之间的相互协调来集聚各方面资源，发挥社区作为利益和生活共同体的整体功能。构建社区利益和生活共建共享机制的路径为:一是以社区党建推动社区建设社会化程度。一方面创新区域性社区党建工作方式。以提高党建质量为共同目标，明确社区党建的共建单位责任，把区域性党建工作作为驻区单位工作目标管理的重要内容；整合区域内各群体的利益，围绕共同利益确定社区党建和社区共建的重点，提升社区群众对驻区单位的认同度。另一方面，探索共建载体开展内容丰富的共驻共建活动。以共驻共建、共享共赢为原则，从社区实际出发，探索符合驻区单位和党员特点的共建载体，通过在政治思想建设、党支部活动、公共服务、文明建设等方面的共建共创，促进社区党建工作科学高效。二是社区党组织引领带动社区治理主体依法发挥各自作用。社区居委会和社区民间组织不仅要主动接受社区党组织的领导，做好社区各项工作，又要充分发挥各自优势，动员社区成员积极参与社区公共事务，提高社区成员的自组织能力；社区公共服务站在承接原来从社区居委会转移过来的行政事务的同时，又要承接基层政府工作重心下移后带来的新的行政事务，成为政府职能在基层社区的执行主体和服务的有效载体。三是发挥协商民主作用，实现共治共建共享。用法治思维全力推进社区治理，必须坚持民主协商，众人的事由众人商量。社区党组织要引导各方力量参与到协商、决策、执行及监督等各个环节中来，以实现共商共治、民主决策，最终创建出一个社区共建共治共享交融互动的新格局。

3.构建基层社会服务管理机制，实现社区党建与依法治理结构性融合。城镇社区要贯彻以人民为中心的发展思想，把服务居民、造福居民作为城镇社区治理的出发点和落脚点。要正确处理加强政治引领与强化服务功能的关系。强化政治引领就要进一步彰显社区党组织在依法治理中的主导作用，完善党组织运行机制；强化服务功能就要形成以党组织为核心，各自治主体积极参与的服务格局。由于我国社会组织结构正处于变革中，社区居民服务需求呈现多方面、多层次、个性化等趋势，要求社区服务做出相应的变化。因此，要在社区层面形成政府公共服务、经济组织市场化服务、社会组织非营利服务、志愿者义务服务、党员社会服务和社区居民自我服务的社区服务格局。所谓结构性融合，就是按照社区治理社会化、法治化、智能化、专业化的要求，把多元主体的依法治理行为纳入到社区党组织主导的整体性结构中。一是夯实社区居民自治的党建基础。按照相近、对口的原则，在社区建立多级网格化党组织体系，实现学习宣传机制、活动联系机制、关心服务机制进片区、进楼栋、进楼道，提高社区党员的组织化程度；由社区党组织牵头制定相关制度规范，在社区居民或业主中建立起以诚信、契约、互助为主的制度规范和道德约束，营造社区居民自治的法治氛围。二是完善社区服务体系。城镇社区要积极利用相关政策，通过多种渠道完善社区公共服务设施，社区党组织协助政府部门构建社区公共服务体系，支持各类社会组织建立覆盖社区生活各个方面的服务网络，打造10分钟社区服务圈，为居民提供便利高效的公共服务和公共产品；不断拓展服务群众的内容，构建以社区党组织为主导的社会化服务体系和以社区党员为主体的志愿者服务体系；建立以社区党组织牵头、党员干部参与、业委会组织的物管联席会议制度，构建物业管理的党建联建机制，共同谋划社区物业管理重大事项，及时解决社区物业管理问题。三是推进现代活力社区建设。完善社区综合服务功能，推进社区创业就业，通过促进社区居民充分就业，打造社区创新创业新业态，激发和彰显社会发展活力。通过实施“互联网+社区”行动，提升生活性服务业水平，满足居民生活消费方式由生存型、物质型、小康型向发展型、服务型、享受型转变的需要，促进社区生活性服务业提档升级。

4.构建法治文化与人文环境建设同向发力机制，实现社区党建与依法治理统筹性融合。法治文化的发展程度直接反映了一个地区文明进步水平。法治文化建设是实现全民守法和依法治理的重要途径。和睦的邻里关系、普遍信任的心理关系有助于在社区居民中结成相互关心、相互帮助的良好人际关系网络，有利于增进社区公共利益。所谓统筹性性融合，就是以创造美好生活为导向，统筹推进法治文化与人文环境建设，创建具有鲜明特色的新型城镇社区。第一，党组织发挥前沿阵地的基础性作用。要以社区党组织为法制宣传的活动中心和服务平台，把传统主流媒体和互联网新兴媒体的优势结合起来，着力建构相互配合、整体联动、共同促进、功能互补、覆盖广泛的法治宣传工作网络，提升群众法治意识，营造良好融洽的法治文化氛围。同时，健全社区法律服务，切实发挥法治文化建设的实效。第二，党员干部发挥示范引领作用。社区党员干部要信守党纪法规，带头遵守宪法和法律，强化作风建设，严格依法办事。党组织要将法治文化与行业文化、廉政文化、社区文化建设等有机结合起来，广泛开展健康向上的社区文体活动，满足居民日益增长的精神生活需要，以党建的引领力、组织力和法治文化的渗透力、感染力带领居民共建法治社区。第三，培养社区居民文化素养。要大力加强传统文化、地域特色文化的挖掘和整理工作，以文育人、以文化人。传承心口相传的社区特色文化，激发居民家国情怀，消除因人口流动导致的社区隔阂，增强社区的亲和力和凝聚力。第四，提升居民道德水准。积极培育践行社会主义核心价值观，注重在落细落小落实上下功夫，用社会主义核心价值观整合社会意识、规范社会秩序、提升文明素养，在社区积聚正能量。第五，建设和谐美丽社区。贯彻新发展理念，通过社区自然和人文环境的有效载体，建设和谐美丽社区和绿色家园，以美丽舒适环境陶冶情操，以绿色行动推动人文环境建设。社区党组织既要通过面对面直接多方联系居民群众，又要注重运用微博、微信等信息化平台创新联系服务群众的方式，建立以人文关怀为核心的居民关系网络，消除城镇社区陌生人社会的壁垒，建设以邻里亲情为纽带的新型城镇社区，为党建与依法治理融合发展奠定社会结构和精神文化基础。。

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2]胡业勋.提升社区治理法治化水平[N].人民日报，2016-01-07.