十八大以来党内法规建设探析

强晓捷

（中共永泰县委党校，福建 永泰 350700）

一、从法的体系看党的十八大以来党内法规建设的成就

从立法技术和立法体系上看，党的十八大以来党内法规建设取得了巨大成就，科学有序的党内法规体系基本形成，其主要成就有以下几个方面。

1.修订了党内法规根本大法《党章》。《党章》作为实现党的纲领、开展各项活动、规范党内事务所规定的根本党内法规，是党赖以建立和活动的党内法规体系的基础，是党的各级组织和全体党员必须遵守的基本准则和规定，在整个党内法规体系中，具有最高性与根本性，相当于《宪法》在国家法律体系中的地位。《党章》的不断完善是党内法规体系不断健全的基石，党的十八大和十九大都对《党章》进行了必要修订，更加突出《党章》作为党内根本大法的地位。在建立完善党内法规体系过程中，习近平总书记也强调“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”[1]党内最高法规《党章》的适时修订，使得党内法规建设有了总依据，党内法规体系的基石不断巩固。

2.修订了党内法规体系建设的具体依据。党内法规体系建设是一项系统工程，必须有一套科学严谨的立法规则，保证所制定出的党内法规的科学性、合理性和统一性。因此，党内“立法法”的完善被放在党的十八大以后党内法规制定的首要位置。2013年，党中央修订了《中国共产党党内法规制定条例》，并出台了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，对党内法规的制定原则、制定权限、制定程序、解释适用、备案审查和清理评估等方面做了明确规定，使得党内法规的制定有了具体的依据，规范了党内立法行为，为推进党内法规体系建设提供科学严谨的制度保障，保证了立法质量。

3.制定了党内法规体系建设规划。党的十八大以来，中国共产党在建设党内法规体系过程中，根据新时代党的建设的需要，制定了五年立法规划，即《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》。明确提出了党的十八大以后的党内法规体系建设的重点包括党的领导和党的工作、作风建设、组织建设、思想建设、民主集中制建设和反腐倡廉建设等几个方面，为党的十八大以后党内法规体系建设订立“小目标”，为推动党内法规建设提供科学有序的保障。

4.进行科学的党内法规清理。党的十八大以来，党中央对党的十八大以前出台的党内法规和规范性文件进行了两次集中清理，共废止322件，宣布失效369件，继续有效的487件。[2]党内法规的清理，使得原本一些违反《党章》和宪法法律，以及不适应新时期党的建设和社会发展需要的党内法规和规范性文件得到科学系统全面的清理。在清理过程中，突出纪法分开，保证党内法规的权威性和统一性，也使得党内法规的体系更加符合法律科学的规律，更像纪律规范。

二、党的十八大以来党内法规建设体现党治国理政的新思路

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央不断探索治国理政的新方略，提出“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”。新一代党中央领导集体清醒地认识到，制度建设是实现管党治党和国家治理的治本之策，这也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。首先，党的十八届三中全会提出要全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力的现代化，用制度管权管事管人，形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度；其次，党的十八届四中全会提出要推进全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，将“形成完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”作为建设中国特色社会主义法治体系同等重要的组成部分；再次，党的十八届五中全会提出要实现“十三五”规划的目标，必须坚持全面从严治党，依规治党，为经济社会发展提供坚强政治保障；最后，党的十八届六中全会提出，不断完善党内法规是推进全面从严治党的必然要求，是实现全面建成小康社会的制度保障。总而言之，以习近平总书记为核心的党中央更加重视通过制度来治国理政，把思想建党和制度治党紧密结合。

三、法治视域下看党的十八大以来党内法规建设的不足

从法治视域下看，党内法规具备法的许多特征，仍然属于法律科学重要的分支，受到法律科学的制约。因此，从法的一般理论出发，党的十八大以来的党内法规建设，在制度体系、理论基础、保障实施体系等几个方面仍然存在不足。

1.党内法规制度体系不够健全。党的十八大以来，新出台的党内法规超过50部，占现行有效的党内法规数的40%以上，为推进全面从严治党提供了强有力的制度保障。但从党内法规的体系看，并没有从横向和纵向上形成比较完整的党内法规体系。一是从横向维度看，党内法规应当包含七个方面：综合性党内法规、党的思想建设方面的党内法规、党的组织人事建设方面的党内法规、党的作风建设方面的党内法规、党的反腐倡廉方面的党内法规、党的民主集中制建设方面的党内法规以及党的军事方面的党内法规。[3]但党的十八大以来的党内法规建设主要集中在党的反腐倡廉、作风建设、组织人事建设等几个方面，在党内法规实施保障方面比较薄弱，党内法规建设存在重实体轻程序的现象，导致一些党内法规制定后难以实施或实施过程中随意性大，破坏党内法规的权威性与统一性；二是从纵向维度看，《中国共产党党内法规制定条例》从法的位阶角度将党内法规分为：党章、准则、条例以及规则、规定、办法、细则四个位阶。党的十八大以来，重视党章、准则、条例的修订，但在更具适用性的规则、规定、办法、细则方面，中央各部门、地方各级党委未能制定完善的党内法规实施规范，或者制定随意，导致下位法规与上位法规冲突，造成适用困难。因此，从横向和纵向维度都反映出党内法规体系仍不完善，不能适应新时代管党治党的新要求。

2.缺乏科学的党内法规理论体系作指导。改革开放四十年来，为了适应改革开放的发展需求，我国大力推进法治国家建设，投入大量财力物力人力推进法治理论研究，法学院系遍地开花，形成了比较完善的中国特色社会主义法治理论研究体系。与之相比，我国的党内法规理论尚未形成完善的研究体系，甚至缺乏独立而专业的专门研究机构与人才。在党内法规建设过程中，我们几乎没有经验可以借鉴，这与国家立法有大量先进经验可以学习不同。因此，党的十八大以来，党内法规建设面临的一个比较突出的问题就是没有为党内法规体系建设提供强有力的思想保障，在推进党内法规体系建设过程中，中国共产党也是摸着石头过河。因此，在建设党内法规体系过程中难免存在一些不足。

3.党内法规实施保障体系不够健全。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施，对于党内法规亦是如此。党的十八大以来，在党内法规体系建设过程中，各级党委注重党内法规制度的制定，而忽视了党内法规的执行，未能建立起高效的党内法规实施保障体系。甚至出现一些领导干部无视党内法规制度，不依规办事，在办事过程中重领导批示，轻党内法规。民主议事规则遭到破坏，党内法规遭到践踏，严重损害党内法规的权威性。此外，在保障党内法规实施方面，未能有效处理好党内法规与国家法律的衔接关系，一些党内法规与国家法律存在冲突，导致适用困难，在适用过程中有时出现纪法不分，以纪代法现象，这也很大程度上影响了党内法规的实施。同时，党内法规监督体系的不健全，党内法规的实施没有得到有效的监督，增加适用随意性，也一定程度上影响了党内法规的实施。

四、新时代党内法规建设的方向

习近平总书记在党的十九大报告中，首先对我国现阶段全面从严治党取得的成绩进行了客观准确的评价。他指出，党的十八大以来“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”党内法规体系建设，实际上就是在扎紧不能腐的笼子。他最后提出全面从严治党是新时代坚持和发展中国特色社会主义要坚持的基本方略之一，思想建党和制度治党要同向发力。在新时代，推进制度治党，主要要从以下几个方面发力。

1.完善党内法规制度体系。完善的党内法规制度体系是完善的党内法规体系的基础，只有有法可依，才能顺利推进党内法规体系的建设。一是要解决党内法规实体法与程序法失衡的问题，加快推进党内程序法的制定与修改，保障党内实体法的有效实施；二是要保持不同位阶党内法规的协调性，继续推进党内法规清理工作，及时处理与上位党内法规以及《宪法》法律相冲突的党内法规，出台党内法规冲突适用规则，保障党内法规的协调一致。

2.提高党内法规制定的科学性。中国共产党在建立健全党内法规体系中，没有现成经验可以借鉴，但党内法规本质上也属于广义上的法律，在制定党内法规中也应遵循法律科学的一般规律。因此，要想提高党内法规制定的科学性，就必须继续推进法律科学学科建设，要把推进国家立法水平与党内法规立法水平结合起来。在此基础上，培养一批既懂党建科学，又懂法律科学的专门的党内法规科研人才，建立党内法规学科，推进党内法规理论体系建设，提高党内法规立法技术。同时，党内法规立法水平的提高对于国家法治水平的提高也有很大帮助。

3.着力推进党内法规和国家立法的衔接。处理好党内法规与国家立法的衔接问题，既是推进全面依法治国，建设中国特色社会主义法治社会的基本要求，也是推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的制度保障，也是推进国家治理能力和治理理念现代化的基础。党内法规与国家立法在价值取向上一致，规范对象相互包容，功能上互补，共同构成了国家治理体系的重要组成部分，也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。《中国共产党章程》明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，《中国共产党党内法规制定条例》也明确提出制定党内法规必须遵守这一原则。因此，在处理党内法规和国家法律衔接问题上首先要坚持“宪法为上，党章为本”的原则；其次，党内法规本质上不具备国家强制力，要根据实践需要，将与国家立法功能相似或者重复的党内法规适时上升为国家立法，以保证立法目的的实现；最后，要以监察体制改革为契机，把握监察立法与制度建设的机遇，探索党内法规与国家法律衔接的科学有效途径。

中国共产党成立至今将近100年，从党的诞生初期，就不断推进党内法规建设。党的十八大以后，以习近平总书记为核心的党中央，把制度治党作为推进新时代全面从严治党的长效机制，在党内法规建设方面取得突出成就。但由于没有经验可以借鉴，中国共产党在党内法规体系建设过程中，摸着石头过河，难免存在一些不足。包括制度体系、理论体系、保障体系等都存在一些问题。因此，在新时代，我们要从完善党内法规制度体系建设、加强党内法规人才队伍建设、完善党内法规本身的冲突适用规则以及与国家立法的衔接等方面推进党内法规体系建设。

[1]习近平.认真学习党章 严格遵守党章[N].人民日报，2012-11-16.

[2]葛志强.十八大以来党内法规体系建设的成就、特点及意义[J].廉政文化研究.2016(3).

[3]付子堂.法治体系内的党内法规探析[J].中共中央党校学报.2015(6).