教育行政审批制度的失范及其矫治——基于失范理论的三维分析

江多红，谢少华

(华南师范大学 教育科学学院，广东 广州 510631)

“审批”是对特定事项批准规则和办理程序的制度预设，是有权者运用其占有的和掌握的有形或者无形资源的优势针对管理相对人所采取的强制行为，是对准许结果的需求者的请求进行审查并决定是否允许的批准行为。[1]3-4教育行政审批制度改革是当局者推进教育治理体系和治理能力现代化的重要推力，当前的审批改革取得了显著成效，但是应该认识到，改革仍困难重重，新旧问题交织在一起，错综复杂。本研究试图用失范理论的三维分析框架分析现行教育行政审批制度的失范与改革存在的局限及其二者的本质联系，依据失范矫治的思路，探讨进一步深化改革的价值取向和路径选择。

一、教育行政审批制度的失范

“失范”的英文表述为‘Anomie’，‘A’意为否定，‘nomie’具有规范、规则、法律或规律等诸多含义。对“失范”(Anomie)理论的研究可追溯到19世纪中后期西方学者对社会学研究的领域中。[2]15-52最早的研究者涂尔干认为，“失范现象是一种可以治愈的反常现象或病态现象”。[3]17我国学者朱力结合我国社会转型期的社会变迁发展了失范理论，其认为，失范是相对于“规范”而言的，失范是指社会的价值以及规范产生紊乱，人们的行为失去了标准或不遵守规范，从而使相应的秩序呈现无序化的状态。[4]由此对“失范”进行了“价值——规范——行为”联动的三维分析：规范的建构和行为方向的选择以价值理念为指导，规范失范和行为失范两者之间的精神纽带联系就是价值理念的失范；价值理念的迷失这一主观层面的失范与行为失范这一客观层面的失范，都以对规范的关系显现出来，并以规范为客观评判标准；行动者的行为失范则在于其行为的价值合理性和规范的合法性两个维度上出现了断裂。[5]118-119故对某一领域的失范现象的理解，应以这三个层面加以观察和分析，其核心观点是“任何失范都是行动者在价值理念指导下的一种违反规范的外显的理性行为”。[6]123

以失范理论的三维研究框架分析现行教育行政审批制度的失范现象有其合理性和现实需要。官本位下的行政审批，使教育领域这片神圣的土地上存在“吃拿卡要”行为，不管是学校行政人员还是教师，不免奔走于各项检查、备案、审批中，疲于应对。概括而言，现行教育行政审批制度失范主要包括审批价值的偏离，制度的规范紊乱以及规范对象及执行者的行为失范，即违背法治、自由与公平正义审批原则的价值失范、以“宽己律人”的教育行政审批制度为表现特征的规范失范以及以群体行为和个体行为失范为主要内容的行为失范。在现实的情境中，这几种失范既有各自的特点，又总是相互交织联系在一起。

(一)价值失范

价值观念是规范与行为都无法回避的向导，价值是审批的灵魂所在。教育行政审批制度的价值失范有双重含义，即审批价值理念的失范和审批对象及执行主体价值理念的失范。教育审批应包括以下的内核价值：法治、自由与公平正义。[7]以权谋私的乱作为和消极怠工的不作为违背了法治原则和要求。反过来，权钱交易行为使法治精神渐渐扭曲；其次，自主管理是学校自主办学的核心内涵，但是目前教育行政部门对学校组织机构的各项事项的审批大部分是政府内部审批，学校的大小事项都要经过教育局、教育厅甚至教育部的种种审批或是备案，它在很大程度上限制了学校的自主发展，同时也增加了学校的管理负担；其三，公平与正义是社会主义社会的核心价值，教育公平更是教育改革一直推崇的价值理念，教育审批自由裁量权内的批多批少，批与不批都涉及到教育资源的分配是否公平。“一些学校的招生计划增幅，与送礼数额的大小存在着强烈的“正相关”关系”。[8]显然，这亵渎了公平与正义的内涵，违背了以公平正义为核心的教育价值。

(二)规范失范

规范失范指教育行政审批制度规范本身的不合理或不确定，现行相关的教育审批制度规范往往“宽己律人”。首先，并无相关制度明确实施审批行为的主体，各审批事项往往分散在各级教育行政部门的不同职能部门，且只规定了各审批部门的权力，忽视了对其责任的落实，导致权责不对等；其二，相关制度赋予了审批部门对部分审批事项的自由裁量权，如可批可不批、批多批少、从紧或从宽等则为权力的滥用与腐败提供了滋生的土壤；其三，虽然《行政许可法》、《实施教育行政许可若干规定》都规定必须公示审批期限，但有研究表明有无期限，期限长短都取决于具体审批部门的规定。而在实践中，有些审批事项的期限并无明文要求或是期限长达半年之久；此外，值得注意的是，相关审批部门在规定所需申请审批材料的要求时还会附加一条其他相关法律法规规定的材料，一定程度上扩张了审批权力；其四，教育行政审批的监督体系不健全容易导致监督乏力甚至无效，对实施审批行为的主体缺乏监督而导致权力运行的异化。

(三)行为失范

行为失范即指规范执行主体及其行为的失范，是一种权力型的失范，包括群体行为的失范和个体行为的失范，主要表现在教育审批权运行中权力机关的乱作为或不作为、超越权限的越权行为和个人利用审批权谋取私利，权钱利交易的腐败行为。在实践的审批中，原本国务院明文规定需要取消的教育审批事项，各级教育行政部门则以年检、备案、检查等名目变相审批，或是以部门规章、红头文件等形式另设审批项目，不愿意将审批权力取消或下放。教育审批部门与审批事项精简的博弈，在审批权限之外审批可视为乱作为或越权行为；其次，在教育审批的权力运行中，由于缺乏对审批人员的制约和监督，致使审批存在一定的随意性和“互利性”，如放松规范办学要求，招生计划分配有失公允等，则是教育审批人员为了追逐经济利益，利用审批权谋取私利，用职务之便吃喝拿等违法违规行为。

二、教育行政审批制度改革的局限及其与失范的联系

我国教育行政审批始于计划经济体制时代，并与当时集权化的教育行政管理体制紧密相连，审改不仅是对各方权益的重新配置，也是当局者对审批的价值、规范与行为失范的重新调整，更是教育治理能力现代化的重要要求。改革本是一个渐进而缓慢的过程，且触及核心利益的改革不免会有局限性，其在一定程度上与原有审批制度的失范相互交错和相互阻碍。

(一)教育行政审批改革的局限

教育行政审批制度改革的局限主要表现为改革中的不足和改革制度设计的缺陷。前者是在改革中策略或技术操作层面的妥协性、不彻底性；而后者表现为制度本身的局限性。在改革实践中，这些问题并不是孤立存在的，而是相互联系共同发生作用。

其一，改革中的妥协性与不彻底性。主要体现在两方面：一是重形式轻实质。现行的教育行政审批制度改革注重形式性程序性的改变，而缺乏内容性的实质性变革。如改革注重对审批事项多少的衡量、办理流程的简化、亦或是注重对存量进行清理，而对审批增量缺少监管，从而导致审批项目“改头换面”、卷土重来等；二是“简政放权”式。其特点在于“简”和“放”：“简”主要体现在减少审批事项与简化程序和流程。相关研究表明，政府下放或取消的大多是含金量较低或无关痛痒的审批事项，但对于含金量高或有“割腕之痛”的事项却紧抓不放或是另设条款，变相审批；而“放”则主要表现为审批权限的下放而非放开或是放弃，更多地表现为上一级教育行政部门将审批权力下放到下一级行政部门，其次是下放到学校。

其二，改革制度设计本身的局限性。教育行政审批制度改革是教育行政部门作为政府的一个职能部门，执行行政审批制度改革在教育领域的具体要求。并没有深入触及教育行政管理体制，故可能导致审批改革无法深入开展。如当下行政服务中心设立了教育行政审批窗口，然而，窗口的审批人员只负责审批材料的收集，根本的审批权限还在原来的部门领导手上，这就不免存在寻租、设阻的嫌疑。教育审批中的价值失范、规范失范和行为失范只是在改革的过程中有所触碰，但没有深入改善。

(二)二者的本质联系

教育行政审批制度改革旨在减少或是消除失范，但在实际审改中，其局限性却又跃然而出，我们暂且称为改革的失范，意即改革在一定程度上背离了本质需求，当局者由于现实的需要，在改革中采用了迂回的战术，只是在短期内掩盖了原本的制度失范，并没有从根本上解决问题。

而在计划经济向市场经济的转换中，原有在计划经济中生根发芽的教育行政审批事项、程序等制度设计，已经存在较为显著的滞后和带来更多的失范行为，并成为当局者进行审改的阻力进而深化其局限性的矛盾。故现行教育行政审批制度的失范与教育行政审批制度改革的局限既相互交错又相互阻碍，并显现出了改革乏力，以致其仍处于对浅层制度的修补和完善，无法深入翻转和推进。

三、教育行政审批制度改革的矫治

“矫治”有“矫正”、“治理”之含义。对教育行政审批制度改革的矫治，既有对原有制度失范的矫正之求，也有对审改局限的治理之意。按照失范矫治的战略思路，进一步深化改革、矫治教育行政审批制度，应提高审批失范的成本，减少其收益，增加审批规范建设的投入，从而发挥规范的效能，减少失范的低成本高收益与增加遵守规范的低收益高成本。[9]448教育行政审批制度失范的低成本高收益与遵守规范的高成本低收益的问题实质在于，制度本身的不完善和制度在实施过程中的流于形式。鉴于此，矫治教育行政审批制度应回到问题的逻辑起点，即需要弄清一个本质问题：“为与不为？”这一本质问题包含了审批的两个层次：审批与否与由谁审批。而后再思考：“何为？”即如何实施审批。

(一)为与不为

权限的归属涉及到利益的分配。当局者应“有的放矢”，清理审批事项和划分审批权责，瓦解旧的机制，加大预防失范的投入。其需要解决的本质问题是“为与不为”，即是教育行政审批权限的归属问题，回答的是“该不该设立审批”、“该由谁审批”。而要弄清该问题的本质，最根本的是要厘清两层关系，即政校关系与政政关系，从而治理教育行政审批的价值失范与群体行为失范，以此突破改革本身的体制局限。

1.政校关系——该不该设立审批

“该不该设立审批？”是教育行政审批的价值所在，也是其要解决的首要问题。教育行政审批制度改革应以厘清政校关系为逻辑起点，以合理界定政府与学校的权力边界为价值取向，处理好政府的教育统筹权和学校的办学自主权，从根本上分清哪些事项是属于政府的管制范围，哪些事项是当属于学校的管理范围。政校关系问题归根结底是教育行政管理体制中如何划分政府与学校的权力所属问题，只有充分认识到各自权力所属问题，才能从根本上处理审批事项。教育行政审批制度改革是教育行政管理体制改革的最大促进因素，故应突破体制局限，以教育行政审批改革倒逼教育行政管理体制改革，依法规范政府与学校的职能和权限，政府应把属于学校的管理权限坚决还权于学校。

2.政政关系——该由谁审批

“该由谁审批？”则是教育行政审批需要解决的第二层次的难题。政政关系，简而言之就是厘清各级教育行政部门的权限所属范围。教育行政审批的执行主体即各级教育行政部门掌握着不同程度不同类型的教育资源，权限范围的大小意味着所掌管资源的多少。各级教育行政部门应依法公开本级政府的权力清单，杜绝以部门规章、条例等巧立名目再设审批；其次，各级教育行政部门应分类管理各审批事项，由统一的职能部门统一集中管理不同类型的审批，减少审批机构臃肿的局面。

(二)何为

而“何为”是解决了“为与不为”问题后需要思考的第三层次的问题。所谓“何为”即是“如何审批”，主要解决的是如何去执行的问题，这就需要增加规范建设的投入，涉及到制度设计、操作程序以及人员的培养等一系列过程。故应完善制度体系、规范审批模式与流程、强化审批人员的行政道德与专业素养以期防止教育行政审批的规范失范、个体行为失范以及突破改革中的妥协性与不彻底性。

1.完善制度体系

教育行政审批制度改革应以制度治理为核心，完善制度体系，防止制度缺失或规范性失范。健全的教育行政审批制度应包括行政审批的设定权限、设定范围、实施程序、监督和审批责任等内容的有机整体，[10]5充分体现决策、执行、监督三权分立的原则。

首先，各级教育行政部门应依法规定审批事项的具体内容、办理材料、审批流程等；其次，改变以往成立临时性的改革领导小组的做法，以制度性规范明确执行教育审批权的责任部门和责任人，落实其权力和责任；其三，健全的监督与问责体系是规范教育行政审批权、防止教育行政审批行为失范的关键，应完善立法、司法、行政和利益相关者四位一体的监督机制，对教育审批机关及其工作人员的违规违法犯罪行为制定相应的问责制度。

2.规范审批模式与流程

我国教育审批的运行主体是各级教育行政部门，在具体事项的审批中，根据不同的内容分属不同的职能部门。随着改革的深入，电子政务与行政服务中心兴起，由行政服务中心的统一窗口办理具体的审批事项是审批模式的一大创新。教育行政部门应规范其运行模式：具有审批权限的教育职能部门在政务服务中心设立办事窗口,在执法主体资格不变、法定办事程序不变和窗口人员身份不变的前提下,将与审批有关的咨询、受理、协调、服务、收费等事项全部纳入政务服务中心统一集中办理。[11]284如深圳市教育局，其审批事项基本集中在行政服务大厅的教育局窗口。

其次，各级教育行政部门应依法执行2015年中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，以清单形式将每项审批职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站公布，完善和公布各审批或许可事项的受理范围、对象、办理依据和时限。

3.强化行政道德与专业素养

教育行政审批制度改革应以强化行政机关工作人员的行政道德与专业素养为内生动力。行政审批活动从根本上讲是人的行为，因此，教育行政机关人员的道德修养和专业素养就显得尤为重要。

教育行政机关人员作为国家公务员，其行政道德不仅表现为社会对国家公职人员在权力运用过程中提出的道德要求，还体现着国家公职人员在权力行使过程中应追求的价值目标。[12]应培育教育行政机关工作人员的道德责任意识和自律自省自觉意识：改变“官本位”的传统观念，形成廉洁从政、秉公用权的行政文化，从而杜绝钱权交易的腐败行为等以审批权力异化为特征的个体行为失范。其次，合理筛选审批人员，教育行政审批人员不仅应具备行政管理的能力，还应有教育管理的知识储备，体现审批人员的专业素养，提升其审批认知及审批决策的政策论证。教育审批必须以公众利益为出发点，以学生为本，最大程度地满足学校组织、教师、学生和家长的利益诉求，体现公平正义审批的价值内涵。

总之，矫正当前教育行政审批制度的失范和治理审改的局限，推动教育治理体系和治理能力现代化建设，需要加大规范建设的投入，重新理清审改的逻辑需要，进而健全教育行政审批机制、职权分明的教育行政管理体制、培养高素质的教育行政审批主体人员。