高等教育公平的制度反思与实践逻辑

高树仁

(1.辽宁教育研究院,辽宁 沈阳 110034;2.大连理工大学,辽宁 大连 116024)

教育公平是现代社会至关重要的议题，是实现个人发展的“基础性公平”。在我国致力于构建和谐社会的今天，高等教育作为绝大多数人走向社会获取利益的起点以及社会资源分配的重要调节器，在形式上标志了社会公平竞争的存在。因此，“关注高等教育公平”成为我国当前社会生活和教育领域中十分关注的热点问题，而有关教育公平制度设计的探讨也理应成为教育理论和教育政策研究的重要议题。本文的研究旨趣在于：在对教育制度保持伦理反思的必要性进行探讨的基础上，分析教育制度的基本价值维度及存在的现实问题，进而提出具体的建构策略，以促进高等教育公平的实现。

一、高等教育公平之要义：制度发展和制度优化

高等教育公平的影响要素比较复杂，涵盖有社会、经济、教育等多个层面的历史因素与现实问题。高等教育公平的实现需要“系统的社会支持”，其中制度支持至关重要。正如戴维·伊斯顿所言，“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”，作为公共政策在高等教育领域的拓展, 教育制度是政府对社会全体成员的教育权益进行权威性分配的行为准则和方案，在高等教育公平的实现过程中扮演着重要角色。由于教育制度具有利益分配和调节功能，其制定和执行过程需要表达不同主体的教育权益选择和教育利益诉求, 而且还需要对主体间教育的利益冲突进行协调与平衡, 以实现社会中教育利益格局的调整、落实或重新配置。

制度是维系教育发展的基础和前提。同时，教育制度也构成了教育发展的现实空间。教育是按照一定的社会规则来进行的社会实践活动，教育目标的实现受到教育制度的制约，因为教育资源的合理分配、教育机会的平等开放、教育权利的有效实现都需要有制度体系来保障。尤其在现代社会，人们对于高等教育的需求呈现出差异性、多元化、复杂化的特征，需要教育制度体系在供需、结构、利益、价值等不同维度进行综合调适，以更有效的协调不同群体的教育权益和教育机会。可以说，教育制度的公平、公正、合理等价值属性，是形成教育公平运行机制的前提，在教育公平实现过程中起到了举足轻重的作用。高等教育公平的实践本质上是通过制度的方式调和供需、利益、价值冲突所引发的各种问题，实现个人权益、群体利益和社会效益的有机统一过程。在这一过程中，制度发展需要与制度反思、制度调适、制度优化同行，使高等教育的制度体系从冲突、僵滞走向创新、均衡，从而发挥教育制度对于高等教育公平的决定性作用。

在推进高等教育公平的过程中，要实现教育制度的决定作用和价值，必须以公平、公正为价值基础改革教育制度中存在的问题，发挥制度伦理的导向性作用，对制度建设进行制度伦理的反思。客观而言，我国高等教育发展过程中的不公平、不平等是客观存在的事实：一方面，教育公平的制度供给还保留着计划体制下分配性制度的痕迹，没有随着教育公平的时代诉求和高等教育的发展形势、阶段性任务的改变而及时调整，如教育资源的分配形式、大学招生指标的分配方式等；另一方面，教育制度建构过程中的制度缺失或不健全导致的教育权利分配、教育机会分配、教育资源分配和教育组织方式等发生了紊乱，制约了我国教育公平的实现。[1]因此，高等教育公平的实现，需要在制度反思的基础上对制度进行调适、发展和优化，要综合考虑教育制度供给、教育利益选择和教育价值取向等因素，建立符合人们期望的以公平、公正为核心的制度体系，保护和鼓励人们在同一平等规则的约束下进行自由竞争和教育机会的公平获取，保证供需、利益和价值均衡协调的发展。

二、高等教育公平之根本：制度反思的伦理维度

制度建构要在正确的价值导向指引下，保证教育制度改革始终沿着正确的方向前进。在制度伦理的视域中，制度是需要恒常的反思力量和价值引导的，而且作为制度发展的改革也必然包含着优化制度设计与完善制度伦理的过程。也即是说，“高等教育公平”视野中的制度发展，根本是保持教育制度的伦理反思，那么制度反思的基本维度是什么？制度伦理的导向作用体现在哪些方面？制度发展的哪些品质可以保证高等教育的公平性、正义性和可持续性？这些问题都关涉到一个根本问题，即教育制度的伦理维度。

(一)教育制度的公正性价值

公正是伦理学的基本范畴，是合理社会秩序的基本原则和价值规范，也是教育制度的重要维度。正如罗尔斯在《正义论》的开篇所说的:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。” 随着现代教育的不断发展，人们对教育制度的设计也寄予越来越高的期望，即通过公正原则确保社会各个成员的教育权利与机会的公平合理的分配，更好地发挥教育制度的约束调节功能。首先，公正性价值体现为一种权利的平等，即保障公民享有的基本教育权益、教育机会及教育资源，这是其平等性来源；其次，公正性价值体现为一种价值判断，内含一定的价值标准问题，使人们“得其所应得，所得即应得”，这是其合理性来源；最后，公正性价值体现为教育制度的合宪性，即以宪法和法律为框架实现教育制度设计运行的规范性，“正义、平等、自由、人权等价值属性”是其合法性基础。高等教育通过公正的制度规范为社会营造和保持一个各尽所能、人尽其才的环境。公正价值的缺失，可能导致教育制度被“异化”，影响教育制度功能的发挥。

(二)教育制度的包容性价值

制度的包容性是与共享发展、和谐社会理念相联系的。当今中国，共享发展已成为社会的一个主导性理念，社会的共享发展包含了教育的共享发展。[2]教育共享发展的本质就是要尊重所有人参与教育的权利，使教育成为可接近、可选择、可获益的公共服务体系，为人们提供更多可供选择的教育机会，提供更多成长与发展的自由空间。包容性制度实质就是通过建立公平的制度保障体系使发展成果能广泛惠及所有民众。“包容性”制度隐含着对弱势群体追求自身发展的意愿与能力的尊重和信任。要倡导和推进制度的包容性，从制度价值层面来讲，就是要扭转“重效益轻公平”的制度导向，加强保障性制度体系建设，保障学生平等参与教育的权利；就技术层面而言，强调重视弱势群体平等的教育权利和均等的发展机会，通过发挥教育制度的保障功能和宏观调节作用，更多地对处于不利地位的利益主体以照顾。这也体现了真正合理的制度本身是蕴涵和追求善的，它关注每个人的生存发展。

(三)教育制度的发展性价值

教育制度应在正确的教育目的关照下确定制度目标和制度路线，并按照教育目的要求检视和调整制度改革的方向。促进人的全面发展、自主发展、自由发展、个性化发展构成了现代教育的基本价值。教育制度应该以人的发展为依归，这也决定了教育制度要以“发展性维度”作为出发点和落脚点。对于教育制度的反思也要审视其能为人的自由而全面发展提供什么样的条件。在发展性价值中，“以人为本”的原则和“自由发展”的理念构成了制度规范性及合理性的基石。个体自由全面发展意味着个体自主或个体自决，它需要在教育制度设计中以更全面的视野、最大限度的为人的成长创造教育环境和制度基础。在个体自主需求与教育制度供给之间建立起一种系统联系。发展性价值下的教育制度顺应每一个学生的兴趣指向于个体生命成长。将发展性伦理价值融入教育制度，就是要确立和强化教育尺度和标准，确保对制度的各种考量和评价中，人的教育权利和发展权利具有价值优先性。

三、高等教育公平之症结：制度伦理问题聚焦

教育公平是全面深化改革时期高等教育秩序重构的价值标杆。高等教育公平的实现，需要从制度伦理的视角予以审视制度的缺陷、反思制度的问题，从而改进和完善教育制度。改革开放以来，我国高等教育制度建构及其实践运作取得了相当大的成就，这是不可否认的事实。但相对于高等教育公平的目标和愿景而言，无论是实体性制度还是有关实践运行的程序制度，仍存在着一定的问题，需要全面的制度反思。

(一)教育制度的偏重不公与竞争性教育机会的规范问题

教育制度的公正性价值与竞争性教育机会具有内在一致性。竞争性教育机会是基于规则公平与程序公正，并借助于公开、稳定且具有操作性的制度规范，以达成高等教育机会以能力为标准进行公平分配的目标。在高等教育领域，教育机会仍作为一种有限的资源，具有一定的竞争性和排他性。如何来配置高等教育机会并保障高等教育公平，就需要有相应的竞争规则来配置，而不能由特权来赋予。竞争性教育机会的逻辑是通过强化规则意识保证高等教育准入资格的平等，通过加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的制度体系赋予不同主体以同等的参与权利。

从平等性教育机会出发，公正性应成为整个制度化教育实施方式的根本性原则。我国现阶段教育资源的有限性及“效率优先”的价值导向必然导致教育发展过程中差别、失衡的存在。总体来看，教育领域中影响高等教育机会获得的制度失衡表现在三个方面：一是城乡分野的社会制度导致城乡教育机会差异。城乡分割的社会结构和治理制度形成的城乡教育二元结构是造成城乡教育质量差距的重要原因，农村在教育管理、教育投入、教师素质等方面全面落后于城市，必然导致教育起点、教育过程不平等，并加剧了高等教育的不公平。二是分省定额的招生制度影响区域教育机会的均衡。大学招生指标分配制度的不合理与“在中央与地方联合共建、部属高校下放以及强调高校服务地方经济发展”的逻辑和惯例有关，[3]最终导致高考分省定额的“两倾”问题，即倾斜的高考录取分数线与倾斜的招生名额投放问题，[4]182引起的高等教育入学机会的区域性差异。三是重点建设的投入体制引发优质教育机会不足。众所周知，我国高等教育资源在总量和结构方面呈现一种区域非均衡状态，尤其是以“985”工程、“211工程”等为代表的优质教育资源布局在省域间的差异亦十分显著，如果由于重点建设制度导致我国优质教育资源发展超过非均衡状态而进入失衡状态，那必然严重地影响我国高等教育的公平问题。

(二)包容性教育制度弱化与补偿性教育机会的规范问题

教育制度的包容性价值为补偿性教育机会提供了理论依据。补偿性教育机会是为了不同教育群体的整体利益，教育机会配置向社会弱势群体进行倾斜调整和给予必要的补偿，使教育弱势群体普遍地得到由教育所带来的收益，缩小不同群体之间教育机会的差距。正是因为个体享有的教育资源的不对等或教育发展中特殊的自然、历史、社会等原因基础上地区差距的存在，需要对某些弱势群体给予必要的调整和补偿，以最大限度地体现高等教育的公平性、包容性和人文关怀。因此，补偿性教育一直是许多国家占主导地位的教育公平举措。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出对弱势群体实施包容性制度，不断完善“中西部地区招生协作计划”、“农村贫困地区定向招生计划”、“中西部地区高等教育振兴计划”以及对少数民族考生实施高考加分等政策措施，对于提升弱势群体的高等教育机会、促进高等教育公平具有重要意义，但单纯的依靠制度内的补偿性措施仍存在一定的局限性。一是顶层设计和整体规划明显不足，包容性制度主要采取“打补丁”的方式，即在原有的高等教育制度框架下针对现实高等教育发展中存在的公平问题进行查缺补漏，或者根据社会发展对于弱势群体保障和“教育平权”的新要求，增加一些新的制度成分和补偿性举措，这种“打补丁”式改革难以解决高等教育发展中的瓶颈问题。二是包容性制度面临调节能力不足的困境。我国当前实施的旨在实现高等教育公平的补偿性举措主要考虑宏观层面的均衡目标，缺少中观和微观层面的精细化政策设计，具体表现在政策内容方面以东、中、西部的简单划分为依据，忽略了入学机会的区域内部差异，调节的重点都放在高中升大学这一分流阶段，忽略了初中升高中阶段教育分流的城乡和阶层差异，这是导致包容性制度调节能力不足的一个重要因素。三是包容性制度得以建立和运行的保障条件尚不完善。国家和地方政府之间应构筑较为合理的责任分担机制，明确补偿性教育机会所需经费的筹措与分担问题，进一步完善中央财政转移支付制度，加大教育经费补助力度。总之，当前亟需加强包容性制度的深入研究，完善相关保障条件及措施，提升制度有效性。

(三)发展性教育制度虚化与选择性教育机会的规范问题

从教育制度的发展性价值来看，高等教育公平的目标导向，应当是为每个学习者提供适切的教育，以多元化的教育资源和教育提供方式为基础， 满足不同主体能力、个性、禀赋、兴趣的不同发展需要，促进和保障每个受教育者充分发展。高等教育是兼具人才选拔与培养双重属性的重要教育阶段，高等教育公平也并非让所有人接受无差别的教育，多样化的、适切的、满意的教育机会供给是高等教育公平的根本价值追求。因此，建构有效的教育选择制度，为每个学生提供适切的教育，使他们的个性和禀赋得到充分的、有效的发展，是保障高等教育公平的重要方面。

然而，从制度顶层设计、制度建构、具体落实情况来看，发展性制度遭遇弱化、虚化的现象时有发生，导致教育选择的目标无法实现，我们把这种制度实施过程中出现的改革执行及其结果与目标、任务不相符的现象，称为“发展性制度虚化”。具体表现在以下几方面：一是高考制度的僵化僭越了学生教育选择的权利。我国现行高考“大一统”模式与大学招生和人的发展的现实需要之间存在巨大反差，学生的差异性表达不充分或者说个性被压抑以及学生与高校之间双向选择的路径不畅，是我国当前高考制度备受诟病的主要原因，加强教育选择性应成为未来招生考试改革的主要方向。二是封闭的教育体系限制了学生自由发展的空间。当前我国教育体系未能够把各个学段有机衔接起来，尤其是职业教育仍作为一种就业型教育，从中职、高职、本科、硕士、博士的人才成长通道尚未建立起来，应用型大学发展尚不成熟，无法保障职业教育学生接受高等教育的权益，使职业教育学生学业发展受到限制。三是大学结构异化与教育机会的多样性诉求相抵牾。教育机会的多样性反映了教育对于个体差异性的适应和尊重，当前我国高等教育结构的弊病在于教育资源分配不均衡，优质教育资源稀缺，高等教育存在同质化问题，大学缺乏多样性和办学特色，限制了学生教育选择的空间，无法满足人民接受多样化高等教育的需求。为了尊重和适应个体的差异性诉求，需要调整教育机构以增加有效供给。

四、高等教育公平之希望：制度伦理的实践向度与改革路径

教育公平在现实中面临的问题与困境，所折射的既是一种制度困境，也是一种伦理困境，需要从制度设计与建构、制度实施与运行、制度评价与调适三个维度入手，审视制度缺陷、反思制度问题，从制度上构建教育公平的价值导向，进而推动高等教育公平发展。

(一)加强制度的顶层设计，实现制度建构的“伦理涉入”

高等教育机会公平的有效推进离不开“制度伦理”的规范作用，加强制度建构的伦理涉入，需要提升制度的公正性、包容性和发展性等不同维度的制度建设，为推进教育公平提供伦理动力。首先，加强平等性制度建构，明确公平的价值指引和规则保障。平等性制度强调高等教育权益平等、起点平等，特别是涉及人才选拔的标准和方式方面的公平性，具体包括考试制度的公正性和招生制度的公平性两个方面。应加强对高考公平性问题作制度层面的顶层设计、综合改革，解决好入学机会区域不公、招生计划宏观调控、高等教育结构调整、公平配置教育资源、依法治考等根本性问题。其次，加强包容性制度建构，给予弱势群体机会补偿和政策倾斜。包容性制度关注受教育者的社会经济地位的差距，并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育机会配置上予以补偿。应进一步完善扶持弱势群体的政策体系，如继续实施中西部地区定向招生专项计划、农村贫困地区定向招生专项计划，加快落实“异地高考”政策，增加随迁子女流入集中地的高考录取指标，确保随迁子女教育权益得到保障，多措并举实现弱势群体的精准保障。最后，加强发展性制度建构，实现个体自由发展的目标。发展性制度强调根据受教育者个人存在的禀赋、兴趣和能力差异，提高教育机会的选择性，以满足其个性充分发展的需要。国家层面应关注教育体系的系统重构，统筹普通教育、职业教育、继续教育发展，为低层级高等教育机构就读的学生的纵向流动提供制度保障，畅通人才成长通道，扩大社会成员接受多样化、选择性的教育机会，促进形成健康、公平的教育氛围，实现教育制度从追求共性的平等向更加符合人的差异性的更高级别教育公平的嬗变。

(二)规避制度的执行偏差，实现制度运行的“伦理自觉”

科学合理的制度设计需要有效执行才能实现制度效果。制度的有效运行不是纯技术性的，还离不开主观需求、能力及价值因素的内在驱动。在高等教育公平的制度性问题中，既有制度本身设计或特性所致的“结构性制度失真问题”，也有制度适应性所导致的“区域性制度失真”和“组织性制度失真”问题，使教育公平的制度方案在某类地区或某些组织范围内可能发生异化现象。为规避制度的执行偏差，需要对制度运行过程的进行反思，实现制度运行的“伦理自觉”：一方面，要理顺价值体系，培育广泛认同的制度执行伦理。以公共利益、公正精神和责任意识为根本要求，引导教育行政部门遵循特定的价值规范履行职责，处理制度运行过程中的价值和利益冲突问题。在教育公平的制度供给方面，中央政府倾向于给出一般性、原则性、纲要性的政策规定，地方政府则负责方案的设计、路径的细化和政策的具体落实，鉴于中央政府和地方政府各自承担的功能差别，应注意处理好中央政府和地方政府之间的价值冲突。另一方面，要完善执行机制，加强行政伦理制度化建设，完善信息公开机制和监督检查机制，构建严谨有序的共同行动纲领。进一步加强考试立法及相关教育法制建设，从法律的视角来对高等教育公平进行构建，通过法律的途径治理教育考试、招生、录取等的规范性问题。要加强教育招生、考试、录取等规章制度和纪律建设，保障参与招生和决策人员的专业性、程序规则的专业性，保证公开透明、接受各方面监督，唯此才可能消除招生录取中存在种种弊端，使教育公平相关的制度运行朝着有利于制度落实的方向发展，规避制度风险，推进高等教育公平目标的顺利实现。

(三)改进和完善评估机制，实现制度评价的“伦理导向”

我国现代教育制度体系仍在生成和塑造的过程中，需要对制度实施效果进行科学评价的基础上，不断优化制度设计。教育制度评价要体现系统性，应系统关注教育公平观、教育公平标准、教育公平监测与教育公平保障。制度评价的目的在于获取信息作为决定政策变化、政策改进以及新政策制定的依据。首先，应明确教育制度评价的立足点和出发点，应基于育人为本、公平正义的价值导向，将公正性价值、包容性价值、发展性价值作为核心价值观，把教育制度设计是否尊重了教育规律，是否有利于促进学生自由发展，是否有利于实现教育公平作为制度评价出发点和落脚点。其次，重视制度评价体制的建立，培育制度调适与动态优化的生成场域。要根据制度评价的理论和实践积累，结合我国高等教育公平改革和发展的实际，建立有效的制度评价体制，健全完善制度设计、运行、评价、调适的科学建构过程，从教育决策的源头上确保教育公平制度的科学发展和有效落实。最后，建立系统科学的指标体系，回归制度评价的教育本真。教育公平的制度评价需要从公正性、包容性和发展性三个维度来建立参照系。由于我国高等教育公平领域长期关注的问题主要是教育机会不均等问题，对于选择性教育机会重视不够，因此，我们在保障受教育权利并扩大受教育的机会的同时，要明确教育制度的发展性价值和评价导向，力求通过真正意义上的高等教育公平性量化评估和专业化的高考公平指数的科学测评，形成一套良好的制度评价和制度调适机制以保证教育制度的公平。