改革开放四十年立法事业的发展与思考

乔晓阳

1978年党的十一届三中全会作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。四十年来改革开放的伟大实践，生机蓬勃，波澜壮阔，举世瞩目。我们都是这一历史大事件的亲历者、见证者，是改革开放的参与者、奋斗者，也是改革开放立法事业的推动者、实践者。四十年立法取得的成就，立法事业取得的长足发展，时间跨度长，内容非常丰富，足可以书写出一部翔实的改革开放立法史。相信今年有关部门、专家学者都会有系统总结、详细论述。在这里，谈几点初步的认识和体会，与大家分享。

一、改革开放四十年国家立法取得重大成就

凡益之道，与时偕行。改革开放四十年的立法工作始终与时代同步伐、与改革共频率、与实践齐发展。1979年，国家立法活动全面恢复，经过各方面长期努力和不懈工作，2010年，中国特色社会主义法律体系如期形成，国家生活和社会生活各个方面总体上实现了有法可依。习近平总书记在十八届四中全会决定说明中称赞说，“这是一个了不起的重大成就。”我这里有几个统计数据：改革开放以来，1979年截止到今年3月份 “两会”闭幕，全国人大及其常委会共通过宪法1部及5个修正案，制定修改法律572件次，通过法律解释25件，通过有关法律问题和重大问题的决定248件次，共计851件次；现行有效的法律为263部，行政法规753件，地方性法规约1万2千件。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国人大及其常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕贯彻落实党中央决策部署，不断加强和改进立法工作，扎实推进重点领域立法，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系继续完善发展，开启了新时代立法工作新篇章。

习近平总书记指出，改革开放以来我国法治建设的成功实践雄辩地证明，我们已经找到了一条符合中国国情、顺应时代潮流的具有中国特色的社会主义法治道路。回顾四十年走过的立法路，我深刻感到，改革开放四十年是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系形成、发展和完善的四十年，是立法决策与改革决策更加紧密衔接、持续为改革开放提供法治动力的四十年，是立法体制机制不断完善、科学立法民主立法依法立法深入推进的四十年，是国家立法机关立法能力稳步提升、立法工作队伍不断发展壮大的四十年。

1983年，本人到全国人大工作，开始接触立法工作，从1988年起直接从事立法工作，长期身处在立法一线，回顾这些年来国家立法工作，我体会集中有以下几方面经验：

一是，长期地、自觉地坚持党对立法工作领导，始终坚持用党的理论创新成果指导立法工作。

坚持党对立法工作的领导，是立法工作必须遵循的重大政治原则，也是我国改革开放四十年立法工作不断取得新成绩、实现新发展的基本经验。党的理论创新成果是立法工作保持正确政治方向、科学发展道路的行动指南；坚持用党的理论创新成果指导立法实践，是我国四十年立法工作不断与时俱进，适应、服务改革开放和社会主义现代化建设需要的宝贵经验。可以说，改革开放的立法实践，就是中国特色社会主义理论体系指导下的实践。

二是，坚持以宪法为统领与时俱进，通过完备的法律推动宪法实施，维护国家法制统一。

社会主义法治国家建设与时俱进，首先是现行宪法的与时俱进。我国宪法不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，随着党和国家事业的发展而不断发展。改革开放以来，通过五次修改宪法，由宪法及时确认党和人民创造的成就和经验。现行宪法自身的稳定，是改革开放制度层面的“压舱石”；现行宪法的与时俱进，是改革开放制度层面的 “推进器”。通过完备的法律推动宪法实施，是全面贯彻实施宪法的重要手段和方式。我国社会主义法律体系是紧紧围绕宪法这一核心构建、发展的。只有不断地完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，才能保证宪法确立的制度和原则得到全面贯彻落实，保证改革开放基本国策的有效推行。维护国家法制统一，是全面落实依法治国基本方略的必然要求，是中国特色社会主义法治建设的成功经验。全国人大及其常委会通过立法不断完善立法体制机制，明确划分立法权限，规范立法程序，加强规范性文件备案审查，保证法律体系科学和谐统一，切实维护社会主义法制统一。

三是，坚持立法以人民为中心，坚持从我国基本国情出发。

坚持以人民为中心，充分反映人民意愿，切实保障人民的权益，不断满足人民对幸福美好生活的期盼，是社会主义法治的本质要求、是立法工作的价值取向和工作重点、是改革开放四十年立法工作取得重大成就的根本动力和力量源泉。立法坚持从我国基本国情和实际出发，除了我们经济社会发展的阶段性特征之外，人民群众的生活条件、社情民意、人民群众的需要和向往，就是最大的国情。改革开放以来，立法的过程就是抓住人民群众普遍关心的热点难点问题，深入客观实际，充分发扬民主，广泛汇聚民智的过程。

四是，坚持发挥立法对改革的引领推动作用，实现立法与改革协调推进。

四十年来，我国的立法工作就是与改革开放相伴而生、相伴而行的。2014年我在第二十次全国地方立法研讨会上专题讲过立法与改革的关系。习近平总书记多次指出，凡属重大改革都要于法有据；把发展改革决策同立法决策更好结合起来；坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。新时代的发展要求是通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。我们在处理二者关系的手段方面也丰富起来，除了传统的立改废释之外，还广泛采取了作出有关授权决定和改革决定、打包修改法律等方式，更为灵活、更有余地、更富成效。

二、改革开放四十年广东地方立法取得丰硕成果

广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区。今年 “两会”期间，习近平总书记参加广东代表团审议并发表重要讲话。总书记指出，四十年来，广东得益于改革开放，创造了很多全国第一，为全国提供了有益经验。我认为，在立法工作方面也是如此，广东立法工作起步于改革开放，得益于立法体制的改革，受益于中央的大力支持。同时，广东立法紧密联系实际，勇于先行先试，为国家层面立法、其他地区立法提供了有益的借鉴和宝贵的经验。

一是，广东省以及相关地市获得立法权是改革开放后立法体制改革的重要成果。

新中国成立以来，我国地方立法经历了一个从无到有、主体从少到多的发展变化过程，与改革开放和现代化建设同步，反映出党和国家在治理方式上的重大变化。1979年全国人大修订地方组织法，对我国立法体制作出重要改革，赋予省级人大及其常委会地方性法规制定权。据此，广东省人大及其常委会获得地方性法规制定权。据省人大常委会法工委统计数据，到今年1月份，广东省人大及其常委会共制定省级地方性法规350件，修改地方性法规257件次，废止地方性法规106件，现行有效的地方性法规244件。可见，广东省立法已具备相当规模，立法活动活跃频繁，立法成果显著丰硕。

1982年、1986年两次修改 《地方组织法》，广州市作为省会市获得地方性法规制定权。1992年、1996年授权深圳市、汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施，深圳市、汕头市和珠海市获得经济特区法规制定权。2000年制定 《立法法》时又增加规定，经济特区所在地的市人大及其常委会也可以制定地方性法规。深圳市、汕头市和珠海市又获得地方性法规制定权。自此，三个经济特区的市有了两个立法权。其后经国务院批准，三个市经济特区扩大到全市，使得经济特区法规与地方性法规的适用地域范围相一致。

2015年3月，十二届全国人大三次会议对 《立法法》作出修改，赋予所有设区的市地方立法权，使我国享有地方立法权的主体又增加了273个。此后，按照省里的部署，佛山等17个设区的市分三批获得了地方性法规制定权。

此外，广东还有三个自治县享有民族自治地方的立法权，制定并报批准了自治条例、单行条例。总体上可以说，广东是一个 “立法生态”多样化的立法大省。

二是，国家立法给予广东改革开放大力支持。

为发挥好广东先行先试的作用，支持广东 “大胆地闯、大胆地试”，中央将支持广东的政策以法治的形式确立下来，通过国家立法，根据广东实际需要，精准地提供法治支持，这一做法贯穿了改革开放四十年。

比如，改革开放初期，中央决定设立经济特区。1980年，五届全国人大常委会第十五次会议通过了 《关于批准 〈广东省经济特区条例〉的决议》，此后全国人大及其常委会作出了一系列关于经济特区立法的授权决定，为广东开改革开放风气之先提供了有力的法治支撑。再如，党的十八大后，为了支持广东省先行先试、深化行政审批制度改革，进一步转变政府职能，为全国行政审批制度改革积累经验，2012年12月，十一届全国人大常委会第三十次会议通过了关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定。又如，发生在近期，去年12月，全国人大常委会批准了内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施 “一地两检”的合作安排，确认有关合作安排符合宪法和香港基本法，解决了在香港特别行政区行政区域范围内实施 “一地两检”的合宪性、合法性依据问题，从中央层面为粤港合作、粤港澳大湾区建设提供了坚定法律保障。

三是，广东地方立法承担了实施国家法律、适应地方治理和改革开放 “立法试验田”等多重功能。

日新月异的改革开放为广东地方立法提供了宽阔的舞台。在改革开放和社会主义现代化建设的各个时期，广东地方立法针对本省本地经济社会发展的实际，将国家法律、行政法规予以细化，使之更具适应性、可执行性和可操作性，较好地维护和推动了宪法、法律、行政法规在本行政区域内的贯彻实施；适应地方治理需要，在经济转型和创新发展、社会建设和管理、保障和改善民生等方面探索具有创新意义的立法，填补国家立法的空白。更重要的是，在改革开放中发挥立法 “试验田”作用。在国家专属立法权以外、国家尚未立法的领域，根据党和国家有关政策精神，结合地方实际，先行制定地方性法规 （经济特区法规），为本地区改革发展稳定提供法制保障，也为国家有关立法进行探索，积累经验。

回顾、总结改革开放四十年广东地方立法实践，让我印象比较深刻的主要有以下几方面：

一是，坚决落实中央决策部署，善于运用法治方式推动落地实施。改革开放初期，广东省根据全国人大的授权，先后制定了一系列地方性法规，规范化解决了经济特区建立和发展的问题。

党中央确立建立社会主义市场经济体制目标后，广东紧紧围绕这一目标，坚持以经济立法为重点，先后出台了一系列条例，特别是 《广东省公司条例》，是第一部在全国率先倡导建立产权明晰、管理科学的现代企业制度的地方性法规。

党的十七大后，广东省贯彻落实科学发展观的要求，在继续加强经济领域立法的同时，更加注重加强社会领域立法，着力解决好人民群众最关心最现实的问题。

党的十八大后，广东省紧紧围绕 “三个定位、两个率先”的目标任务，适应全面深化改革的需要，加快推进立法工作。制定了商事登记条例、中国 （广东）自由贸易试验区条例等让人耳目一新的地方性法规。

二是，坚持依法改革创新，充分发挥 “立法试验田”作用。

四十年来，广东坚持立法主动适应改革发展，切实发挥立法对改革创新的引领、推动作用，坚持以立法巩固改革成果、推动体制创新，通过先行先试，形成可复制、可推广的经验。在社会主义市场经济、社会管理、保障和改善民生等多领域的立法都生动诠释了 “试验田”的角色和担当，许多内容和好的做法被国家立法和其他地方立法所吸收借鉴。

在立法工作方面，广东地方立法走在全国前列，很多立法工作举措都是全国第一，成为地方立法典范。1993年，委托专家学者起草 《广东省经纪人管理条例 （草案）》，是地方立法机关首次委托专家学者起草法规草案，堪称地方立法起草机制的重大尝试。1999年 《广东省建设工程招标投标管理条例 （修订草案）》举行立法听证会，广泛征求社会各界意见。这是国内第一次立法听证会，极大推动了立法民主化、公开化进程。2003年，广东省人大常委会首次向社会公开征集立法项目和法规草案稿，开启立法公众参与的新探索。2013年，广东省人大常委会建立9个地方立法研究评估与咨询服务基地，并组成了地方立法研究高校联盟，共同推进地方立法研究工作。广州市和深圳、珠海、汕头三个经济特区的市在立法工作方面也取得很多成绩，开展了很多有益的探索，取得了很好的实效，不断推进立法体制机制创新。

三是，从经济立法一枝独秀转向改革开放 “五位一体”立法全面发展。

改革开放主要是以经济领域作为突破口。无论是着眼于培育和建立社会主义市场经济，还是促进经济转型升级，一直以来经济领域立法是广东地方立法的重中之重，广东也成为全国经济立法的重要 “取经地”。随着改革开放不断深入，社会生活各个领域法治需求迅速增长，需要通过立法解决社会矛盾、促进社会公平正义。广东在继续加强经济立法的同时，更加注重社会领域立法，为推进全省域经济社会的全面、协调、可持续发展创造了良好的法治环境。党的十八大以后，广东加强重点领域立法，在保障深化改革、促进转型升级、推动 “十三五”规划实施、加强和创新社会治理、改善民生方面立法取得新突破、新进展，改革开放 “五位一体”立法全面发展。

四是，注重发挥经济特区、设区的市立法的重要作用。

深圳、珠海、汕头三个经济特区坚持把立法与改革发展重大决策结合起来，把两个立法权用好、用足，立法工作不断创新发展，取得很多成果。比如，深圳、珠海关于律师执业保障方面的立法，率先规定律师提前介入案件，明确赋予律师会见权利，相关创制性规定为律师法、刑事诉讼法提供了宝贵经验。在社会建设方面，深圳市在全国率先制定了 《深圳经济特区文明行为促进条例》，对于强化市民文明意识，形成文明习惯，弘扬文明风尚，具有重要的促进作用。汕头市突出地方特色，利用与台湾的优势因素，制定 《汕头经济特区台湾同胞投资保障条例》，以立法促进粤台经贸合作试验区建设。

广州市作为省会市较早取得地方性法规制定权。在总结多年经验基础上，广州市建立了一套科学规范、运行有效的制度体系，创立了多个 “全国率先”，立法的民主化、科学化大大提高，有一些制度、做法全国人大常委会法工委曾多次调研学习。比如，建立法规立项标准体系，建立立法后量化评估制度，开展网络民主立法，开设立法官方微博、官方微信，举行网上立法听证会，制定发布 《广州市公众参与地方立法指南》，编写 《立法业务指南》等，都走在全国前列。

三、对广东地方立法发展的几点建议

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，我们相信，广东在新时代的改革开放中将继续引领潮流，广东地方立法工作也将继续走在全国前列。下面从立法工作者的角度，我谈三点建议：

一是，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以法治方式推进改革开放、创新发展。习近平新时代中国特色社会主义思想中关于坚持和完善人民代表大会制度的论述、关于全面依法治国的论述、关于立法工作的论述，是新时代加强和改进立法工作的重要指导和根本遵循。要深刻体会和把握习近平总书记关于 “实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”等重要论述的内涵，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，在对有关改革创新事项作出决定和部署的同时，同步考虑法治建设相伴相随的问题，坚持、善于以法治方式推进改革开放、创新发展。

二是，要继承四十年优良作风、发扬创新精神，打造我国立法工作典范省份、典范城市。习近平总书记指出，不忘历史才能开辟未来，善于继承才能善于创新。广东地方立法有四十年丰富经验积累，形成了 “敢为天下先”的优良作风，秉持了 “大国工匠”的创新品格，培育了 “立法试验田”的创新精神。在新时代、新征程上，要在继承的基础上贯彻落实党的十九大精神，坚定以改革创新的理念推进广东省级立法、经济特区立法、设区的市立法和自治地方立法，切实提高立法质量，把立法优势转化为法治优势、发展优势，放眼粤港澳大湾区建设，以一流的法治营造更具竞争力的创新创业环境、为实现四个 “走在全国前列”提供坚实法治保障，为不断完善中国特色社会主义法律体系再立新功，把广东及各地市打造成我国立法工作典范省份、典范城市。

三是，要坚持依法立法，把立法创新与维护国家法制统一结合好。习近平总书记在党的十八届四中全会上指出了我们立法领域面临的一些突出问题，其中包括 “一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”。这就提示我们，立法创新不是随意创新。不管是行使地方性法规制定权，还是行使经济特区立法权时，都应当从国家整体利益出发，维护国内市场的统一和法制的统一。今年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，旨在加强合宪性审查工作。贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，合宪性审查、备案审查工作将是今后全国人大及其常委会着重加强的方面之一。因此，地方立法要坚持依法立法，严格按照立法法规定的权限、程序和原则开展立法活动，在适合的领域进行创新、试验，真正体现出地方特色，把本地区改革开放纳入到法治轨道，发挥好地方立法在中国特色社会主义法律体系中的作用。