粤港澳大湾区替代性纠纷解决机制研究

黄文婷 冯泽华

党的十九大报告指出：“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作……”。①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载 《求是》2017年第21期。可见，中央已将粤港澳大湾区建设作为内地与港澳合作的重点，而粤港澳大湾区（下文简称大湾区）②粤港澳大湾区是由广州、深圳、佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门、肇庆共九市（以下径称广东九市）和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群。的建设与发展，离不开法律为之提供保障服务。法律服务囊括法律咨询、出庭、调解、仲裁、公证等方方面面的服务，其中由调解、仲裁、公证等可构成与诉讼纠纷解决机制相对应的替代性纠纷解决机制。替代性纠纷解决机制 （下文简称ADR）是指世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。③范愉：《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》，载《学海》2003年第1期。它既涵盖调解、仲裁、公证等主要形式，亦包括和解、专家裁定等其他方式，占据法律服务种类之半壁江山。因此，构建大湾区ADR不仅有助于解决纠纷，更有助于进一步完善大湾区法律服务，从而保障大湾区的经济社会健康、稳定的发展。

一、粤港澳大湾区替代性纠纷解决存在的瓶颈与挑战

（一）三地法律制度各异

三地法律制度的差异造成三地ADR亦有所差别。广东与澳门都是大陆法系，制度差异较小，但香港由于是英美法系，与广东、澳门在法律制度上相去甚远。总体而言，实体规则方面，香港本地法律、英国法律和中国传统习惯法共存，成文法与判例法并用，尤其是判例法居于主导地位，④转引自陈小燕、陈蓓：《粤港澳法律服务市场开放的现状与展望》，载《新西部（理论版）》2012年第Z3期。与广东和澳门进行合作难度大。具体至仲裁、调解、公证等方面而言，三地所构建的制度亦不尽相同，存在诸多差别。譬如，香港的仲裁制度明确仲裁庭和法院下令采取临时措施之规定，澳门亦有临时措施之规则，但内地却没有相关制度；香港的仲裁允许第三方就仲裁提供仲裁资助，而内地则无此规定。再如，内地的调解分为主动申请和被动介入，但香港调解的启动只能基于当事人申请；内地的调解大多具有行政、公益色彩，而港澳的调解服务市场化水平高。再者，澳门设立不同类别之仲裁中心，但同时开展调解服务。⑤如依据《设立楼宇管理仲裁中心》设立楼宇管理仲裁中心，旨在透过调解、仲裁方式，促进解决在澳门特别行政区发生的楼宇管理争议。虽然香港与内地的仲裁机构可在仲裁前开展调解，但调解并非仲裁中心之单独服务业务。一言以蔽之，法律制度的差异性造就ADR的差异化，增加相互开展机制合作之难度，三地开展优质化法律服务亦难以为继。

（二）三地经济、政治、文化发展水平差异大

一国两制，⑥在以往的诸多论著中，一国两制由于是“一个国家，两种制度”的径称，总被冠上双引号，即“一国两制”。我们认为，一国两制已逐渐演变为中文语境下的独立性名词，可直接适用，而无须冠上双引号以表示原属径称的词语，这有助于通过中文词语 （术语）日益推动国家统合，促进内地与港澳的合作化进程，亦有助于大湾区文化建设。是大湾区不同于世界其他湾区的独特之处。在宪法和基本法的规制下，港澳实行资本主义制度。香港以金融业、服务业为主，澳门的博彩业是经济发展的拉动点，而广东九市经济发展水平亦有所区别，使得相应的纠纷解决机制亦呈现出不同的特点。譬如香港在国际经济贸易、金融方面的仲裁制度非常成熟，香港国际仲裁中心更被视为解决争议的全球最重要仲裁机构之一。同时，港澳的政治环境亦迥异于内地，一国两制下港澳拥有高度的自治权，具体内容为港澳享有更高程度的立法权、行政权以及独立的司法权和终审权。香港的自治体现为两个方面：一是香港特区政府相对于中央实行高度自治，二是香港社会相对于特区政府实行自治，⑦陈端洪：《理解香港政治》，载《中外法学》2016年第5期。澳门亦是如此。港澳高度自治的政治体制有别于内地，在制度的构建上更为灵活和自由。再者，诚然广东与港澳由于地缘靠近之缘故，形成以广府文化、客家文化为主的南粤文化，在文化上可谓是同根共源，但经济、政治制度上的差异，亦不可避免地造成三地意识形态、社会观念、法律思维以及法律文化有所区别。港澳法制健全，讲究法治，推崇在法律的框架下解决纠纷，而广东传统的以和为贵思维仍根深蒂固，和解、交涉亦不在少数，由此可知三地居民采取纠纷解决方式各不相同。粤港澳三地在一国两制下，自然存在着不同的经济、政治与文化的碰撞与矛盾，而这些本身又深刻影响着ADR的不同走向，不同的ADR亦不免发生各式各样之矛盾与冲突，以至于合作难以进行平衡，合作难度增大。

（三）港澳进入广东法律服务业门槛高

随着改革开放，大量港澳的投资进入广东，由此带动不少港澳法律工作者走进广东，开拓广东的法律服务业务。固然，港澳法律人员的加入给广东法律服务业注入新鲜的力量，但三地制度性差异的障碍仍是阻止港澳法律机构和工作人员在广东进一步发展之重要原因。2015年内地与港澳签署的 《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）提及港澳的法律服务业，在放宽港澳与内地以合作形式提供法律服务范围的同时却又限定范围，因而可知港澳提供法律服务仍受诸多限制。通观CEPA的发展历程，港澳进入广东法律服务业门槛非常高。其一，港澳居民应取得内地法律职业资格并获得内地律师职业证书方能开始从事法律服务。其二，符合前者条件的律师在内地也只能从事涉及香港居民、法人的民事诉讼代理业务范围。其三，开展法律服务的机构，若是独资设立的代表机构不得办理涉及内地法律适用的法律事务，或聘用内地执业律师；若是采用联营的形式，开放的地点限于广州市、深圳市、珠海市。法律服务范围限定窄、律师执业资格难、律所联营条件严，过高的门槛只会使港澳方知难而退，进而挫伤粤港澳法律服务合作的积极性。

（四）三地法律服务成本不一

法律服务收费问题是个实际且实在的问题，关系着法律工作人员的生存、生活质量以及法律服务机构的发展空间，更是成为吸引港澳法律工作人员来广东开拓市场之关键因素。不同地区的经济社会水平不同，法律服务收费亦有所区别。广东经济发展水平较高，个别城市甚至与港澳经济相差无几，但法律服务收费与港澳相比总体仍有较大差距。譬如律师，2015年广州律师行业人均年收入水平不到30万元，⑧黄琼：《广州律师数量全国第三人均年收入不到30万元》，载《新快报》2016年7月20日第A14版。按计时收费方式收费的收费标准广东省为200-3000元/小时，⑨《广东省物价局、司法厅律师服务收费管理实施办法》。而香港事务律师每小时收费因代价不同收费不同，最低为1800港元/小时，⑩《律师（一般）事务费规则》。收费差距极大降低香港律师进入广东市场的可能性。再者，在CEPA的制度框架下，诉讼业务是法律服务之重心，对于仲裁、调解、公证以及公司上市等非诉讼业务却规定较少，法律资源的不平均亦影响法律服务收费，法律服务的市场同样受到冲击。

（五）三地法律服务业管理体制不同

三地法律服务业管理体制迥异是大湾区构建ADR又一难题。以律师管理体制为例，香港政府通过立法的方式，而非采取行政直接干预的做法实现对执业律师的宏观管理和规范，具体的管理职能主要由香港律师会以及香港大律师公会在各自的职能范围内分别实施；澳门亦是如此，设立专门的澳门律师公会来进行管理以及成立澳门律师业高等委员会监管律师的职业活动。由此观之，港澳在管理体制上具有高度的行业自律性和自治性；迥异于港澳，内地实施的是司法行政机关行政管理和律师协会行业自律管理相结合的律师工作管理体制，最明显的特点即是行政主导，司法行政机关不仅制定规范还参与到直接管理监督当中。再如公证，内地的公证具有强烈的大陆法系特点，公证机构属于事业单位，由国家进行管理；香港则继承英美法系，其公证人的执业机构为律师事务所或律师行，由行业组织来进行管理；而澳门的公证管理则形成独特的混合类型，澳门设有专门的公共公证署，另外又设立私人公证员，实行政府机构公证和以律师为主的私证并行的体制，至此形成三地不同的公证管理体制。

（六）内地法律人员执业环境的不足

执业环境关乎法律服务行业的健康、可持续发展。内地的法律服务行业起步较港澳晚，发展较为缓慢，执业环境相对较差。尽管近年来情况有所改善，但囿于无法突破长期以来形成的执业环境，内地在行业管理、法律人员地位、职业保障、权利行使等方面仍不尽如人意，要营造如港澳般良好的执业生态以及培养优良的法律职业传统仍需一定的时间。特别地，律师作为重要的法律资源，其执业环境的不足十分不利于港澳律师来广东执业。内地律师行业发展自1980年恢复律师制度之后不过三十多年，尽管2017年新修改的 《中华人民共和国律师法》对律师行业进行不少的规范，使内地的律师执业权利得到不少保障，但实际中诸如会见权、豁免权等重要权利无法有效行使亦是不争之事实。是以，港澳律师由于权利的缺失放弃来广东发展的情况未免不会发生。构建大湾区ADR亟需解决的现实问题就是改善大湾区法律人员执业环境，使二者相得益彰、相互促进。

二、构建粤港澳大湾区替代性纠纷解决机制的机遇与优势

（一）构建粤港澳大湾区替代性纠纷解决机制的必要性

1.增强粤港澳国际竞争力

大湾区是基于打造世界第四大湾区之目标而制定的国家战略，提出伊始，大湾区的定位就是发展湾区经济。大湾区具有经济实力雄厚、交通体系便捷高效、基础设施完善、人才储备丰富、文化包容开放等媲美世界三大湾区之开放优势，但迥异于三大湾区，大湾区存在着 “一国两制三法域”的制度性差异，并且这种差异会成为推进大湾区建设中合作的症结所在，削弱国际竞争力。当然，差异并不必然代表劣势，一国两制亦是保持和巩固港澳稳定和繁荣之有力武器，关键在于如何将差异化为成功之机遇，有效突破取决于中央与粤港澳建立协调合作机制，统筹大湾区方方面面建设。ADR便是协调合作机制的重要组成部分，构建顺畅的ADR能够顺利解决贸易、金融等经济上的摩擦与纠纷，使合作不会受到制度差异之影响，更保障当事人的合法权益。ADR为大湾区发展保驾护航，消除投资者顾虑，从而成为大湾区合作症结的破解之策，增强大湾区国际竞争力。

2.推动广东全面依法治省进程

十九大报告指出：人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为满足人民日益增长的美好生活需要，法治建设必不可少，由此，十九大报告再次强调坚持全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。中央的政策具体落实到地方便是广东必须坚持全面依法治省，而构建大湾区ADR对广东全面依法治省具有强大助推功能。首先，有法可依是构建全面依法治省之前提，而构建大湾区ADR即是在完善相关立法，建立健全仲裁、调解等一系列法律制度。其次，依法行政是构建全面依法治省之关键。ADR的构建将会促使广东的各级机关解决纠纷时在法律的约束下进行，避免侵害当事人之合法权益。最后，法律权威是构建全面依法治省应有之义。在经济发展过程中大湾区居民产生纠纷与矛盾是可预料的，通过机制的构建预防纠纷的产生和推动纠纷在法律的轨道上解决，不仅有助于大湾区经济社会的和谐发展，更有助于树立法律的权威、培养大湾区居民之法治思维。

3.协调粤港澳跨境法律纠纷解决

大湾区的合作实质是跨境合作。跨境合作，囿于三地制度、法域、关税之互异，加上信息的不对称，贸易摩擦、纠纷在所难免，与此同时解决纠纷亦更为困难和艰辛。故此，通过三地协商合作构筑共同的纠纷解决机制不失为走出困境之一剂良方。进言之，囿于大湾区的制度差异，构建统一的司法制度或许遥不可及，但构建共同的ADR却是极为可能的，因为仲裁、调解等制度一则不会涉及三地特别是港澳司法等核心制度的太大变动，二则积极适应符合国际ADR制度之发展潮流，与国际实践相接轨。换言之，大湾区发展犹如缩小版的全球，世界各国之间在不同制度之下解决纠纷所积累的经验亦可为大湾区借鉴，借此融合世界发展，最终解决自身发展过程中跨境法律纠纷。

4.促进内地法律体系的完善

法律体系是由内部各个部门法、各个功能所构成的，由此各部法律、各个部门相互之间的关系以及协调亦不可忽视。现今，中国特色社会主义法律体系业已形成，各项活动均有法可依，但法律体系下内部法律的衔接、协调却有所断层。以现行内地的ADR为例，虽然解决纠纷的方式各式各样，但纠纷解决的社会资源却未能合理配置，和解、调解、仲裁、公证等一系列ADR既不能相互之间连接，亦无法与诉讼做到有机衔接、相互协调，至此尚未构筑合理有序的纠纷解决机制。而大湾区ADR则是在现有制度，加之吸收港澳先进经验的基础上内化而形成的，固然内地有些制度有所保留，但更多的是改进现有制度，并且探索与港澳间的合作机制，形成完备的行之有效的机制。ADR的构建是一项复杂且艰巨的基础性、长期性工程，在此过程中势必涉及内地的实体法、程序法以及司法资源之变动，使之趋向良性发展，ADR的构建随之成为完善内地法律体系的绝佳契机。

5.深化一国两制发展模式

一国两制的实践自港澳回归以来一直显现出强大的生命力，给港澳带来的是稳定、活力以及繁荣，一国两制对于港澳之重要性不言而喻。在国家的全面管治下实行资本主义制度，享有高度的自治权是港澳在一国两制方针之下的发展模式。这种发展模式本身无可厚非，却被别有用心之人故意利用歪解为 “两制核心论”。当然，面对谬论，大可不必在意，但谬论之产生却与一直以来过于注重 “两制”而忽视 “一国”的倾向不无关系。综观以往的发展模式，无论是中央抑或是港澳均在强调 “高度自治”“港人治港”“澳人治澳”，以至于港澳更在意自身的发展而忽略与内地的交流与合作。“两制”的前提是 “一国”，长期以来港澳 “独善其身”之情形亟待改变，这亦是十九大报告继《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书后再次强调全面管治权之重要原因。新时代下，港澳不仅要在 “两制”下发展自身，亦要积极加强与内地在各方面的合作，增强 “一国”之认同感，大湾区建设的功能即是如此。进言之，大湾区的ADR最为直接的效果即是在解决粤港澳居民纠纷的过程中，促使双方加强了解、深入交流，不断让港澳居民感知内地、共谋发展，与内地同呼吸共命运，推动港澳与内地的进一步合作，最终深化一国两制发展模式。

6.节约粤港澳大湾区司法资源

大湾区囊括广东九市、香港与澳门，地域宽广，加之大湾区的纠纷往往呈现跨境之特点，在大湾区内如果没有相应的机制和机构来解决，争议双方或许要往返广东与港澳三地司法机构或者非司法机构，在广东或港澳拿到的判决书、仲裁书或者是调解书仍要拿到另一地法院申请执行，过程不仅耗时耗力，更为重要的是白白浪费三地的司法资源，造成不必要的人力、物力、财力损失，进而损害大湾区的可持续发展。另一方面，司法资源是有限的，社会上所有纠纷都不可能全部由司法来调整，时下纠纷解决方式趋向多元化亦清晰表明这一点。构建多元纠纷解决机制，方能最大程度节约司法资源、降低司法成本。况且，司法程序花费时间长、消耗精力大，发挥ADR的作用已是国际的通行做法。基于此，构建大湾区ADR不仅是可能的，而且是必要的。

（二）构建粤港澳大湾区替代性纠纷解决机制的优势

1.“协议”与国家政策支持

自2017年3月，李克强总理在 《政府工作报告》中首次提出 “粤港澳大湾区城市群发展规划”后，中央以及粤港澳三地均在不断研究推进大湾区的发展规划。同年7月，《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（下文简称 《协议》）正式签署，从而为大湾区建设提供指引方向。《协议》中合作目标系将香港定位为亚太区国际法律及解决争议服务中心，将大湾区打造为内地与港澳深度合作的示范区，这对构建大湾区ADR之意义不言自明。大湾区的ADR正是将 《协议》的框架转变为具体项目之重要步骤。来日，不妨学习港澳发展之经验，加强与港澳在仲裁、调解等方面的交流，构建完善的ADR。此外，十九大报告再次提及粤港澳大湾区，亦明显表明粤港澳大湾区作为国家战略的重要地位。时下，大湾区规划正加紧进行，国家层面给予大湾区大量的政策支持，《协议》亦释放国家支持广东全面深化改革，探索粤港澳合作新模式，推动主要合作区域和重点领域的体制机制创新，以点带面深化合作之信号，对于构建ADR可谓是正当其时。大湾区ADR之构建必然涉及与港澳的法律合作机制的改革和创新，若非国家支持先行先试，大湾区是无法突破现有机制，构筑符合大湾区发展的ADR。

2.文化与地缘优势

广东毗邻港澳的地缘优势，在以往粤港澳合作发展中发挥着重要作用，并且在当下湾区经济发展的战略性地位又一次充分地显现出来。“湾区”一词多用于描述围绕沿海口岸分布的众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群，而衍生的经济效应则称之为“湾区经济”。①刘艳霞：《国内外湾区经济发展研究与启示》，载《城市观察》2014年第3期。《非物质文化遗产在香港：非遗清单是香港重要的文化资源》，人民网：http：//fashion.ifeng.com/travel/feiyi/detail_2014_03/21/35003063_0.shtml，2017年11月1日访问。大湾区经济正是依托地缘而形成的，而地缘亦会反作用于大湾区建设，其反作用尤为体现在文化方面。大湾区各市由于地理位置相近，气候相差不大，语言、生活习俗、传统节日、思想观念亦大体相近，从而形成以广府文化、客家文化、潮汕文化为主的岭南文化。如妈祖文化是港澳地区与广东沿海地区共同的情感纽带。粤港澳联合申报的粤剧已入选人类非物质文化遗产代表作名录。①广东九市与港澳在文化上一脉相承，而文化正是连接广东与港澳之情感纽带。再者，港澳作为典型的移民社会，历史上不同时期亦有不少广东居民迁移到港澳，更加加深港澳与广东的联系。由地缘相近而产生共通的文化，有助于减少矛盾与冲突，加深港澳与广东之交流与合作，亦有助于大湾区开展构建ADR之工作。当然，由于港澳在发展的过程中受到西方的影响较深，其文化构成除了岭南文化，尚有西方文化，因而总体而言港澳与广东的文化是相通的，但涉及法律文化、政治文化方面有所差别亦在所难免，有鉴于此，大湾区在建设过程中不应忽视细微的文化差异，在求同之际解决差异方是可持续之道。

3.经济交流密切

上世纪70年代末，港澳由于土地成本提高以及劳动人员工资的上涨，经济面临着巨大压力之际，恰逢内地改革开放，为港澳发展提供新的空间和资源，港澳抓住机会将制造业转移到毗邻的珠三角地区，将其作为新的生产基地。同时港澳利用自身对外贸易成熟的优势，大量承接来自世界各地的订单，而广东由于经济发展之需，凭借劳动力廉价以及土地成本低之优势，不断为港澳订单的产品进行加工制造，从而形成港澳销售、广东生产之 “前店后厂”之发展模式，共同促进港澳与广东的经济发展，这也为日后粤港澳经济合作奠定坚实基础。进入21世纪，随着CEPA的签署，广东与港澳的经济往来愈加紧密，并且随着时间的推移，广东与港澳都能够不断认识和调整双方的经济合作关系，紧跟时代相互弥补，寻求互利共赢之合作局面，由最初之 “前店后厂”，到大珠三角、泛珠三角，再到一带一路、粤港澳大湾区的变迁便是最好的佐证。一方面，经济交流密切为大湾区ADR合作筑牢基础自不必说，另一方面，大湾区经济往来频繁亦难免带来矛盾与纠纷，经济发展之需求亦会促使大湾区不断构建和完善ADR。

三、粤港澳大湾区替代性纠纷解决机制的具体构建

（一）大湾区替代性纠纷解决机制立法的可能路径

ADR的范围清晰明确，具有针对不同的领域灵活采用不同规则的优越性，并具有多样性与极强的可操作性，但不足之处在于方式众多，容易产生实体以及程序上的冲突与矛盾。因此，制定大湾区ADR的法律规范既要避免相互机制之冲突，又要发扬ADR之优势，采用 “两步走”路径可谓是上策。一是通过立法制定统一的大湾区替代性纠纷解决法律。制定统一的法律具有以下必要性：其一，重大改革依法有据。尽管大湾区被赋予先行先试之权力，但在制度构建过程中不可避免地产生与现行法律相冲突现象。先行先试意味着改革和创新，而改革和创新在法律上蕴含着没有上位法依据甚至是突破上位法之可能，然而这种改革和创新却是符合经济发展需要以及社会需求的。但从根本而言，这终究是无源之水、无本之木，为避免冲突，全国人大应及时立法，正如党的十八届四中全会所指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。”③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日第1版。其二，全面依法治国之需要。在全面依法治国的国家战略下，大湾区构建ADR亦应走向法治化，而要实现法治化，法律理应走向系统化、体系化，建立健全内容协调、结构完整、体系衔接的法律制度。由是，全面依法治国要求大湾区首先要对ADR进行统一立法，使其法典化。其三，各项纠纷解决机制构建需法律保障。具体的诸如公证、仲裁、调解等合作机制构建之际，离不开原则性的法律的指导，加之ADR不可避免地产生程序以及实体的冲突，更需要法律的统筹，统一的ADR立法就具备指导协调统筹各种机制的功能。基于此，统一立法之规定无须过于详细，只需从指导统筹协调各种纠纷解决合作机制的高度上作出制度性安排即可，允许以协议的形式分门别类构建各种纠纷解决机制，必要时可规定设置统一、专门、常态的协调小组对日常工作进行指导。二是基于统一立法的原则，大湾区以协议、安排的方式分别构建大湾区公证、仲裁、调解等合作机制，譬如仲裁方面的合作，可定名为粤港澳大湾区仲裁合作机制的安排。以协议的方式制定合作机制的安排，立法步骤可由国家发改委牵头起草，征求广东和港澳后，报全国人大常委会审议通过，港澳则需进一步报本地立法会通过即可生效。协议的内容应精细化，从纠纷解决方式适应范围、程序、机构到大湾区具体合作机制的构建都应详细载明，制定切实可行的制度，为纠纷的当事人提供具体的、可操作的指引。通过 “两步走”路径，在先行先试下将统一立法与分散的协议安排相结合，有助于提高大湾区ADR的合理性、灵活性与可操作性，使之既在统一稳定的法律制度下平稳处理各种纠纷解决活动、不断减少各种纠纷解决方式的冲突与矛盾，又能构建机动灵活、高效运行、各有所长的制度，使之适应大湾区社会发展趋势。

（二）大湾区替代性纠纷解决相关机制的构建进路

囿于替代性纠纷解决机制涵盖的种类众多，本文无法一一列举跨境状态下所有种类的具体构建进路，主要从公证、仲裁、调解等三个方面描绘大湾区替代性纠纷解决相关机制的构建进路：

1.粤港澳大湾区公证合作机制的构建

首先，广东九市应积极借鉴港澳先进公证经验。一是广东正确理解公证的效力与功能有助于明确公证合作机制之方向。2016年6月，最高人民法院发布 《最高人民法院关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（下文简称《意见》）指出，加强与公证机构的对接。④《意见》还指出：“支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明，支持公证机构对当事人达成的债权债务合同以及具有给付内容的和解协议、调解协议办理债权文书公证，支持公证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务，在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务。依法执行公证债权文书。”公证之所以能够发挥如此重要的作用，就在于法律赋予公证应有的效力：证明效力、执行效力和要件效力。其中最主要的无疑是公证的证明效力。⑤张卫平：《公证证明效力研究》，载《法学研究》2011年第1期。公证具有证明效力毋庸置疑，相较于一直以来法律工作人员持有根深蒂固的 “公证证明论”，《意见》以较为开放的视野从崭新的侧面看待公证，不再局限于 “公证证明论”，并首次提及 “公证法律服务”。事实上，公证证明的特权是由法律所赋予的，而法律服务正是法律赋予公证特权的基础以及来源所在。公证的本质是具有证明效力的法律服务，实际上近年来国家曾在多个政策中明确公证之法律服务性。⑥譬如，国务院《关于深化公证改革的方案》，指出“公证机构要改变单一证明的工作方式，努力拓展公证业务领域，积极提供综合性、全方位的非诉讼性法律服务”。再如，2012年，国务院 《服务业发展规划 “十二五”规划》，指出 “大力发展以律师和公证为主体的法律服务业，稳步扩大从业人员数量，全面提高从业人员素质。”另一方面，预防纠纷是公证的传统功能，这亦是法律职业共同体的相同认知。但实践中公证介入纠纷并引导、解决纠纷之事亦时有发生，这是源于社会的快速发展，公证的功能亦有所改变，公证不仅预防纠纷，更是逐渐解决纠纷，《意见》支持公证积极参与调解，正是承认公证具有止息纷争之权限。港澳对于公证之效力与功能似乎早有定论，将公证视为解决纠纷的法律服务，因此要构建大湾区公证合作机制，广东亟需转变思维，正确看待公证。只有明确公证的效力与功能，方能在制度上与港澳接轨。二是创新公证模式。既已明确公证之法律服务性质，同时为满足迅速发展的公证业务之需求，大湾区的广东九市不妨借鉴港澳，试点引入私人公证制度，当然现时全面放开私人公证仍未具备成熟条件，广东九市可在部分区域允许私人公证或者设定私人公证的从业人员、范围之限制等。其次，构建一系列合作机制，为大湾区提供便捷完善的公证服务。一是建立公证文书核查机制，完善文书的送达、核查、取证的程序并逐步探索建立大湾区公证文书使用、查证等电子化平台。二是建立业务委托协助机制，完善现有委托公证人制度。内地与香港业已建立委托公证人制度，未来大湾区可开拓广东与澳门的委托公证人制度、同时进一步拓宽广东与香港的委托公证范围。三是探索建立大湾区公证服务网络体系，网络体系应覆盖利用大数据提供公证信息以及资源等服务，以及网上咨询、查询以及办理平台服务。最后，充分发挥公证在大湾区纠纷解决之作用。一是可建立公证机构调解制度。因公证事项而发生争议的，无论办证前、办证中，抑或是办证后，公证机构可依当事人申请进行调解。二是建立诉讼与公证对接机制。公证机构可就判决书的送达和裁判书的执行办理提存、保全、债券文书强制执行等公证服务，或设立与法院对接的诉前公证调解室，发挥公证在各类纠纷分流化解司法中的职能作用。

2.粤港澳大湾区仲裁合作机制的构建

相较于公证、调解机制的构建，大湾区仲裁合作机制的构建是较为容易着手的。仲裁是国际广泛认同的纠纷解决方式之一，仲裁规则亦具有国际性，许多制度已然达成国际共识。也因此仲裁被喻为商界的共同语言、万民法。⑦王小莉：《搭建粤港澳仲裁合作平台，助推南沙新区经济发展》，载《仲裁研究》2013年第3期。虽然粤港澳三地分属于三个不同的法域，但综观三地仲裁制度与规则，基本制度相差无几，原则性区别寥寥可数，大大降低大湾区构建仲裁合作机制的难度。鉴于粤港澳三地的仲裁规则相似，加之港澳的仲裁制度趋向成熟，大湾区经过借鉴吸收并进行内化后，可制定制度并直接适用于大湾区的纠纷解决当中。今后大湾区仲裁合作的重点方向应放在仲裁裁决以及仲裁机构上，其主要路径有三：其一，完善相互认可和执行仲裁裁决。迄今为止，内地与港澳就仲裁裁决分别签订 《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》。大湾区在内地与港澳的制度安排下，可在广东九市与香港相互认可裁决、逐步扩大裁决书相互认可和执行的适用范围、限制使用公共秩序保留等方面完善。其二，推动港澳仲裁机构在广东九市设立机构。港澳经过多年的仲裁发展，早已形成较为完备的仲裁机制，尤其是香港仲裁凭借丰富的仲裁经验以及全球性视野闻名于世界，积极引进港澳仲裁机构进入广东九市并受理仲裁，在吸引国际投资的同时，有助于营造广东法治化和国际化建设环境。深圳于2012年颁布 《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，鼓励香港仲裁机构为前海合作区的企业提供商事仲裁服务。深圳一直争取引进香港仲裁机构，遗憾的是未能如愿。上海在深圳基础上有所突破，2015年香港国际仲裁中心正式入驻上海自贸区，成为香港国际仲裁中心在内地设立的第一个仲裁机构，但美中不足的是尽管上海设立代表处，香港国际仲裁中心仍然不能在内地提供案件仲裁服务。大湾区既被赋予先行先试的权力，在仲裁上理应发挥优势、有所作为，那么设立港澳仲裁机构在大湾区广东九市的分机构，并在案件受理和仲裁方面有所突破便值得期待。港澳仲裁机构的地点基于发展需求和地理位置可优先考虑广州、深圳，特别是先行先试的突破口南沙自贸区或者前海自贸区，在制度安排上授予分机构受理案件接受仲裁的权限，并构建相应制度保障其实施。其三，加大培养大湾区高素质仲裁人员。仲裁的实施在于仲裁员，大湾区不妨在积极引进港澳优秀仲裁员的同时，加强广东与港澳仲裁员的交流和合作，并且政府应支持粤港澳高校的法学院系以联合培养或交换生的方式，共同培养既懂内地法又掌握港澳法的高素质法律人才。为盘活法律人才资源，在通过粤港澳共同举办的法律资格考试后这些联合培养的学生可获得执业资格，从而能在大湾区提供仲裁法律服务。

3.粤港澳大湾区调解合作机制的构建

调解作为我国传统的纠纷解决方式之一，被誉为 “东方经验”。近年来，由于发现中国的调解传统与西方一些国家提倡的 “ADR运动”和 “恢复性司法”有着显著的吻合之处，中国的调解制度不断地受到社会的高度关注。⑧曾宪义：《关于中国传统调解制度的若干问题研究》，载《中国法学》2009年第4期。以“和”为核心的传统调解不断延续，并在进入现代社会后与ADR完美结合，固定为一种在法治的规制下发挥重要功能的机制。香港的调解机制肇始于上世纪七八十年代，最初用于处理家事以及建筑工程纠纷，后在司法机关和香港政府的共同推动下，调解迅速成为以解决民事为主的纠纷解决机制之一。澳门的调解制度分为司法调解和非司法调解，非司法调解与仲裁密不可分，仲裁机构同时是进行调解之平台。

申言之，调解制度早已存在于大湾区内，接下来的工作则是整合三地调解资源与制度。第一，启动大湾区内法院调解分流机制。港澳的调解机制旨在要求诉讼当事人在诉讼前先行调解，以减缓法院压力。同时，尽管香港的法院鼓励当事人调解，但并不直接参与调解，而是将案件委托到专业调解机构来进行，而澳门则是由仲裁中心来调解。实践证明，委托调解有助于专业解决纠纷与法官保持公平公正之审判。广东九市可在先行先试下，在民商事诉讼中更加积极促进当事人先调解后诉讼，并将调解委托给法院以外的专业调解机构或仲裁中心。在这过程中，大湾区可吸收港澳律师参与调解之有益经验，建立律师参与调解机制，吸纳符合资格的律师成为调解员，建立名册，并依照案情委派或委托律师调解员来进行调解。通过将调解从法院分流出来，实现分离调解与审判，并且发挥律师在调解中的作用，不仅对接港澳机制、促进大湾区法律人才的合作，更能充分发挥调解之功效。第二，打通大湾区调解地域限制。2015年，内地-香港联合调解中心在香港成立，这是内地与香港特区在法律服务领域的新合作，旨在为内地和香港提供解决跨境商业争议和贸易纠纷的平台。⑨张燕：《调解成为解决跨境商事纠纷有力方式》，载《深圳特区报》2016年12月16日第A8版。粤港澳商事调解联盟的成立亦在跨境调解中迈出实质性一步。将来，大湾区应鼓励更多跨境调解机构之成立，无论是在广东九市，抑或是在港澳成立。与此同时，网络的出现亦打破大湾区调解的地域限制。信息时代下电子商务、网络新媒体的快速涌现，为在线调解提供了新的发展模式。大湾区可以研究开发网上调解服务平台、诉调对接中心等，在网络申请调解、提交材料甚至是选择调解机构，实现不同法域、不同区域以及不同法系的调解合作。第三，构建大湾区跨境调解的执行机制。调解成果需执行来固化，现阶段大湾区亟需解决的问题是调解带来的执行力问题。粤港澳商事调解联盟采用 “调解+仲裁”对接模式，仲裁庭根据和解协议内容制作裁决书，使得协议在境内外均具有强制执行的法律效力，有效解决调解的执行问题。大湾区可将 “调解+仲裁”形成长效机制，发扬光大。

（三）粤港澳大湾区法律服务机构的设立

纵观粤港澳多年来的法律服务合作，机构设立一直是合作的重点。早前在 《香港、澳门特别行政区律师事务所驻内地代表机构管理办法》下设立代表机构，随着CEPA的签订，2014年内地与港澳律师事务所可在广州市、深圳市、珠海市实行合伙联营。2016年，全国首家内地与港澳合伙联营律师事务所在横琴正式挂牌。⑩《全国首家内地与港澳合伙联营律师事务所中银-力图-方氏（横琴）联营律师所正式挂牌》，载《中国律师》2016年第3期。另一方面，南沙国际仲裁中心、粤港澳商事调解联盟、珠海国际仲裁院亦相继成立并聘请港澳法律工作人员，提供仲裁和调解等服务，如深圳国际仲裁院聘任146名香港仲裁员。①惠珍珍：《深港仲裁合作提升国际公信力》，载《法制日报》2016年1月30日第4版。法律服务合作机构的产生在促进粤港澳法律服务合作、解决纠纷中起着至关重要的作用，并且未来随着经济社会发展势必有更多的合作机构的出现。粤港澳多年来在法律机构的合作已取得长足的进步，但大湾区应更进一步打破现有机制束缚。首先，对ADR的统一立法和构建大湾区公证、仲裁以及调解合作机制将促进现有机构的深化发展、不断扩大影响力，并为将来成立的机构提供制度保障。其次，机构是法律服务的载体和平台，法律服务机构是否充足是衡量法律服务行业是否成熟的指标之一。固然近年来大湾区的合作机构不断设立，但仍然跟不上法律服务发展步伐，症结在于机构设立条件过于严格。未来，大湾区应进一步放宽代表机构、合伙联营等的限制条件和范围、降低机构设置门槛，促使更多形式多样的法律服务机构的成立，如广东设立的专门服务于跨境纠纷的机构、在广东设立港澳的替代性纠纷解决分支机构或代表处、广东与港澳联合成立的机构、广东在港澳成立的法律服务机构等。最后，机构的质量是法律服务的生命。大湾区若想解决纠纷、提供优质的法律服务，理应朝着建立具有权威性的仲裁、调解、公证机构的方向前进，给予机构政策支持，不断培养高素质法律人才，并致力于构建机制使大湾区内的服务机构所作出的法律文书可得到三地司法机关和机构的相互认可与执行。

四、结语

粤港澳大湾区替代性纠纷解决机制，关乎粤港澳大湾区法律服务之质量。合理而有序的ADR，有助于激发粤港澳法律工作者从事法律服务之积极性，助推大湾区的法治建设进度。诚然，构建大湾区ADR的工作并非总是一帆风顺，但大湾区内天然的优势以及国家的支持，必然能够成为大湾区整合替代性纠纷解决资源的重要力量。构建大湾区ADR，一切要在法治的前提下进行并以一体化为依托，通过统一立法、分散协议、设立机构来开展大湾区纠纷解决的优质化法律服务。