粤港澳大湾区内地城市群营商法治指数建构：动因、价值及路径

易海辉

一、问题的提出

“湾区经济”概念起源于上世纪末，是区域经济一体化的体现。目前，世界三大知名湾区纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区已成为全球技术创新、经济发展的重要增长极。2017年李克强总理在《政府工作报告》中提出 “研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”，标志着粤港澳大湾区正式从区域概念上升为国家战略。①为落实党的十九大报告提出的区域协调发展战略，2017年12月18日召开的中央经济工作会议进一步提出，要科学规划粤港澳大湾区建设。在地理范围上，粤港澳大湾区包括广州、深圳、佛山等9个珠三角城市以及香港和澳门。②以上9个珠三角城市可以概称为内地城市群。目前，粤港澳三地已签署相关框架协议等，大湾区建设进入了实践阶段。

粤港澳大湾区建设追求的是三地融合协调发展，但这种融合协调发展的内核是竞争。区域经济竞争从传统的土地、税收、交通等要素，日益发展到注重包括法治环境在内的各种软环境竞争。优良的营商法治环境日益成为提升地区核心竞争力和潜在发展能力的重要因素。因此，提升法治化营商环境，是促进大湾区经济进一步融合发展的关键性举措之一。内地城市群在经济总量以及发展速度上已经超越港澳，但市场法治环境软实力与港澳存在不小差距。如何客观评价内地城市群营商法治环境，找准与港澳差距，实现内地城市群与港澳营商法治环境的比翼齐飞，使粤港澳大湾区成为世界第四大湾区，③《全球第四大湾区：珠三角湾区城市群崛起》，豆瓣网：https：//www.douban.com/note/611876901/，2017年9月1日访问。是当前需要深入思考的问题。

近年来，法治指数悄然兴起，成为评价一国或地区法治环境的重要工具。④以 “法治指数”为关键词在中国知网进行检索，截止到2017年9月1日有多达250余篇期刊、会议论文以及数十篇硕士、博士论文，可见理论研究对此问题的高度关注。“通过法治评估推进地方法治建设，正成为推进法治中国建设的有效模式。”⑤付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，载 《中国社会科学》2014年第11期。对营商法治环境好坏进行评价亦可以探索采取指数化的方式。然而，“法治指数”“法治评估”都属于舶来品，国内尚未形成深厚的理论和实践根基。目前，国内理论界主要是对综合法治指数或政府法治、司法法治、社会法治等指数进行研究。对营商法治指数的研究几乎处于空白，仅有个别学者提出粤港澳大湾区建设要建立营商法治指数。实践中，亦未有政府或非政府组织发布专门的营商法治指数。

强调建设法治化营商环境已渐成社会共识，然而科学建构与规范运用营商法治指数，推动营商法治环境建设却非易事。域外的营商指数或法治指数能否直接用来评价我们的营商法治环境，内地城市群营商法治评估指标体系应彰显何种价值、如何科学构建等都是有待研究的问题。因此，本文拟针对上述基础性、关键性问题，探讨如何构建大湾区内地城市群营商法治指数，⑥基于粤港澳三地分属三个法系，法治建设的水平和路径存在差异，本文仅探讨大湾区内地城市群的营商法治指数建构问题，如无特别说明，下文所讲营商法治指数建构均同此范围。但需要强调是，随着内地营商法治环境的提升，以及粤港澳三地融合程度的加强，将来适当时机可以联合推出粤港澳大湾区整体营商法治指数，以增强大湾区在全球经济竞争的能力。以期对进一步推动大湾区营商法治环境建设有所裨益。

二、内地城市群营商法治指数的概念及时代背景解读

营商法治指数在理论和实践中都属于新问题。要构建科学的营商法治指数，就需要对其基本概念及提出背景进行解读。

（一）营商法治指数的概念

“营商法治指数”属于合成词，由 “营商、法治、指数”三个名词构成。所谓营商是指经营商业或商业活动，属于经济学范畴，与法治有着密切的关系。对于法治概念，古今中外均有丰富的探索，但至今没有形成统一的定论。一般认为 “法治是现代国家治理的基本方式，实行法治是国家治理现代化的内在要求。”⑦张文显：《法治与国家治理现代化》，载 《中国法学》2014年第4期。随着时代的发展，法治的内涵与外延也将越来越丰富。“指数是一种数字化的量化工具和手段，通过多种数据取样进行综合、叠加、统计运算而获得相应数值，以衡量和评估复杂事物和现象的总体状况。”⑧李锦：《中国式法治指数若干问题的思考》，载 《湘潭大学学报 （哲学社会科学版）》2014年第3期。简言之，指数就是通过数值的形式描述、测评复杂现实的工具。⑨孟涛：《法治的测量：世界正义工程法治指数研究》，载 《政治与法律》2015年第5期。指数应用广泛，诸多领域都存在，如幸福指数、平安指数、消费指数、贫富指数等，法治指数属于其中一种。所谓法治指数，是指 “用一套由诸多指标所构成的评估体系，以量化的形式判断和衡量一个国家或地区法治状况的技术手段。”⑩鲁楠：《世界法治指数的缘起与流变》，载 《环球法律评论》2014年第4期。简言之，法治指数是关于法治状况的客观量化标准。①侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，载《法律科学》2013年第5期。法治具有适用范围的广泛性和多样性，因而法治指数评估的对象也就具有多样性，如政府、司法机关、营商活动、群众守法等。对一个国家或地区整体法治状况的评估指数可称为综合法治指数，对某一特定领域法治情况的评估指数则可称为专项法治指数，比如对营商活动领域的法治评估指数。

综上，“营商法治指数”又可称为 “营商法治评估指标体系”，是指通过数值形式表现的，用以描述、测评与营商活动相关的法治建设情况的一套指标体系。营商法治指数进一步明确的是与营商有关的法治指数，而非所有法治状况的指数。从本质上讲，营商法治指数是法治指数的一种，是一种专门化的法治指数。一定意义上说，营商法治指数的建构是一种间接的法律发展途径，依靠其影响力来督促被测评地区改善营商法治状况，从而努力达至指标体系所确立的理想营商法治标准。营商法治指数并非简单的数据组合，其本身内在蕴含了经济需求、政治考量和人类文明三个方面的价值期许，表征的是一国或地区经济发展的法治理念。

（二）营商法治指数提出的时代背景

营商法治指数的目的在于推动改善营商环境。所谓营商环境，是指市场主体从事商事行为所面对或需要的各种政治、经济、法治、文化等条件和境况的总称，其表征的是国家或地区的经济软实力。①董彪、李仁玉：《我国法治化国际化营商环境建设研究——基于〈营商环境报告〉的分析》，载《商业经济研究》2016年第13期。过去我们讲“投资环境”，加入世贸组织后开始引入域外普遍使用的“营商环境”概念，后者比前者内涵更丰富，更容易与国际接轨。内地最早使用“营商环境”的省份应属广东。③沈云樵：《营商环境法治化之理念与路径——以广东省为例》，载《南海法学》2017年第1期。营商环境好坏是投资的重要参考因素。市场经济本质上就是法治经济，法治对于营商活动具有至关重要的作用。营商环境包括政务、人文、社会、法治、市场等等各方面的内容，法治环境仅是其有机组成的一部分。法治化营商环境，是指 “有关营商的法律法规健全完备，并得到有效实施的一整套制度性安排。”④冯玥：《武汉市法治化营商环境建设研究》，载《长江论坛》2016年第2期。“营商环境法治化并非营商环境和法治化的简单叠加，其具有丰富的内涵。”⑤参见前引③，沈云樵文。可以说，建设法治化营商环境是提升内地城市群竞争能力，推动粤港澳大湾区跨越式发展的题中应有之义。

国外对法治环境用量化的指数进行评估已有数十年的理论和实践经验，兴起于20世纪60年代美国的社会指标运动。⑥朱庆芳、吴寒光：《社会指标体系》，中国社会科学出版社2001年版，第3页。“国际上通过一定的指标设置和指数推算对一国法治发展水平进行评估，已经成为分析、评价该国投资水平和制度状况的重要做法。”⑦钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟：《法治评估及其中国应用》，载《中国社会科学》2012年第4期。1968年，美国学者伊万最早开始研究建立涵盖70项具体指标的法律指标体系。⑧戢浩飞：《法治政府指标评估体系研究》，载《行政法学研究》2012年第1期。世界银行从1996年开始每年连续推出《全球治理指数报告》，对不同国家法治状况进行评估并计算法治指数，为跨国公司等商业组织投资以及世界银行贷款提供参考。美国非营利组织 “世界正义工程”于2008年研究发布一套独立的法治指数，将其作为评价一国或地区法治状况的客观量化标准。它是当前唯一一个专门评估法治水平的国际指数。⑨参见前引⑨，孟涛文。根据该指数结果，近年中国内地排名远落后于香港地区。香港是我国最早开展法治指数评估的地区，2005年由非政府组织香港社会服务联会组织发起并实施。内地最早开展的地区是浙江余杭，其在借鉴香港的经验基础上，于2006年开始连续每年发布余杭法治指数。⑩朱未易：《地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析》，载《政治与法律》2011年第1期。在余杭法治指数的影响下，广东、湖北、吉林等省以及深圳、温州、苏州等市相继开展了以法治政府为名目的法治指数评估。我国引进法治指数的历史虽然较短，但却在短时间内被多地广泛应用，成为推动法治建设的重要抓手。

2013年党的十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出 “建设法治化营商环境，建立公平开放透明的市场规则”以及 “建立科学的法治建设指标体系和标准”。这实际上是党中央为推动法治建设，正式提出对法治建设进行量化的要求。十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步对推动法治建设，提升法治水平进行了重要部署。十八届五中全会通过 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出 “加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道”。而广东省早在2012年就已制定 《建设法治化国际化营商环境五年行动计划》，提出通过五年时间基本建立法治化国际化营商环境制度框架，编制营商环境评价指标体系，定期发布全省营商环境评价报告。可见，中央和地方均对建设法治化营商环境以及对建设情况进行量化测评提出了明确要求。

简言之，在全面推进依法治国以及加强粤港澳大湾区建设的时代需求下，在法治指数的理论与实践成果不断丰富的时代条件下，积极顺应时代趋势，借鉴理论和实践经验，建构内地城市群营商法治指数便成为现实必然之举。

三、内地城市群营商法治指数的功能思辨与价值理念趋向

当前对营商法治指数的理论研究和实践探索几乎还是空白，但对法治指数的研究和实践则成果较丰富。但理论界对法治指数的功能、价值取向、意义等基础理论问题并没有形成共识，实践中各种法治指数方案也是差异明显。科学构建营商法治指数，需要正确审视其功能，准确把握其价值理念。在此基于营商法治指数与法治指数之间特殊性与普遍性的辩证关系，对内地城市群营商法治指数的功能思辨与价值理念趋向进行探讨。

（一）营商法治指数功能的理性审视

“法治评估机制的建设在某种程度上决定着地方法治建设乃至法治中国建设的未来走向。”①笔者认为，营商法治指数作为一种法治评估机制，客观上具有以下几项功能：

1.描述营商法治建设。评价对象好坏的前提是需要全面客观认识对象，即知道其 “是什么”。营商法治指数对营商法治环境进行评估，无疑首先也需要有上述基础，即要对营商法治建设实然样态有客观的描述，这是营商法治指数的基础功能。这一功能的实现，依托于营商法治指数的一系列具体指标映射现实营商法治情况。简言之，营商法治指数以数据的形式表明营商法治环境建设的成效和问题，可以较为客观地反映地区营商法治状况。

2.评价营商法治建设。“法治指数最关键的贡献是为法治建设与相关的理论研究，提供相对客观、可供比较的评测标准，进而摆脱人为、主观的概念分歧与理论纷争。”②营商法治指数作为一种测量营商法治环境的标尺，通过量化分析营商法治状况，可以对被评价地区营商法治状况作出科学的判断和评价，有利于促进区域营商法治以及整体法治建设的沟通和对话，以便取长补短，提高大湾区营商法治建设的水平。

3.监测营商法治建设。通过营商法治评估指标体系得出的一系列数据，监测被测评地区营商法治建设整体情况的功能，可供职能部门针对存在的问题及时校正既有建设方针，制定新的对策，以便逐步解决现实问题。“建构型法治的推进需要一个客观和量化的分析评价标准来衡量法治发展水平，校准法治建设的局部目标定位。”③参见前引⑦，钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟文。一方面，对营商法治建设过程进行监测时，可以判断法治建设与营商发展两者的运行情况，及时掌握两者之间是否协调。另一方面，通过对营商法治建设成效进行监测，把既定目标与现状进行比较，就容易得出目标与结果是否匹配，是进步还是倒退的结论，体现出指数评估在营商法治阶段性建设进程中的作用。此外，通过营商法治指数这一 “晴雨表”，还可以及时倾听、接收营商主体对营商法治环境的呼唤，让社会公众积极参与，实现政府和公众的良性互动。

4.预测营商法治建设。对营商法治状况进行评估，通过收集各方面数据并进行分析，可以提炼出营商法治建设发展规律，对下一步营商法治建设作出科学的预测。具体而言，可以根据已有经验和经济社会发展大趋势，预测营商法治建设将来一段时期内可能出现的问题以及未来发展态势。这是地区制定中长期营商法治建设工作计划或规划的重要理论依据。

5.指引营商法治建设。营商法治指数是一套复杂的多层级指标系统，各个指标表征的是可量化的具体营商法治建设任务，也即把抽象目标项目化、具体化，使营商法治建设具备可操作、可测量的特点，从而便于指引职能部门有针对、有根据、有计划地推动落实营商法治建设目标，是营商法治建设纲领操作指南。通过具体数值的比较，指明哪些项目法治化水平高以及有待进一步加强的薄弱之处，使营商法治建设少走弯路。“法治指数因其直观、全面、科学的优势成为地方法治发展和地方发展有效手段。”④周尚军、彭浩：《可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告》，载《法学评论》2014年第2期。因此，有学者指出，“法治指数彰显法治建设的科学发展导向，法治指数一小步，法治建设一大步。”⑤刘武俊：《“法治指数”彰显法治建设的科学发展导向》，载《中国审计报》2008年4月16日第7版。

然而，法治指数对我国而言属于舶来品，是西方发达国家输出法治理念的一种途径，因而也就不可否认带有输出者自身所特有的理念、标准甚至偏见以及其自身所存在的缺陷。营商法治指数作为法治指数的一种，尽管具有以上诸多功能，但亦无法避免法治指数本身所存在的缺陷因子，需要我们正视并避免这种缺陷的产生。

浙江余杭是国内第一个发布法治指数的城市。从2008年开始连续每年发布且综合得分均在70分以上，呈逐年递增态势，与香港法治指数的最高分75分相差无几。余杭区自从发布法治指数以来接待全国众多考察学习人员，上级也给予其高度认可并授予其诸多荣誉。从指数结果上看，似乎余杭法治建设成效良好已经可以比肩香港。然而，2014年5月10日余杭发生了震惊中外的 “5.10”群体性事件。⑥矫志欢：《余杭“5.10”事件分析》，大众网：http：//yuqing.dzwww.com/yqjd/201406/t20140617_10472177.htm，2017年9月3日访问。虽然该事件起因很多，但其发生与不断增长的法治指数形成了明显反差，使得公众对余杭法治指数的价值有效性和公信力产生怀疑。与此相似，其他通过推行法治指数评估倒逼法治建设的地方，亦时有发生与法治理想相悖的反法治事件，如湖南衡阳贿选事件。⑦邬焕庆、丁文杰、陈文广：《衡阳破坏选举案：一届市人大代表几乎全军覆没》，载《中国青年报》2014年8月19日第1版。除了实践中发生不少类似背离事件外，理论界亦有不少学者对法治指数的应用及其功能持有异议。如 “法治指数的评估实在是一项不可能的任务，其间的作业就好比拿着一把金钥匙在宣纸上画神女图，不过是一种数学修辞手段。”⑧陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，载《浙江社会科学》2013年第6期。“法治指数评估是一把双刃剑，把握得当可以推进公平正义，把握不当则可能助推‘法治竞赛’。”⑨金善达：《法治指数评估的制度建设路径研究——基于系统论的分析视角》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2014年第5期。还有学者认为内地法治比较落后的地区无法应用，因为“法治指数作为一种精准的实证调研数据，应该是一个法治基本比较完善而且法治正常运转的语境下，对于法治可能存在的具体问题和偏差进行数据纠偏。”①志灵：《“法治指数”无法衡量所有法治状况》，载《法制资讯》2008年第4期。周尚君、王裕根：《法治指数评估的理论反思与前瞻》，载《广州大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

诚然，任何技术手段可能都是天使与魔鬼的集合体，发挥何种功效很大程度上还取决于使用者的态度。“法治指数并不代表与实际法治发展水平存在事实上的 ‘因果关系’，其只是在法治建设中发挥着工具理性作用。”①不能因为法治指数测评可能存在一些不尽人意的地方，就对其持以排斥的态度，我们需要的是提前防范可能存在的问题，充分利用其有利的一面。“法治指数可能并不能完全衡量出法治的所有现状，但却不失为一个很好的切入口，成为推动法治进一步发展的契机。”②杨惠琪：《如何量化法治——地方法治指数现状、争议与操作设想》，载《社会科学论坛》2016年第5期。在社会科学领域，我们永远无法苛求完美并以之为标尺去衡量研究结果。

由此及彼，构建与应用营商法治指数的过程中，应充分注意指数评估结果与实际营商法治状况之间的可能撕裂现象，对营商法治指数的评估效度保持清醒的认识。具体而言，一方面要清醒认识营商法治指数测评结果与测评对象的吻合程度，即指数是否客观、全面反映实情，以判断其是否具有科学性和公信力；另一方面要清醒认识营商法治指数测评在推进大湾区营商法治环境建设中的作用，要真正把指数测评作为推进营商法治建设的重要抓手，而不是沦为“政绩工程”。③李瑜青、张玲：《法治评估实践的效度——基于“余杭法治指数”的文本研究》，载《常州大学学报（社会科学版）》2016年第5期。简言之，要正视营商法治指数的正面导向作用，也要注意其功能的限度，防止理论和实践出现 “两张皮”的现象。

（二）营商法治指数的应然价值理念趋向

营商法治指数形式上是一系列数据的集合，但其指标体系实质上倡导或表征了诸多价值理念。基于营商法治与法治的关系，营商法治指数所倡导的价值理念与法治指数倡导的价值理念，在范围上是包容与被包容的关系，后者包容前者。当然，并不是所有法治价值理念都属于营商法治指数倡导的对象，营商法治指数所标榜的应是有利于营商活动的法治理念。具体而言，笔者认为应有以下几个方面：

1.彰显市场自由价值理念。市场经济强调市场在资源配置中的基础性作用，尽量减少政府权力对市场的干预，追求的是自由的市场秩序。因此，营商法治评估指标体系需要突出市场自由价值理念，重点测评与该理念密切相关的政府简政放权、适当减少监管、企业和个人市场自主度等方面的内容。

2.彰显商事效率价值理念。商业机会稍纵即逝，市场信息瞬息万变，时间效率对于商事主体而言有着非同寻常的意义。商事活动相对于一般民事活动，更注重效率性，效率优先兼顾公平是商事活动的基本准则之一。因此，营商法治评估指标体系需要体现追求商事效率价值内容，重点测评如政府行政效率、商事纠纷解决效率、政府信息透明度等内容。

3.彰显交易公平价值理念。交易公平有形式公平和实质公平之分。形式公平强调商事交易过程中主体法律地位平等、机会均等，不能因所有制性质不同、规模大小不同等而予以区别对待或歧视待遇。实践中，内外资区别对待、待遇不一、条件不等的问题仍然常见，这需要进一步破除粤港澳三地融合发展的法治壁垒。实质公平强调商事结果的公平，如交易结果的公平、纠纷解决的公平等，这对于任何商事主体具有不言而喻的重要意义。因此，营商法治指标体系需要彰显内地城市群法治建设过程中对营商公平价值理念的追求，重点测评如法律制度、政策的公平性、司法救济的公正性等内容。

4.彰显市场诚信价值理念。信用是市场的基石，市场经济本质上既是法治经济又是信用经济。诚信有助于降低市场交易成本，规范市场交易秩序，增强市场可预期性和效率。④耿卓、孙玲：《论市场信用与诚实信用的互动》，载《浙江学刊》2011年第1期。市场信用需要靠法治来保障，良好的营商法治环境必定具备信用的标签。因此，营商法治评估指标体系要突出追求诚信价值理念，重点测评社会信用立法情况、政务诚信、商务诚信、社会诚信情况等内容。

5.彰显市场包容价值理念。在经济竞争全球化时代，人才、科技、资金等市场要素已呈现全球流动配置的特点。一国或地区能够吸引更多更好市场资源的先决条件之一就是具有开放包容的市场法治环境。所谓市场包容价值理念，一方面需要体现于对区域外来市场要素准入的包容，从政策、法律上为其营造开放的营商环境，为外部要素进入本地市场提供平等、便利、宽松的法治环境，这主要体现在法律及其他规范性文件应当破除各种不利、不必、不公的对外限制。另一方面，市场只有不断创新才能取得更大的发展空间。因此，包容价值理念更应重视对营商主体有关营商理念、方法、模式、技术等方面创新的鼓励和包容，设置适当的容错空间。营商法治评估指标体系应当追求市场包容价值理念，测评地区立法、执法、司法等方面对于包容价值的践行程度。

6.彰显营商安全价值理念。“安全价值体现一国或地区对营商主体合法权益保护的程度。”⑤参加前引①，董彪、李仁玉文。市场营商安全感越强，对于市场要素的吸引力就越强。具体而言，与营商主体密切相关的权益保障内容有：一是投资财产权益。通过投资获得更多财富是任何商事主体的天然目的。财产权益是商事主体立足市场的根本保障，包括物权、债权、知识产权等财产性权益。只有财产权得到法律有效保障，商事活动才有进一步发展的空间。二是人身权益。营商主体进行合法营商活动时人身安全、自由应得到法律保障，避免随意被侵害或限制其人身权益。实践中，仍然不时发生公权力不当限制营商主体人身自由、损害企业自主财产权的现象。因此，营商法治评估指标体系应追求安全价值理念，重点测评物权、知识产权、人身权益的立法、执法、司法保护情况。

四、内地城市群营商法治指数设计的基本路径

内地城市群营商法治指数构建是一项系统工程，涉及指标体系设置依据、目标定位、指标构成、权重设计、测评主体等诸多内容，下文将就其中部分主要问题进行探讨。

（一）明确营商法治指数构建的规范依据和目标定位

营商法治指数的构建必须要有相应的规范依据，这是确保其科学性、正当性的逻辑前提。近年来，中央和地方都出台了一系列加强法治建设的规范性文件，有的将营商法治环境建设内容作为其中一部分加以部署，有的则予以专门规定。如党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建设法治化营商环境，建立公平开放透明的市场规则”以及“建立科学的法治建设指标体系和标准”。十八届四中全会通过的 《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在综合国外和我国法治建设经验以及我国现阶段法治状况的基础上，确立了当前和今后一个时期我国法治建设的新十六字方针，即 “科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。因此，有学者提出应以其作为中国特色“法治指数”设计的最权威依据。⑥汪全胜、黄兰松：《我国法治指数设立的规范化考察》，载《理论学刊》2015年第5期。十八届五中全会继续对如何加快建设法治经济和法治社会进行了部署。党的十九大报告以及2017年中央经济工作会议对加强区域经济协调发展进行了部署，粤港澳大湾区建设被列为2018年国家经济建设重点工作之一。广东省早在2012年制定的 《建设法治化国际化营商环境五年行动计划》，对营商法治环境建设提出了具体举措。笔者认为，这些关于营商法治建设的规定，厘定了营商法治建设的基本内容。基于中央和地方上述有关规范性文件的权威性和重要性，应当成为构建营商法治指数的主要规范依据。实践中，在构建法治指数时也主要是依据各级党委政府出台的法治建设意见，如浙江余杭区推出的余杭法治指数，便是依据2006年余杭区委出台的 《关于建设 “法治余杭”的意见》，将该意见设定的法治建设的9大目标作为余杭法治指数指标体系的一级指标。当然，除了上述列举的有关规范性文件外，其他与内地城市群营商法治建设相关的各层级的规范性文件都可以作为营商法治指数设置的依据，但不同层级的规范性文件应有依据效力的层次区分。

建设粤港澳大湾区属于国家战略，加强营商法治建设是其题中应有之义。在纵向上，大湾区内地城市群营商法治建设要处理好国家营商法治建设与地方营商法治建设的关系，形成地方与国家的良性互动，确保在国家法治建设的框架内不断提升区域营商法治环境水平。在横向上，要处理好粤港澳三地之间的营商法治发展关系，注意吸收港澳营商法治建设的优良经验，积极与港澳营商法治对接，提升大湾区整体营商法治环境。因此，不管是纵向还是横向关系，建构内地城市群营商法治指数必须以于引导、推动区域营商法治环境提升为目标。

（二）准确把握营商法治指数建构的共识性与地域性

法治作为当今最时髦的概念，至今没有统一定论，也不易作出界定。⑦[英]戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，法律出版社2003年版，第990页。“法治是人类文明的构成元素之一，其所表征的乃是人类共同的生活经验与生活理想，因此也就具有人类主体、世界空间与古今延续的普适性。”⑧姚建宗：《法治指数设计的思想维度》，载《光明日报》2013年4月9日第6版。这表明了法治的共识性特点，但法治又同时具有鲜明的地域性特点，不同地区经济社会文化背景决定了该地人民对法治又有其独特的理解。法治不仅是一种思想、理念，更是一种社会实践，是与一国或地区经济社会相互作用的产物。⑨田禾：《量化研究：衡量法治的尺度》，载《中国应用法学》2017年第1期。因此，至今世界并不存在法治模式完全相同的两个国家。正如有学者指出，“法治本质上是一种地方性知识，具有深厚的社会文化传统和社会基础。”⑩参见前引⑤，付子堂、张善根文。因此，我们在构建营商法治指数时必须准确把握法治本身的这种共识性与地域性特点。

大湾区内部内地城市群与港、澳分属三大不同的法系，各自具有不同的法治传统和法律制度，总体上港澳营商法治水平高于内地。同时内地城市群各自法治建设、发展也存在差异和不平衡。粤港澳大湾区的核心是融合协同发展。①颜彭莉：《粤港澳大湾区：全方位对外开放新坐标》，载《环境经济》2017年第2期。营商法治评估指标体系设计时，应充分考量内地城市群与港澳在营商法治建设的普遍性与特殊性问题，合理融入本土元素，同时还需充分考量内地城市群各自在营商法治建设所具有的地方特点和特色，以形成符合内地实际又能与港澳对接的营商法治指数。正如有学者强调，“在法治指标的选择上，既要关注法治的共同性，也应当考虑法治的差异性。”②参见前引⑦，钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟文。

作为法治后发国家，我们在建构营商法治指数时，对待发端于西方的法治概念以及法治指数时，应当摈弃全盘照搬的思想。内地和域外法治指数的指标设计思想、依据和数据来源等方面存在短时间内难以弥合的差异，内地不能简单照搬域外法治指数。③蒋立山：《中国法治指数设计的理论问题》，载《法学家》2014年第1期。要寻求与内地营商法治环境发展阶段相适应的法治标准，而不是简单套用域外过高或与内地营商法治理念差异明显的理想标准来衡量内地营商法治指数。对营商法治理想图景的认知体现的是一种可欲性。然而，这种理想水平如果定位过高，则容易使其指标体系与营商法治环境现实距离太远，导致评估结果过低无法发挥有效的促进作用。如果理想定位过低，指标体系仅是对现存营商法治环境的简单描述和量化，那么，借法治之名的 “高指数”将无多大实际指导意义。域外营商法治指数理念可能代表未来行动方向，但当前我们需要的是合理借鉴与内地营商法治发展相适应的内容，对于尚不具备实现条件或不适合内地实践的指标内容要进行有选择的暂不借鉴或予以修正。需要指出的是，在对域外经验的本土化和修正过程中，需要经过深入的论证，不能想当然将本土实践以 “特色”之名认为是法治的唯一正解，否则可能导致构建的营商法治指数无法评价客观的营商法治环境，掩盖营商法治环境建设的真实问题。

（三）强化营商法治指数组织实施者的中立性

营商法治指数的公信力与组织实施者的中立性有很大关系，中立性是保障评估结果客观公正的基本前提之一。“一个地区的法治指数公信力，不仅取决于指数是如何评估出来的，更取决于是由谁来主持评估的。”④参见前引⑧，陈林林文。组织实施者对营商法治指数的构建具有实质影响力，不同的组织实施者具有各自的利益倾向和价值偏好，因此，适当的主体对于保证营商法治指数的客观、准确、科学至关重要。

比较中西方法治指数可以发现，西方法治指数实践多由非官方主体自下而上式的主导推动，而我国内地以余杭法治指数为代表的法治指数实践，则基本都以政府为主导的自上而下方式加以推动。显然，这与我国法治建设由上而下由政府全面推动的特点密切相关。我国的法治建设模式是由政府设定法治建设的目标、路径和举措，然后再自上而下的推动落实的渐进式过程。因此，目前国内大部分法治指数的测评都是由政府自建自评，包括指标体系的确定、测评方法、对象等，有的虽然委托第三方评估机构，但仍然受政府导向影响。一些地方政府为了追求 “指数政绩”，必然对指标体系的设定、数据收集、分析以及结果计算实施相关偏好性干预，影响指数的客观性。在此情形下得出的法治指数，一方面无法反应真实的法治建设情况，另一方面也无法为投资者等社会公众提供有效的判断和预测价值。少数由第三方推动的法治指数评估，在推进过程中也明显受地方政府影响，中立性、客观性和专业性不够。⑤杨寅、陈琦：《法治评估指标体系的编纂与操作——以上海市静安区依法治区评估指标体系（2015）为例》，载《行政法学研究》2015年第6期。在构建内地城市群营商法治指数时应当避免出现上述情况。基于内地城市群营商法治建设的现实特点，从保证营商法治指数的公信力角度看，在初期可以由广东省政府组织相关研究机构开展评估，将来有必要由国家层面委托相关部门或第三方组织进行评估。根据域外法治指数建构经验，长远来看独立的第三方组织实施评估是保障营商法治指数公信力的重要保障，政府只需为组织实施评估提供相应的服务保障。

（四）合理设置营商法治指数指标框架

指标框架需要解决的问题是明确哪些可以被量化的内容应纳入营商法治测评对象。一定意义上，具体指标是评估对象的替代物或现实映射。指标选取不当则有可能偏离对象的本源，夸大或缩小对象的映射范围。营商法治指数指标的确定，需要严格的论证和验证，要把营商法治的价值和精神外化为具体的指标要素，确保被评价的对象与营商法治密切相关。“指标并非越多越好，体系的复杂程度与科学性也并非成正比。”⑥参见前引④，周尚军、彭浩文。测评难度与指标多寡、体系繁简成正比。有观点进一步指出，评价法治环境，不可能对所有指标进行分析和评价，而是应密切围绕评价目的、标准和内容合理设置具有可操作性的评价指标体系。⑦廖奕：《法治如何评估？——以中国地方法治指数为例》，载《兰州学刊》2012年第12期。笔者认为，在当前起步阶段，基于研究水平和可资借鉴经验的有限性，不易设置过高的难度，否则难以实际操作。基于法治包含立法、执法、司法、守法四个方面内容，那么，营商法治指数指标框架也包含以上四个方面：

1.有关营商活动的立法情况。“完善的营商法律体系是促进市场主体守法经营、依靠规则和法律健康运行的前提和保障。”⑧《中央经济工作会议提出建设法治化市场营商环境》，载《法制日报》2016年12月23日第4版。建立良好的法律体系是构建法治化营商环境的首要任务。随着经济社会发展的日新月异，对立法的数量和质量需求也是不断增长。立法数量多表明规范的范围广，质量高表明符合实践需求，相应的整个法治环境也就越高。因此，应当把所有有效的营商相关的法律性、规范性文本纳入评估范围，以确保评估指标与评估对象的映射真实性。⑨需要说明的是，立法分为国家和地方两个层面。根据立法法的规定，所有设区的市都享有立法权。本文探讨的是内地城市群区域营商法治指数，因而有关营商活动的立法主要是指地方层面的立法，对于国家层面的立法主要在于如何落实。具体包括：地区营商立法纲要、规划、文本以及其他规范性文件是否体现法治化，即测度其合法性、可操作性、稳定性、效益性等；是否在产权保护、市场准入、交易秩序建设、社会诚信体系建设等方面提供公平、高效、稳定的法律制度，减少不必要的营商法律障碍，消除法律冲突和矛盾。基于实践中政策常常取代甚至超越法律角色的特点，有必要把党政机关制定的营商决策性文件也纳入法治化评估范畴。为进一步确保制定的营商法律及其他规范性文件符合法治化要求，有必要对制定过程也进行合法性评估。简言之，要实现对法律及其他规范性文本的制定过程和内容结果的双重评估。

2.有关营商活动的执法情况。“法治秩序最重要的表征体现在法律行动之中，法律行动是否合乎法治是测量法治的最基本标准。”⑩参见前引⑤，付子堂、张善根文。行政执法是落实法治的关键环节。因此，营商法治指标体系要重点评估党委政府在执政、执法方面是否严格落实营商法律及其他规范性文件。行政执法必须严格依法进行，遵循公权力设定和运行规则，防止行政执法权力的滥用，以保护私权利不受行政权力的不当侵犯。因此，域外法治指数通常都将政府执法用权的合法性作为重要的测评项目。具体可以从行政执法规范、公正、公开、效率等方面设置测评指标。如政府是否在法定的市场准入领域和产业清单外加以另外限制；是否严格依法制裁各类不正当、不诚信竞争行为；是否为企业提供公开、公正、高效、便捷的公共服务，为企业做出准确的市场判断提供保障；①路晓霞：《自贸试验区法治化营商环境研究——以汕头华侨试验区为视角》，载《广东技术师范学院学报》2016年第10期。政府行政审批和监管是否规范、高效、透明等。

3.有关营商活动的司法情况。市场主体在以营利为目的的商业活动中难免发生纠纷。尤其是商业活动更加注重商业效率，在发生纠纷后，如何高效、公正的解决纠纷便成为市场主体密切关注的事情。司法是社会正义的最后一道防线，关系到市场主体合法权益最终能否得到维护。优良的司法环境，无疑有助于营商法治环境的提升，吸引优良的市场要素。具体可以从司法的公正、公开、效率、队伍素质等方面设置营商法治情况测评指标。另外，由于商事纠纷的多发以及司法解决纠纷的局限性，需要加快建立健全多元化纠纷解决机制，拓宽民商事纠纷解决渠道。具体而言，就是要大力发展民商事纠纷的司法替代解决措施，如商事仲裁、调解等。目前，粤港澳三地成立了商事调解联盟，一定程度上实现了商事调解和仲裁的结合。仲裁、调解在商事纠纷解决中的地位越来越突出，相比司法裁判更灵活、高效。因此，在考察司法活动服务营商法治环境建设方面之外，还应重点将相关商事纠纷的非诉讼纠纷解决情况纳入测评指标范畴。

4.有关营商活动的守法情况。要营造良好的营商法治环境，最终还需要广大市场交易主体对法律的普遍信仰和严格遵守。市场主体在商事交易过程中严格遵守法律规定，关系到市场信用的建立。一个不遵守法定交易规则，坑蒙拐骗现象充斥的市场，必定是一个毫无信用的市场，同时也是一个营商环境法治化极差的市场。在此情形下，市场交易的安全性受到严重挑战，交易成本显著增加。因此，营商法治指数要将交易主体守法情况纳入测评指标。具体测评如法治意识强弱程度、学法知法情况、依法营商情况、依法维权情况等。

（五）科学设置指标权重和收集指标数据

营商法治指数由一系列指标构成，每类指标在反映营商法治的状况上作用不等，需要合理设定各类指标的权重。这关系到营商法治指数结论的科学性、公信力。各类法治指数均是由一套指标体系构成，大多数的具体指标又分为一级、二级、三级指标，少数法治指数只有两个指标层级。对于营商法治指数而言，其指标体系也可设置成三级指标。那么，在不同级别、同一级别不同组指标之间的权重如何合理设置便至关重要。实践中，确定指标权重的方法有多种，分为主观法和客观法两类，前者如德尔菲法②德尔菲法，又称专家规定程序调查法，该方法主要是由调查者拟定调查表，按照既定程序，以函件的方式分别向专家组成员进行征询；而专家组成员又以匿名的方式 （函件）提交意见。经过几次反复征询和反馈，专家组成员的意见逐步趋于集中，最后获得具有很高准确率的集体判断结果。、循环评分法等，后者如因子分析、聚类分析等。③汤梅、申来津：《法治政府测评指标设计及其操作实务》，载《湖北社会科学》2009年第4期。其中德尔菲法运用较多，余杭法治指数、香港法治指数都是运用该方法确定指标权重，④参见前引④，周尚军、彭浩文。营商法治指数亦可以借鉴采用该方法。需要强调的是，之所以并存多种方法，是因为各种方法都不尽完美，各有其优缺点。在条件许可的情况下，有必要综合运用多种方法进行比对，最终形成更加科学合理的指标体系。随着时代发展，还需要对一些指标构成及其权重进行动态调整，及时清理过时甚至不符合营商法治环境实际的内容。世界上一些著名的营商指数、法治指数的指标体系就处于不断发展变化之中。⑤参见前引③，沈云樵文。

与指标权重相关的另一个问题是协调营商法治指数主观指标与客观指标的比重。主客观指标如何协调是法治指数设计不可回避的问题。主观指标设计、编制和数据收集成本相对较低，测评效度高，对官方数据具有验证作用，但容易受被测评者个体感受影响而具有非理性和波动性特征。客观指标能够较客观反映实况，验证主观指标的合理程度，但单项测评效度较低，数据设计、收集成本较高，而且数据容易造假。⑥参见前引③，蒋立山文。笔者认为，基于内地城市群营商法治发展还不成熟，还处于一种法治建构阶段，当前宜采取客观指标为主、主观指标为辅的模式，重点对营商法治环境的文本、行为等客观内容加以测评。随着将来营商法治的成熟，可以动态调整到社会对营商法治环境的主观感受方面的测评为主。对于这种主客观指标的比重分配，还可以在两者之间进行相互验证，看彼此结果契合度的高低，以判断是否科学设置。

数据的收集和来源的可靠性问题是各类指数评估的共同难题，营商法治指数也不例外。通常公认的数据收集来源有政府统计数据、法律文本与文献分析、专家投票、公众调查等。然而，每一种数据来源都有其局限性，需要综合运用确保指标数据来源多元化，尽可能全面反映营商法治实际情况。如香港法治指数评估采取专家打分为主、民众调查为辅的方法进行，前者代表的是法律精英阶层对法治现状的感知，后者反映了普通民众的感受，两者结合能够较好地反映法治的实况。另外，还需要充分利用大数据方法。大数据时代，人类活动越来越容易通过各种数据予以综合评价、预测，营商法治建设活动亦不例外。大数据已经渗透到社会生活各个方面，人们越来越容易直观、精准感知更深刻、全面的客观世界。⑦[英]维克托·迈尔·舍恩伯格、肯尼斯·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2013年版，第94页。

五、结语

在全面推动依法治国，加快粤港澳大湾区建设的时代背景下，提出建构大湾区内地城市群营商法治指数具有重要的意义。营商法治指数本身具有描述、评价、监测、预测、指引等功能，是推动营商法治环境建设的重要抓手。客观而言，大湾区内地城市群在营商法治环境上与港澳地区仍有较大差距，需要通过营商法治指数这一量化工具来推动内地城市群营商法治环境的发展，实现与港澳地区营商法治进一步协调，提升大湾区整体营商法治化水平。法治指数对于我国而言属于舶来品，在理论和实践上尽管有诸多成果但并未形成共识。营商法治指数作为专项法治指数，更是在理论和实践上处于基本空白状态。因此，从理论上探讨内地城市群营商法治指数建构应具有重要的理论和现实意义。诚然，营商法治指数的建构可以借鉴当前域内外法治指数实践的诸多经验，但两者仍然有不少差异。我们在建构营商法治指数时，需要通过该指数倡导交易自由、效率、安全等与营商活动密切相关的价值理念，在指标体系上需要合理设置其框架，科学设置指标权重等。当然，基于人的有限理性，建构的营商法治指数也仅是设计者有限理性的反映，指标体系设计、数据收集以及分析都不可能达至完美境界。因此，我们需要客观理性看待和利用营商法治指数，避免 “指数政绩”现象。需要指出的是，营商法治指数的建构是一项复杂的过程，需要不断追求完整性和系统性，内容涉及静态指标设置以及动态考核、评估、运用、转化等整体过程，本文仅是对相关内容进行了粗浅探讨，以期起到抛砖引玉的作用。另外，在当前建构大湾区内地城市群营商法治指数的基础上，将来可以探索粤港澳联合建构大湾区整体营商法治指数，促使大湾区成为全球营商法治环境优越的新经济增长极。