公众参与地方人大讨论决定重大事项的优化路径探析

康钦春 易 清

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，讨论决定重大事项是加强党的领导和坚持人民主体地位，确保人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。公众参与的优化和完善对于人大讨论决定重大事项的民主性科学性有着重要意义，公众参与越有效就越能促进地方人大讨论决定重大事项的顺利决策和实施。但人大在讨论决定重大事项中，还普遍存在着公众参与度不高、参与群体影响不平衡、凝聚社会共识不够、参与效果不佳等问题。因此，为了确保人大讨论决定重大事项的民主性和科学性，有必要采取切实有效的措施，加强公众对人大讨论决定重大问题的参与。

一、培育公民意识，塑造公民精神，以组织化加强公众参与影响

现代法治以承认和尊重公民个体权利为前提，法律规定的权利义务的最终归属是公民个体。公众参与地方人大讨论决定重大事项的权利义务规定也必须切实落实到公民个体身上。故促进公众参与到地方人大讨论决定重大事项之中，必须做到使每一个公民个体都愿意参与、有能力参与并高效参与。

（一）从营造环境、通识教育和参与实践成效上着力培育公民意识

公民意识对公民参与社会公共事务讨论具有非常重要的价值，是公民参与社会公共事务的指引。公民意识的本质是公民对自己在社会、国家中所处的地位，以及对自己权利义务的自我认知，并在此基础上进一步指导和支配自己的社会行为。因此，只有培养好公民意识，才能以此为指导，促进公众对社会重大事项的参与。

培养公民意识，要构建营造参与公共事务的社会氛围、以公民通识教育为主导、着力于参与实践成效的三位一体培养机制。一是营造参与公共事务的社会氛围。当前环境呈现出复杂多变的特征，公民意识培育与社会环境之间也呈现出更为密切的关系。①汪倩倩：《社会治理视域下我国公民意识培育研究》，载《理论与改革》2015年第3期。社会环境氛围对人的思想意识、精神风貌起着重要的作用并影响着人的行为，影响着公民意识培育的目的、方法、内容、评价等全方面、全过程。对公民意识的培育要充分发挥主流媒体比如电视、广播、网络、杂志报刊等的作用，②彭艳：《现代法治下的公民意识培养研究》，载《经济研究导刊》2017年第9期。宣传报道公众参与公共事务，特别是本地区重大事项的决策，突出对公民意识的宣传，使用好博客、微博与微信等自媒体，把公共媒体与自媒体结合起来，形成合力，营造全社会都关注和支持公共事务工作，特别是人大讨论决定重大事项的社会氛围。二是以公民通识教育为主导，把公民意识教育作为通识教育贯穿于学校教育始终。学校是公民意识教育的主要场所，要把培养公民意识教育渗透于大、中、小学教育教学之中，通过学生参与学校管理、学生自治、课堂教学、教育实践等方式培养学生主体意识、参与意识、规则意识和权利义务意识等；知悉参与重大事项的合法渠道、范围和方法，在法律范围内表达诉求；具备参与讨论地方重大事项的能力。三是着力于社会参与实践成效。公民意识的养成是知行统一的过程，要把公民意识教育和公民参与公共事务的实践结合起来，用公民意识指导、促进社会实践；同时，由社会实践及其成效来验证、提升公民意识。社会参与实践是最好、最深刻的公民意识教育方式。实践实效，特别是公众参与地方人大讨论决定重大事项得到重视和采纳，是教育和激励公众参与地方人大讨论决定重大事项的最重要的方式之一，也是调动公众参与积极性的有效方法。公民参与国家和社会的重大事项的讨论，让重大事项决策能真正反映人民群众的利益诉求和意愿，并通过法定程序把人民群众的利益诉求和意愿上升为国家意志，成为国家和各级政府决策，从而实现人民当家作主的权力。

（二）塑造公民精神和公共精神，客观、理性参与重大事项

不仅要加强公民意识教育，使其参与到人大讨论决定重大事项之中，而且要塑造公民精神和公共精神，使其客观、理性参与地方重大事项决策。所谓公民精神意味着公民对 “公共”所持有的一种信念与承诺，意味着公民对 “公共”的热心、关爱与尊重，意味着公民对 “公共”的责任与义务，意味着公民崇高的公共品德与素养。③党秀云：《公民精神与公共行政》，载《中国行政管理》2005年第8期。这就要求公众都应该以国家和社会主人的身份来参与重大事项讨论，做到明确权利和义务，了解参与重大事项的途径和手段，依法行使权利，履行义务；确定自己有反映自身利益和诉求权利的同时也承认他人拥有同等的权利；勇于承担自己对正义、民主、公平、平等的责任，以主人翁的姿态和对公共利益负责的精神开展参与，不仅仅要为自己的权益参与，更要为社会和国家的整体利益和长远利益而参与；具有法治精神，遵守宪法和法律，特别是有关参与的程序法律，依据法律的程序，合理合法参与；充分利用已建立的一系列制度和机构，通过合法途径进行参与；对各种打击、压制参与的行为提出批评，涉及违法犯罪的，要通过检举、举报等开展合理合法的斗争。而所谓 “公共精神”是指孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列最基本的价值目标的肯定与追求。④杨红良：《“公共利益”两大精神基础：公共精神和公民精神》，载《党政论坛》2010年第3期。而在实践中，公众要体现出公共精神，就必须积极参与到重大事项中，反映自己的利益诉求和意愿，使政府在决策时能够听到不同的声音，考虑到不同群体的利益和意愿，促使决策民主化。⑤周澜、康钦春：《浅析毛泽东民主监督思想的有机构成——对毛泽东民主监督思想内在逻辑体系的重新解构》，载《青海社会科学》2011年第1期。在参与重大事项的决策过程中，尊重并关心公共利益和他人权益，特别关注各种弱势群体的利益，使决策行为更多地向其倾斜。积极开展公共监督领域的对话、交流和辩论，对偏离和损害公共价值和公共利益的行为进行批评和抵制。⑥吴开松：《简论公共精神的现代内涵》，载《光明日报》2008年11月4日。

（三）以组织化表达增强公众参与的声音和力量，促进有序参与

地方人大讨论决定重大问题时，不同的利益诉求和意愿必须得到有效代表。组织化能全面、综合平衡各方利益，进行科学整合，真正实现公众参与，是共建共治的基本保证。⑦张哲飞、李金周：《分散利益组织化参与行政决策问题研究》，载《金陵科技学院学报(社会科学版)》2016年第1期。只有组织化参与，才能缩小不同阶层和群体在拥有资源、获得信息、产生政策影响力等方面的差距；才能增强参与的有效性，使不同阶层、不同群体的公众利益诉求和意愿得到更全面、更均衡、更强有力的表达；才能有效去除作为单个个体表达所具有的主观性、情绪性，使得参与更客观、理性，实现有序参与。

通过自由结社、相互协助等方式组建自治团体、社会组织，成为公众声音的传声筒和放大器，增强公众利益诉求和意愿的强势表达。不同的社会组织代表着不同的利益归属与认同。公众在结合自身利益需求的基础上，选择不同的组织安排，通过该组织平台而参与到重大事项决策。⑧何璐：《我国公共政策制定中公民组织化参与研究》，湖北大学2016年硕士论文。随着经济社会发展、政治民主化的推进，社会群体及其利益客观上呈现出多元化状态，对政策也提出了满足不同群体的利益诉求。因此，政府必须承认社会上客观存在多元利益诉求，放松对社团设立的过多限制，使公民能够较为自由地组织结社，对其表达利益诉求和意愿的权利也必须予以保障。在我国特殊的历史背景下，要充分发挥中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的优越性，公众通过政党将自身的利益诉求和意愿体现在决策之中，发挥政党的利益代表功能。同时，应当支持鼓励不同阶层和群体，特别是弱势群体，如失地农民群体、农民工群体、残疾群体、下岗工人群体等有效组织起来，成立社团或者其他自治组织，提高其利益聚合与利益表达的能力，完善利益均衡表达机制；并在利益诉求和意愿表达上，具有与其他群体一样平等而充分表达的权利。只有这样，才能使公众客观、理性表达，维护自身权益；也才能对地方人大讨论决定重大事项产生更大影响，减少决策后执行的阻力。

二、人大转变观念，支持公众参与，为公众参与提供便利

人大积极主动收集公众参与信息，了解民情民意，关注社会热点，把公众的关切作为自身工作的 “重大事项”，主动协同创新，丰富公众参与人大讨论决定重大事项的方式、形式，从理念转变、参与事项公开和渠道拓展等方面支持公众参与。

（一）树立为人民服务，替人民掌权的正确理念

公众参与地方人大讨论决定重大事项，首先受到影响的就是地方人大及其工作人员。公众参与不可避免地会增加人大的工作负担，增加不同群体利益协调的难度。因此，个别地方人大及其工作人员不愿意让公众参与，或者尽量使公众少参与，或者想方设法使公众参与形式化，并有意无意地为公众有效参与设置障碍。因此，人大及其代表也要更新观念，改变原认为的 “公众参与特别是提出不同或者反对意见就是破坏和谐，反对政府”的错误观念，树立一种以公众参与推进决策民主化、促使社会矛盾化解和社会治理创新的新观念。要使公众有效参与地方人大讨论决定重大事项，有必要从地方人大及其工作人员转变自身观念着手，树立 “为人民服务，替人民掌权”的正确理念。地方人大及其工作人员必须认识到，人大是人民通过选举自己的代表来代表人民行使权力的，人大的一切权力都是属于人民的，是人民赋予的，除了人民利益外没有自己任何私利的根本价值取向。故人大作为国家机关之一，是为了保护人民的利益而存在的，是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的工具。⑨参见前引⑤，周澜、康钦春文。

人民利益诉求的多元化的现实，使得人民群众仅仅通过选举自己所在区域的代表很难实现自身的利益诉求和意愿，而社会经济政治的发展也使得人民群众有时间和精力通过参与人大讨论决定重大事项来直接表达自身的利益诉求和意愿。这就决定了地方人大的一切工作，特别是讨论决定本地区重大事项的决策活动，应该以如何真实有效地最广泛代表和维护人民群众的利益诉求为最根本的出发点和最终的归宿，全心全意为人民服务，切切实实为人民掌权。一切与之不一致或者矛盾的观念、行为和制度，都应当改变。所以，地方人大推动公众参与要坚持理念先行，切实树立为人民服务的理念，把最大程度反映人民群众的利益诉求贯穿于重大事项的讨论决定始终，尽可能地实现人民利益最大化，充分体现人民群众的利益诉求，为人民行使好重大事项决策权。

（二）公开年度重大事项及其相关资料，为公众参与提供保障

公开是参与的前提，地方人大讨论决定重大事项如果不公开透明，人大和公众所获得的信息不对称，公众就无法参与，即使参与也无法起到实质性的影响。同时，公开透明也有助于降低公众参与成本。因为公众参与的收益大于成本，就会激励公众参与；相反，公众判断参与得不偿失，于己不利，就会选择不参与。所以，公众参与地方人大讨论决定重大事项必须以公开透明为前提。

不管是政府在 “重大决策出台前向人大报告”而提出的重大事项，还是人大自身根据权力所确定的重大事项，还是政府和人大协商所确定的重大事项，抑或是公众和社会组织提出纳入重大事项建议，由人大审查确定的重大事项，人大都应当在年度工作计划中在网络和报刊上公开。而在非年度计划时间经审查确定为重大事项的也应当及时发布公告，进行公开，并且公开开始日期与人大最终进行讨论决策的时间间隔至少要有一个月以上，以便于社会公众的知悉和参与。

根据实际情况，地方人大要公开 “重大事项”的内容，如环境污染、交通拥堵、历史文化保护等问题；也要公开 “重大事项”的相关资料，包括但不限于政府列入重大事项的决定；或者在公众、社会组织提交的把某项想列入人大年度讨论决定重大事项的申请及理由；以及附带的调查资料、研究报告和其他附件等。人大对公众、社会组织申请列入年度讨论决定重大事项的，还要公开对申请的处理过程及其相关文书，以及正式决定书及其决定所依据的规范性文件等。在召开论证会、听证会或者讨论决策会议之前，都应当公开举行相关会议的决定，发布公告，允许相关公众报名参与或者旁听，相关资料也一并公开，以利于参与公众及时获得通知、了解会议纪律、会议日程等。而在会议中，要全程做好会议记录，形成案卷；论证会、听证会还应该根据实际情况，形成论（听）证报告；讨论决策会议则形成重大事项的最终决策文件，并在相关会议结束后公开。同时，在有条件的情况下，尽量对重大事项的论证会、听证会、讨论决策会进行电视、网络直播，全方位地向公众呈现整个会议的情形，也让公众了解决策的出台过程。

在公开的形式上，还要考虑到民众获取信息是否方便和经济，应尽量采用民众实际可接触到的媒介进行公开。⑩张犁：《地方政府立法中的公众参与研究》，广西大学2013年硕士论文。除了网络、电台、报纸等外，还可以通过信息公开栏、社区电子屏幕、手机短信（手机报）、公众微信号等新媒体，多渠道地公布地方人大讨论决定重大事项动态，保证更多的民众能够有效接收到公开的信息，使不同群体、阶层的民众参与到其中，使地方人大讨论决定重大事项的决策能真正代表广大人民群众的利益诉求和意愿。

（三）充分发挥传统渠道优势，积极开拓公众参与新渠道

在长期的发展中，地方人大的坚持和传承下来的一些密切联系群众、主动听取群众意见和建议的方式方法，应该充分发挥其优势，通过创新渠道反映公众对地方重大事项决策的利益诉求和意愿。首先，人大及其工作机构在讨论决定重大事项时，要积极下访，广泛听取下级人大、政府及所属部门、人民团体、社会组织和人大代表、政协委员、民主党派人士的意见和建议，充分发挥社会各界的力量，为重大事项决策献计献策。其次，地方人大要积极打造联系基层单位和普通群众的参与平台，按照客观、公正的标准，选择部分基层单位作为联系点，并使其作为公众参与重大事项决策、有效反映民意的渠道和平台。再次，有必要充分利用好体制内外智库，积极采取服务外包、协议合作的方式，使其承担重大事项决策的调研、论证和咨询工作，发挥其优势，整合社会各方利益，形成科学平衡社会利益的协调机制。最后，要把专家作为人民群众的一部分，而且是特别重要的一部分来认真对待。聚集一批政治素质好，各行业各方面知识的专家学者，作为咨询专家，参与人大讨论决定重大事项的论证、听证等事宜，协助地方人大讨论决定重大事项，提高决策科学化水平。

在充分利用传统方式促进公众参与的同时，也要充分利用电视、广播、门户网站以及微博、微信等新媒体、自媒体促进公众参与地方人大讨论决定重大事项。地方人大要以人大官网为主阵地，在地方人大官方网站上，将涉及群众利益的重大事项上网，通过留言板、建议栏、论坛、领导信箱等征求公众意见，引导公众更多地通过人大官方网站参与，加强联系和服务人民群众的平台和载体建设，切实增强人大工作信息传递、公民意见建议搜集、意见处理结果反馈的功能，使其成为公民了解重大事项决策、参与重大事项决策的便捷高效服务平台。同时，对其他广播电视、新闻媒体、社交网络、微博、微信公众号等相关媒体上的意见和建议，也要收集、整理，及时反馈给人大，作为讨论决定重大事项决策的参考。除此之外，地方人大还可以通过接待群众来访、接听并记录来电来信等方式充分听取公众的意见和建议。

三、优化地方人大讨论决定重大事项的公众参与机制

地方人大讨论决定重大事项必须要有公众真实、有效的参与，体现公众的利益诉求和意愿。因此地方人大在讨论决定重大事项的各个环节中均应支持和鼓励公众参与，优化公众参与机制，使代表不同利益的群众意见都得到充分表达，在此基础上凝聚共识，科学民主决策。为此，必须建立健全如下一些二级机制。

（一）赋予公众动议权，优化重大事项清章确定机制

公众参与地方人大重大事项起始于清单的动议和确定。重大事项清单是地方人大依法行使讨论决定重大事项权的依据，建立重大事项清单是民主法治建设领域一项开创性、探索性、实践性的重要工作。根据我国法律和实际情况，地方人大重大事项清单的动议权包括有权机关 （包括政府、人大自身、法院和检察院等）的提请权，其提请事项属于地方人大必须讨论决定的重大事项，天然属于清单内容；也包括享有动议权的公众，提出申请，由地方人大审查决定相关事项是否列入其年度讨论决定重大事项，经审查可以列入清单。这两种情况，都必须坚持公众导向，鼓励和支持公众参与。公众参与的起点在于提出地方人大重大事项决策的动议。赋予公众重大事项清单确定的动议权，是由法律法规政府规章明确赋予公众有针对某一具体社会事项联合 （联署），向地方人大提出申请，要求地方人大对此事项进行审查和表决，确定是否列入年度重大事项清单的公众参与权利。

而法定的重大事项动议决定权，是指政府、法院和检察院在 “重大决策出台前向人大报告”而提出的重大事项，政府、法院和检察院与地方人大协商所确定的重大事项，以及地方人大根据自身职权所确定的重大事项三种情形。它们在重大事项清单确定中公众参与的内容、方式基本上是差不多的。故这里以地方人大根据自身职权确定重大事项清单为例，来说明在编制年度重大事项清单时公众参与的途径和方式方法。地方人大确定年度重大事项清单，应当把中央的工作大局与本地区实际情况结合起来，有效贯彻同级党委的决策部署，使年度重大事项清单与中央、本地党委和公众的要求保持一致。在编制年度重大事项清单时，地方人大应该使地方重大事项清单既具现实性、针对性，又具科学性。在此基础上，优化公众对重大事项清单的确定机制。首先，要发挥好人大代表具有来自基层、联系群众、熟悉情况的优势，有效反映公众的意愿和要求，让人大代表在收集公众意见和要求的基础上，把握并整合不同公众的总体需求，形成的提案和建议得到充分重视，并经法定程序确定为 “重大事项”。其次，要把政府收集的社会热点和社会矛盾焦点，特别是某个区域或者某一段时间内公众投诉较多、反映较为强烈的事件，如个别地区的治安恶化、假冒伪劣产品泛滥、食品安全问题严重等，确定为 “重大事项”。再次，要把政府工作报告承诺的，公众关注、与公众关系密切、且公众解决相关问题呼声较高的民生事项，可经法定程序列入年度重大事项清单。最后，在地方人大官方网站、地方知名网络论坛、微信自媒体等上正式地征求公众意见，根据获得的回复和调查数据，其结果为公众普遍关注事项的，可经法定程序列入重大事项清单，如惠州市每年通过公众参与的网络调研，确定的 “惠州市十件民生实事”等。

（二）优化公众全程参与的重大事项运行机制

地方人大讨论决定重大事项必须把党的主张和人民的意志统一起来，有机结合起来，而代表最广大人民群众的最根本利益，反映其利益诉求和意愿，最根本的措施是让公众参与到重大事项决策的全过程之中，让公众在重大事项运行机制的每一个环节都能真实地反映自己的意见和建议。因此，有必要进一步优化公众参与地方人大讨论决定重大事项的整个运行机制。

在地方人大讨论决定重大事项前，地方人大要在官网或者本地主要论坛、自媒体上发布重大事项的相关新闻和资料，进行调研，收集公众意见；公众也可通过前述的人大信息公开途径，以回复、转发、评议、反馈等方式，参与重大事项决策，提出自己的意见和建议。同时，人大要把人大代表熟悉业务的优势、政府部门了解实际情况的优势和专家具有专业知识的优势紧密结合起来，形成人大重大事项决策的多元起草、论证机制，明确重大事项决策所涉及的群体，有针对性地采取措施促进公众参与，以广泛多元参与夯实决策的公众基础，保证重大事项决策的民主性、公正性和科学性。再次，坚持人代会召开前将各项议案和报告发送代表征求意见建议，组织代表在闭会期间开展专项视察和专题调研，深入基层群众之中，听取群众的意见和建议，将基层和各方面群众的利益诉求和意愿如实带到人代会，体现在重大事项的决策中。最后，地方人大工作机构应当就提请审议的有关重大事项开展调查研究；必要时，委托第三方智库等专门机构进行调研和论证，广泛收集、征求社会公众意见。

在地方人大讨论决定重大事项的决策中，公众也要通过各种途径参与到人大议决 （表决）机制中，以利于重大事项决策会议切实汇聚民意、集中民智、凝聚民心。首先，要健全人代会民主讨论、集中决策的运行机制，保证人大代表讨论决定重大事项时知无不言、言无不尽，有效地把公众的利益诉求和意愿反映到人代会中。其次，地方人大要研究代表反映上来的公众意见，建立健全代表意见吸纳和反馈机制。要发挥代表反应和联系公众的优势，对其有调查研究、公众基础的意见和建议，地方人大应当认真研究，意见合理可行的，应当据此修改报告和议案；不能采纳的，应当向代表进行反馈，说明理由。再次，公众可依据法律法规，出席人大及其委托机构举行的论证会、听证会、座谈会等，可以报名旁听地方人大会议，了解重大事项决策过程，获悉决策内容。

要增强和促进公民参与的有效性，还必须形成公民导向的重大事项决策评估机制。地方人大讨论决定的重大事项决策评估是人大代表在对重大事项决策后，在对实施效果进行广泛调研的基础上，发挥自身优势，对重大事项决策实施状况进行跟踪了解和动态评价。重大事项决策评估，必须加入公众参与，以公众满意为基本目标，以人民群众的满意度作为重大事项的根本评价标准。这样，地方人大进行重大事项决策时就会更多考虑公民提出的意见和建议，减少主观武断决策的几率，堵住重大事项决策的寻租空间。同时，因为重大事项决策评估综合性强、涉及面广、专业性强，所以必须由人大组成综合评估小组，或者委托第三方专业智库进行评估，以充分发挥人大自身和专业智库的优势和特长，提高评估水平。

（三）建立健全公众参与重大事项的监督和激励机制

地方人大重大事项决策的本质是处理错综复杂事项、协调各方利益。参与者与重大事项决策有着或多或少的利害关系自不待言；有时协调者也可能与重大事项有利害关系，或者因为认识、知识和能力等限制，而使其在重大事项议决中出现偏颇。虽然在理论上，可以通过私人利益的相互牵制、达成妥协来形成公益，达到公共利益最大化；但即使为了平衡各种力量而采取尽可能的措施，还是不可能完全消除各阶层各群体之间力量不平衡状况，各群体力量不平衡状况仍然会客观存在。这就为强势群体或者接近决策者的群体在公众参与的名义下损害公共利益，谋求私利提供了可能。因此有必要对重大事项决策加强监督。首先，对地方人大讨论决定重大事项中利益相关者因为自身利益涉及其中，其观点、利益诉求有所偏颇在所难免，故要对其参与行为进行监督。既要保障利益相关者维护自身的合法权益，也要反对其通过参与损害公共利益来谋取私利，对其过分、违法的要求要敢于拒绝和批判。其次，对地方人大讨论决定重大事项中的工作人员，特别是听证会、论证会的主持人，其是否有利益涉及当中，存在法律规定的需要回避的情形，在重大事项决策中是否出于公心，是否客观真实反映公众意见和诉求，都需要采取切实措施加强监督。再次，对地方人大讨论决定重大事项决策后的执行也要开展监督。地方人大的重大决策，需要由人民政府及其部门的具体贯彻实施，如果只有决策，没有落实或者落实不到位，也没有任何监督，更无督促政府及其部门具体实施，那么重大事项决策必然不会产生任何社会效益。这必然会挫伤人大讨论决定重大事项的履职积极性，也会影响公众参与的积极性。

同时，要建立健全地方人大讨论决定重大事项中公民参与的激励机制，以充分发挥公众参与重大事项决策的潜能：对地方人大出台公众参与的具体法规、规章和其他规定的，要在对数量和质量进行综合评估的基础上，对相关单位和个人进行表彰；采取鼓励公众参与的措施有力、协调有方，促进地方人大重大事项决策民主化、科学化，效果明显，取得较好社会效益的，对地方人大的领导和相关工作人员要进行表彰，并予以重用；对在地方人大讨论决定重大事项中，积极献计献策，其意见或建议被采纳，推动地方重大事项决策或者社会热点问题解决，表现突出的，对单位和个人进行表彰和奖励。这样，在社会上形成公众积极参与重大事项决策的社会氛围，使监督与激励成为公众积极参与重大事项决策的助推器，促使公众自觉提高参与地方人大讨论决定重大事项的水平，最终增强地方人大讨论决定重大事项决策的合法性、民主性和科学性。

四、完善促进公众参与的制度建设

在人大讨论决定重大事项时适用准立法程序，不仅要包括告知、听取意见，还要包括保障机制、回避制度、禁止单方面接触和说明理由制度。完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。公众参与重大事项决策要以制度为保障。只有在公众参与有明确的制度保障的情况下，公众才有真正行使参与权利的可能。虽然我国已经有一些基本的制度、规定或者实际做法，如征集公众建议、进行社会公示、听证、旁听、政策监控、意见反馈等，但总体上地方人大重大事项的相关规定过于原则化，应当进一步细化和可操作化，化原则为具体、可操作的实施细则，因此，必须进一步加强公众参与的制度化、规范化建设。

（一）完善重大事项公开制度，使公众动议制度化

公众有效参与重大事项，必须以信息公开为前提。公众知情权得不到充分满足，不能通过制度化途径获取必要的信息及其反馈，公众就无法进行实质性的参与。知情权、资讯公开、透明决策应成为公开制度的基本内容。为此，有必要完善行政公开制度：首先，公众有效参与重大事项，必须以信息公开为前提。公众知情权得不到充分满足，不能通过制度化途径获取必要的信息及其反馈，公众参与就无法进行实质性的参与。为此，应当明确规定在重大事项决策中公开的范围、内容、程序、方式，及违反公开制度所应承担的法律责任及后果等内容。其次，要依据不同情况，把依职权公开和依申请公开相结合。明确规定地方人大应当主动公开的内容，凡是正式发布的文件、作出的决定，都应该主动公开；而未成形，如未完成的调研报告、重大事项决策的草稿或建议文书、个人听证论证发言、关于重大事项的说明等，可以先申请公开，待条件成熟再主动公开；对于重大事项决策涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，当事人都可以申请公开，但必须提出申请，签署保证书，不得滥用相关资料；如有涉及他人隐私或者商业秘密的，地方人大应当对相关部分做出特殊处理。再次，不管是听证会、论证会还是人大讨论决定重大事项会议，都应该允许新闻媒体和公众旁听，使其作为公开的一种方式，在规章制度中确定下来，保障论证会、听证会和地方人大讨论决定重大事项的决策都在公众旁听旁观的情况下进行，既监督了重大事项的决策，也使公众深入了解重大事项的决策过程。

赋予公众动议权、明确规定公众行使动议权的程序、人大对不接受动议事项须说明理由程序等，最根本措施是在法律法规中予以明确规定，并出台相应的实施细则，以利于贯彻落实。因此，应出台相关法规或者政府规章，明确规定：在5年内无违法失信行为的单位和个人，5家单位以上或者公民50人以上，有权向地方人大提出申请，要求将有关社会热点、矛盾焦点等事项列入人大年度讨论决定重大事项清单；人大收到申请后，应当对申请加以研究，依法作出处理决定：符合要求且有必要性或可能性的，由常委会表决通过列入年度重大事项范围；如果不符合要求，认为无制定必要性或无制定可能性的，或者常委会未通过的，应告知提议人，并简要说明理由。申请人对处理不服，可以依法请求复核。

（二）代言和说明理由制度

作为准立法程序的重大事项的讨论决定，应当借鉴我国一些地方立法经验，建立公众代言制度。所谓重大事项决策中的公众代言制度，是指由专门的学者、专家或者律师等专业人士代表某些群体，特别是弱势群体，参与到地方人大讨论决定重大事项的决策中，为相关群体代言和维护权益的制度。实行代言制度可以提升公众参与地方人大讨论决定重大事项的有效性，而且公众的参与意识也可以在代言中得到有效体现和加强。对于一些弱势群体而言，其往往没有必要的时间与精力来参与，其参与能力与其他群体相比，发出的声音、受到的关注和产生的影响都较为微弱，不能充分有效反映出自己的真实诉求，因此除了前面所涉及到的建立地方人大基层联系点外，还应当采用代言制度，由人大规定的专业人士，如律师、专家等来为弱势群体进行群体代言；也可以支持弱势群体组织起来，通过组织化的方式，以其组织作为弱势群体的代言人，这是组织代言；还可以由某些关注地方人大讨论决定重大事项的具体涉及到自身利益的个人委托他人为自己进行个人代言。而根据代言权获得方式的不同，也可以把代言情况分为委托代言、指定代言、志愿代言等几种方式，不同的群体根据需要和可能，选择其中一种对自己最有利的代言方式。

公众关注的热点社会问题，可以成为人大讨论决定重大事项之一，但却不必然如此，还必须经过法定程序，由地方人大予以审查确认。为了防止地方人大对公众参与所提出的意见或建议漠不关心，怠于回复。因此必须从制度上明确规定，公众对重大事项的意见和建议，人大应当认真听取，没有正当理由反对的，应当采纳。下面几种情况，地方人大就必须说明理由：首先是在整个地方人大讨论决定重大事项过程中，通过如前所述的各种方式，如留言板、论坛、电子邮件、来电来访等，进行接待并对不同意见或建议进行理由说明。其次，在重大事项决策的动议中，未采纳相关动议的需要说明理由。再次，在听证、论证过程中不同意见、相反意见未采纳的理由需要进行说明。最后，是在地方人大议决重大事项时，进行决策时对相关决策的理由说明和未采纳意见的理由说明。说明理由制度就公众参与而言，人大的说明理由义务成为公众参与重大事项的最基本程序保障。其核心意义在于对程序中的自由裁量权进行理性的控制，促使公众参与。目前设立我国的说明理由制度应当与完善公开制度同步进行，当务之急是规范重大事项动议的理由说明的内容、范围、责任。

（三）重大事项决策听证、论证制度

听证会由于严格的组织保障和准司法化的程序设置，保证了公正公平，因此成为听取意见的一种公众参与方式。公开听证会也是最能体现公众的民主参与权利的过程。听证程序有利于充分反映和表达民意，是增强议决程序民主性的重要措施。公众参与听证的核心在于确立有效的参与方式。听证会由于严格的组织保障和准司法化的程序设置而成为当前我国公众参与行政的重要方式。对于直接涉及公民、法人和其他组织利益的，人大应确定为必须听证的重大事项。公众参与听证会并影响重大事项决策的主要途径有：公众可以通过报名参加，成为听证参加人；也可以通过申请具有法定回避事由的听证主持人回避方式行使自己的程序权利，提出自己的意见和建议；经过地方人大遴选，作为听证参加人陈述意见、辩论，向主持人、其他听证参加人提问人，要求其回复；在听证笔录上签名前，仔细核对笔录是否有误；听证结束后，要求地方人大对听证会意见是否采纳的理由说明等。听证会将增强地方人大讨论决定重大事项的民主性，有效减少决策后的实施阻力，提高政府政策制定的透明度，同时也能激发公众参与积极性。

地方人大自己或者委托地方智库开展地方重大事项的论证工作，因充分发挥地方智库及相关专家的作用。委托相关智库进行调研、论证时，在委托函中必须明确其对调研、论证中公众参与的要求。地方人大也可以直接组织人大代表、实务专家、高校专家、咨询专家和相关方面代表对重大事项的重点、难点问题进行论证。不管是在听证过程还是论证过程中，作为社会利益的协调者与资源的分配者，地方人大应当把公众的参与纳入制度化的轨道中，拓宽表达渠道，使各方能大致均衡表达。①习剑平：《行政立法中组织化利益表达的困境与对策》，载《天津法学》2016年第3期。重大事项决策中公众参与所带来的公开性，使决策中的各利益相关方，包括政策制定主体都不得不考虑各方利益的平衡，遵守公正、民主、理性的规范规则。