行政协议纠纷司法审查规则探析

卢护锋 王成明

2015年5月1日开始实施的新 《中华人民共和国行政诉讼法》及 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称 《适用〈行政诉讼法〉的解释》）将行政协议纠纷纳入行政诉讼的受案范围，给行政协议纠纷案件作了一个明确定性，但问题仍然存在，其一，行政协议的内涵、外延不清，理论界、当事人、司法实践者难以把握；其二，现有相关法律规定自相矛盾，当事人、司法实践者左右为难；其三，行政协议纠纷案件的司法审查规则不够具体，司法实践者无所适从。明确界定行政协议的概念和范围，对现有关于行政协议救济途径法律规定梳理并确立法定、统一、适当、可行的救济渠道，对行政协议案件的相关司法规则进行研究，为司法实践者提供具有可操作性的裁判思路和方法，是当前理论界和司法实践者面临的重要课题。

一、行政协议的范围界定

行政协议作为一种与传统单方性、强制性行政行为相对应的新型行政行为，具有双方性和合意性。随着政府在管理方式上从管理性政府向服务型政府的转变，越来越多的行政机关会选择行政协议的方式实现对公共事务的管理。实践中行政协议种类也越来越复杂多样，列举方式已经不可能穷尽所有的行政协议类型。尽管我国 《行政诉讼法》及其司法解释对行政协议采取了列举的方式，即政府特许经营协议以及土地、房屋等征收征用补偿协议，但我们认为行政协议的范围至少有以下几种：

（一）政府特许经营协议。政府特许经营，又叫公用事业特许经营，本质含义是指公私部门进

行的有关公共资源利用、开发和建设的合作，主要是指对有关的市政建设和基础设施领域，政府通过签订契约或者其他方式明确双方的权利义务关系，旨在授予一定企业或者私人对某个公共产品或者服务进行经营，以实现公共利益，同时又能实现有限的私人利益，从而达到 “双赢”的一种制度。①李光伟：《政府特许经营协议法律问题研究》，载 《当代经济》2006年第12期。政府和经营者签订政府特许经营协议，一方面解决政府部门财力不济、资源不足的现实困境；另一方面又能高效率的实现公共利益以及协议相对人的一部分利益，实现政府利益、协议相对人利益和公众利益的 “三赢”。政府特许经营协议在现实中普遍存在，交通、水电和燃气等大型基础设施建设中都有其影子。一方面政府在特许经营过程中享有优益权；另一方面双方当事人又可以在协议中约定纠纷的救济途径，故政府特许经营协议的性质在学术界和实践中尚存在分歧。2015年6月1日开始实施的 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”第五十一条规定：“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”该办法明确了基础设施和公用事业特许经营协议纠纷的行政诉讼救济途径。

（二）土地、房屋等征收补偿协议。2011年1月开始实施的 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”该类纠纷在以前是作为民事案件来受理的，②参见1996年最高人民法院 《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复 〔1996〕12号）。故 《行政诉讼法》及 《适用〈行政诉讼法〉的解释》再次对该类纠纷救济途径作了明确规定。最高人民法院江必新副院长在其主编的 《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》中指出，“土地、房屋等征收征用补偿协议”中的 “等”属于 “等外等”，也就是说只要是由于征收征用补偿而签订的协议都是行政协议。③江必新、梁凤云主编：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第116页。需要说明的是，达成协议后因履行问题发生纠纷的，属于行政诉讼的受案范围；没有达成协议的，应当走行政裁决的途径，行政相对人对行政裁决结果不服的，也应当通过行政诉讼的途径救济。

（三）国有土地使用权出让合同。对于国有土地使用权出让合同的性质，理论界有不同认识。有人认为基于自愿有偿原则，应当将其归入民事合同的范畴，其基本依据是 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，该条规定市、县人民政府土地管理部门与土地使用者应当按照平等、自愿、有偿的原则签订国有土地使用权出让合同；而且 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》也是将其作为民事诉讼来处理的。但随着 《行政诉讼法》及 《适用〈行政诉讼法〉的解释》明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，越来越多的人认为该纠纷属于行政协议纠纷，应该属于行政诉讼的受案范围。由于行政诉讼法对此类争议没有作出明确规定，实践中的认识还不一致。最高人民法院2016年12月28日发布的第76号指导案例也许会为争议划上一个句号——在萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案中，最高人民法院认定了国有土地使用权出让协议是行政协议的属性。④江西省萍乡市中级人民法院（2014）萍行终字第10号行政判决书。

笔者认为，该类行政协议纠纷应当纳入行政诉讼的受案范围。一方面，从协议订立目的来看，具有典型的行政性。政府签订国有土地使用权出让协议的目的是为了公共利益，是为了土地行政管理目标的实现；另一方面，除了2005年的 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将该类纠纷纳入民事诉讼范围外，其他司法解释均将其当作是行政纠纷，应当通过行政诉讼途径解决，结合本次 《行政诉讼法》的修订及 《适用〈行政诉讼法〉的解释》的出台，将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围乃大势所趋。⑤《最高人民法院关于收回国有土地使用权案件适用法律问题的答复》明确，在国有土地使用权出让协议纠纷中，具有土地行政管理职能的市、县人民政府决定收回国有土地使用权的行为，是单方履行行政职权的行为，对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于地方人民政府作出的同意收回国有土地使用权批复是否属于可诉具体行政行为问题的答复》明确，地方人民政府针对其所属土地行政部门作出的同意收回国有土地使用权批复，土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》明确，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

（四）经济适用住房买卖合同。经济适用住房是保障性质的政策性住房，根据相关规定，经济适用住房买卖合同属于行政协议，必有一方是住房保障部门，住房保障部门可以根据法律规定和合同约定，收回经济适用住房。深圳市住房和建设部门在深圳市范围内承担保障性住房管理职能，并在行使监管职责收回保障性住房的过程中引发大量争议。深圳市中级人民法院行政审判庭2014年至2016年这三年间，已经审理了该类行政协议纠纷案件100多宗，并根据 《经济适用住房管理办法》《深圳市保障性住房条例》《行政诉讼法》的规定以及买卖合同的约定，认可了行政主体一方的变更解除权，支持了深圳市住房和建设部门收回保障性住房的决定。

二、行政协议纠纷的法律救济途径厘清

《行政诉讼法》及 《适用〈行政诉讼法〉的解释》特别列举政府特许经营协议以及土地、房屋等征收征用补偿协议两种行政协议，主要是因为部分人将该两类行政协议理解成民事合同，立法专门强调有正本清源的意义。事实上，无论是梳理现有的全部立法规定，还是考察行政协议的司法实践现状，行政协议纠纷的法律救济途径一直都存在分歧，亟待明确。

（一）不同时期法律规定之冲突

与传统的单方行政行为不同，行政协议是现代行政法中合意、协商等民主精神的具体体现，作为一种行之有效的行政管理手段，近年来已经在行政管理实践中被大量运用。相关立法也是不断推出，对涉及行政协议的纠纷规定了不同的救济途径。

1.1996年的最高人民法院 《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔1996〕12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。该解释将房屋补偿协议当作民事纠纷，规定人民法院应当按民事案件审理。

2.2004年的 《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中，明确将 “行政合同”列为行政行为的种类之一，体现出行政协议的行政行为属性。

3.2005年的 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中将国有土地使用权出让合同纠纷纳入民事诉讼的受案范围。

4.2011年 《最高人民法院民事案件案由规定》第七十七项将建设用地使用权出让合同纠纷案件明确列为民事案件，第八十三项将房屋拆迁安置补偿合同纠纷案件明确列为民事案件，第一百三十七项将特许经营合同纠纷明确列为民事案件。

5.2015年5月1日，《行政诉讼法》及 《适用〈行政诉讼法〉的解释》明确将政府特许经营协议以及土地、房屋等征收征用补偿协议以及其他行政协议纳入行政诉讼的受案范围。

从上述规定可以看出，立法者对行政协议本质的认识，也是一个探索发展的过程，且中间有反复，有分歧，有矛盾。

（二）各地司法实践之混乱与无序

由于前期法律规定的空白，加上后期陆续出台的法律规定之间的冲突，行政协议纠纷司法实务中出现了诸多问题。全国各地法院对行政合同纠纷案件的认识和审理存在较大差异，主要体现在以下几个方面：一是案件受理及案件分类的混乱，当事人与法院之间对救济途径的认知存在差异，导致当事人尤其是利害关系人面临 “立案难”的问题。如在袁海深诉深圳市规划和国土资源委员会国有土地使用权出让合同行政纠纷一案中，法院以袁海深与国有土地使用权出让行为之间没有法律上的利害关系为由驳回起诉。二是部分案件出现循环诉讼。当事人提起民事诉讼，法院审理一轮后又说是行政纠纷，要求当事人提起行政诉讼，提高了当事人的司法救济成本，严重影响司法权威。如在深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区居民委员会、深圳市白坭坑股份合作公司诉深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局国有土地使用权出让合同纠纷案件中，两原告先提起民事诉讼，以深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局和可口食品罐头实业 （深圳）有限公司为共同被告，要求撤销深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局与可口食品罐头实业 （深圳）有限公司的国有土地使用权出让合同，一审法院判决确认合同无效，二审法院认为不属于民事诉讼的受案范围，驳回了原告起诉，并引导原告向龙岗区人民政府申请土地权属争议裁决，龙岗区人民政府作出不属于土地权属争议裁决的认定，由此又引发行政诉讼。两原告再以深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局为被告提起国有土地使用权撤销之诉，前后历时六年之久，该案涉及的土地使用权出让合同的效力目前仍无定论。三是审查依据混乱，法律适用难。对于行政合同纠纷的审查依据究竟是民事规则还是行政法规则，争论持久激烈。有人基于行政合同的产生基础主张适用行政法律规范和规则。也有人基于行政合同的合同性主张适用民事法律规范和规则，司法实践困惑难解。⑥余凌云：《论对行政契约的司法审查》，载 《浙江学刊》2006年第1期。上述问题导致实践中同案不同立、同案不同审、同案不同判的司法乱象，严重影响了司法公信力。

（三）行政协议纠纷中行政主体的救济途径探析

行政协议纳入行政诉讼的范围，面临的一个无法回避的问题就是行政主体能否作为原告提起行政诉讼。行政协议的行政相对人可以在自身权益受到侵害时提起行政诉讼，是行政诉讼法律规范明确赋予的权利。《行政诉讼法》已经明确将公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的诉讼纳入行政诉讼的受案范围，故相对人可以通过行政诉讼途径进行权利救济已无争议。但行政协议中也可能存在行政相对人违约等造成行政主体权益受到侵害的情形，行政主体如何维护自己一方的权益，成为值得讨论的问题。

一种观点认为，应该赋予行政主体提起民事诉讼的权利，并以1996年的最高人民法院 《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复 〔1996〕12号）的规定为例。随着 《行政诉讼法》对行政协议救济途径的一锤定音，持该观点的声音将越来越少。一种观点认为，可以通过向法院申请非诉行政执行的方式，由人民法院对行政非诉执行案件进行审查，以最终实现被征收人履行约定的目的。一种观点认为，行政机关具有其行使职权所需要的特权，完全不需要通过法院寻求救济，自身即可实现。还有观点认为，仅仅赋予相对人的原告主体资格而排除行政机关，违背了合同的相对原则和平等原则，不利于法院对行政协议的全面审查，建议通过对行政诉讼的单向性诉讼结构进行修正，赋予行政机关起诉权，将行政协议统一于行政诉讼途径解决，并对审理规则进行设计。

笔者认为，我国现有的行政诉讼模式还是单向的 “民告官”模式，只能允许行政相对人作为原告提起行政诉讼。在现行行政法理论和规则下，行政相对人违反行政协议规定的义务的，行政主体一方面可以行使行政优益权加以监督或救济，如在特许经营协议中，行政主体可以取消其经营权；另一方面还可以申请法院强制执行。故无须赋予行政主体提起行政诉讼或者民事诉讼的原告资格。因行政协议在本质上仍属于行政行为，行政主体享有行政优益权，其在履行行政协议过程中的救济途径主要有：

1.单方变更、解除协议。行政机关在行政协议的变更和解除上有行政优益权。行政机关在行政协议中拥有这种权力的基础是公共利益的优越性。行政主体享有因公共利益单方变更和解除合同的权力。⑦应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第242-243页。我国现行诸多立法对行政协议中的行政优益权作了明确规定，确认了作为行政主体的一方享有监督、指挥、变更、解除、终止行政合同等权力。

2.行政处罚。行政协议中行政相对人的部分义务来源于行政法律规范的规定，具有强制性，行政相对人违约即可能违反行政法律规范，行政主体可依法行使行政处罚权。

3.申请人民法院强制执行。当行政相对人不履行行政协议的义务时，行政主体可以要求行政相对人继续履行义务。当事人仍不履行确定的义务时，行政主体可以申请人民法院强制执行。如果该义务已经无法履行或者履行已经失去意义，行政主体可以单方面变更、解除、终止行政协议，并要求行政相对人赔偿或者作出行政处罚，对于赔偿决定或者行政处罚，行政主体也可以依法强制执行或者申请人民法院强制执行。需要强调的是如果行政相对人因对行政协议的履行过程不服提起行政诉讼，被法院判决驳回诉讼请求后，行政主体向法院申请执行的程序是执行生效判决的程序而不是非诉申请强制执行程序。

此处就行政主体的救济途径问题试举一例。2009年2月3日，深圳市国土资源和房产管理局光明分局 （以下简称光明国土局）与深圳市华侨建筑工程公司 （以下简称华侨公司）签订 《深圳市光明新区红坳石场整治复绿及地质灾害隐患治理工程 （协议）》，约定：治理工程位于深圳市光明新区光明凤凰社区红坳，治理工程包括边坡土石方整治、地质灾害隐患整治、水土流失整治、工程范围的生态复绿工作等。本治理工程所需总费用约4100万元，全部由华侨公司自行承担，光明国土局不承担任何治理工程费用和相关手续的办理费用。治理工程期限自签订本协议生效之日起至2011年12月31日止。但治理工程的开挖、爆破形成台阶工作应在2011年6月底前完成。华侨公司须按照有关法律法规的要求交纳自然生态环境治理保证金，总额为5921000元。合同第九条第 （五）款第3项约定，治理工程综合评分90分以上 （不含90分）的，保证金退还100%；综合评分60-90分的，保证金退还60%-90%；综合评分60分以下的，保证金不予退还。未退还的保证金，由光明国土局专项用于该治理工程的后续治理。华侨公司于2011年12月31日停止涉案工程的施工。2012年2月20日，深圳市房地产评估发展中心对涉案工程出具 《竣工验收报告》，显示：依据设计文件结合现场查验，本工程进度达到61.3%，已完工部分的工程质量评分为合格，综合评分为73分 （满分为100分），不合格及未完工的工程包括：绿化、排水、台阶等。庭审中，光明国土局主张因涉案工程施工的综合评分为73分，故应退还华侨公司73%的保证金，即扣除27%的保证金1598670元。华侨公司对上述计算方式无异议。光明国土局提起民事诉讼，诉讼请求为：华侨公司向光明国土局支付因其单方违约所应承担的违约赔偿1598670元。一审法院判决华侨公司向光明管理局支付违约赔偿1598670元。二审判决认为，以上地质灾害预防和治理工作则均属国土部门的行政管理职权范围，故而涉案工程不属于涉案场地民事权利人所发包的建设工程，双方当事人之间的权利义务关系亦不对等。据此，涉案工程协议书非系在光明国土局与华侨公司之间设立民事权利义务关系，该协议书不属于 《中华人民共和国合同法》第二条所规定的民事合同，根据 《中华人民共和国民事诉讼法》第三条的规定，本案纠纷不在人民法院民事案件主管范围之内，对本案当事人的起诉依法应予驳回，当事人可另循行政法律途径解决。裁定撤销原审判决，驳回光明国土局的起诉。⑧广东省深圳市中级人民法院 （2014）深中法房终字第1850号民事判决书。该案中，双方当事人签订的 《深圳市光明新区红坳石场整治复绿及地质灾害隐患治理工程 （协议）》属于行政协议，光明国土局认为行政相对人违约，应当通过行政法上的途径寻求救济，如可以作出追缴保证金的决定，并就该决定向法院申请强制执行。

三、行政协议纠纷司法审查的基本规则

行政协议纠纷案件统一纳入行政诉讼受案范围是我国行政诉讼制度发展的重大突破。作为一种新类型行政案件，相关立法对其审理规则规定尚不够完善，《行政诉讼法》第十二条第 （十一）项规定了其可诉性，《适用〈行政诉讼法〉的解释》从第十一条至第十六条共六个法律条文分别涉及到其范围和种类、法律适用、管辖、审查范围、判决方式、诉讼费等六个方面。因行政协议不同于传统的单方性、强制性行政行为，行政协议纠纷的审查规则在诸多方面也存在差异，需要行政审判法官在司法实务中不断探索。

（一）诉讼主体资格的审查

行政协议纠纷案件的诉讼主体包括原告、被告和第三人。在行政协议诉讼中，行政相对人若认为行政主体不依法履行、未按照约定履行协议或者单方面变更、解除协议违法的，可以作为原告提起行政诉讼。而行政主体恒定是被告一方，即使行政相对人违反行政协议，行政主体也不可以通过提起行政诉讼的方式来维护自己合法权益，但可以通过单方变更、解除协议、作出行政处罚、申请强制执行等方式来寻求救济。

有学者认为，行政协议纠纷往往是由于行政主体不履行或者未按照协议履行协议引起的。⑨参见前引③，江必新、梁凤云书，第125页。这种看法忽略了行政协议的利害关系人。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”同理，在行政协议案件中也可能存在利害关系人。如土地主管部门与某公司签订国有土地使用权出让协议，某村集体经济组织认为该地块尚属于自己的集体用地，土地主管部门无权与公司签订该行政协议，该协议侵犯了自己享有的土地使用权，因而向法院提起行政诉讼。此时，某村集体就是原告，土地主管部门就是被告，而某公司应该作为第三人参加诉讼。当然，这种利害关系应该理解成直接的利害关系，如房屋征收补偿协议中，房屋承租人认为自己才是补偿对象，对补偿协议提起行政诉讼；特许经营协议中，行政相对人的债权人为了确保自己债权的实现，直接起诉要求特许经营协议中的行政主体履行协议约定义务；国有土地使用权出让合同中，相邻地块的业主认为侵犯了自己的相邻权，对出让行为提起行政诉讼。这三种情形下应该都属于间接的利害关系而非直接的利害关系，承租人、债权人、相邻权人不可以对相关行政协议提起行政诉讼，若认为自己合法利益受损可另寻法律途径解决。如承租人可以提起民事诉讼诉出租人；债权人可以提起民事诉讼诉债务人；相邻权人可以提起行政诉讼诉相邻地块的规划许可行为等。

（二）审查标准的确定

《行政诉讼法》第六条、第七十七条分别规定了行政行为司法审查的合法性标准和合理性标准。合法性审查是审查行政主体的职权依据、行为依据；审查行政主体是否履行了法律规定的程序。合理性审查则是审查行政协议的内容是否合理适当，数额认定是否准确。此外，行政协议的双重属性决定了它既要受行政法规范的制约，又要受民法规范的调整。《适用〈行政诉讼法〉的解释》第十四条也规定了人民法院审查行政协议时，可以在不违反行政法律规范强制性规定的情况下适用民事法律规范，这就体现了行政协议的合约性审查标准。协议双方都应当以协议约定为依据，履行合同，法院不仅要审查协议主体是否违反了约定义务，还要审查是否违反了附随义务。

（三）举证责任的分配

民事诉讼遵循 “谁主张，谁举证”的举证责任分配原则，而行政诉讼的特点是被告对其行政行为的合法性承担举证责任。由于行政协议兼具行政性与民事性，其举证责任的分配也不同于一般的行政案件。

1.行政相对人对行政主体单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，因该行为具有典型的行政性、单方性、强制性，应由行政主体对其行为的合法性及合理性承担举证责任。

2.行政相对人对行政主体不履行法定义务的行为提起诉讼的，属于行政不作为之诉，根据 《行政诉讼法》第三十八条的规定，应由行政主体对自己的行为承担举证责任。当然，行政相对人要提供行政协议等初步证据证明行政主体有法定的履行义务。

3.行政相对人对行政主体未按照约定履行合同提起诉讼的，属于违约纠纷，该纠纷具有典型的民事性，应当适用民事诉讼 “谁主张，谁举证”的举证规则。

4.行政相对人要求行政主体行政赔偿、行政补偿提起诉讼的，无论是根据行政诉讼法律规范，还是民事诉讼法律规范，都应当是行政相对人对自己的损失承担举证责任。

总体说来，行政协议纠纷案件中，在不同的诉讼种类以及不同的诉讼请求之下，具体的举证责任也应当有所不同。行政性的纠纷，应按照行政诉讼法律规范分配举证责任；民事性的协议纠纷，应按照民事诉讼法律规范分配举证责任。

（四）法律适用的选择

基于行政诉讼与民事诉讼的渊源关系，它既适用行政法律规范，又在某些方面适用民事法律规范和民事诉讼法律规范，再加之行政协议的双重特征，民事法律规范在人民法院审理行政协议案件中更是必不可少的。《适用〈行政诉讼法〉的解释》第十二条至第十六条对行政协议的法律适用问题都有所规定，但有些规定比较笼统，需要行政审判法官在司法实践中予以斟酌确定。

1.关于起诉期限与诉讼时效的法律适用。起诉期限和诉讼时效分别是行政诉讼和民事诉讼中的概念。换言之，关于起诉期限、诉讼时效等是采用分类处理的：如果公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定执行；如果公民、法人或者其他组织对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。在实践中，行政审判法官就应当根据审查对象的性质来进行相应区分。

行政相对人对履行协议中相关的单方行政行为提起诉讼，如行政主体单方变更或者解除合同的，就适用行政诉讼法律规范关于起诉期限的规定。起诉期限应该从行政相对人知道行政行为和内容之日起六个月内；不知道诉权的，从行政相对人知道行政行为之日起两年内；行政相对人一直不知道行为内容的，从行政行为作出之日起5年内 （涉及不动产的为20年内）。

行政相对人对行政主体不履行、未按照约定履行合同提起诉讼的，因诉讼的合同性争议特点更为突出，因此应当适用民事诉讼法律规范关于诉讼时效的规定。

2.关于确定管辖法院的法律适用。《适用〈行政诉讼法〉的解释》对行政协议纠纷案件的管辖权没有进行过细的区分，只作了笼统描述，即对行政协议纠纷提起诉讼的案件，按照行政诉讼法及其司法解释的规定来确定管辖法院。

《适用〈行政诉讼法〉的解释》作这样明确限制性的规定，自有其道理。对行政机关单方变更、解除等行政行为的管辖，在性质上与一般行政行为无异，应适用行政诉讼法律规范的规定。对于行政机关不依法履行、未按照约定履行的违约行为，虽然该类争议可能要适用民事法律规范来进行审理，但一方面管辖法院的确定并不影响争议的处理，管辖权规定的越明确越简单，就越有利于原告维权；另一方面行政诉讼和民事诉讼的管辖规范多数是重合的，行政诉讼中一些有别于民事诉讼的特殊管辖规定，反而更有利于保护行政相对人合法权益，如近期推出的行政案件集中管辖制度。故立法者对行政协议纠纷案件管辖问题明确规定适用行政诉讼法及其司法解释。

3.实体裁判的法律适用。行政协议作为行政性行为和合同性行为的结合体，行政法律规范和民事法律规范在其中都能得到体现。人民法院在审理行政协议纠纷案件中，适用何种法律规范裁判案件成为一个非常复杂的问题。我们认为，行政协议纠纷案件中实体裁判法律适用的原则应当是：

其一，优先适用原则。因为行政协议是行政主体基于其行政管理职能而与行政相对人签订的、为维护公共利益和公共秩序、实现行政管理目标的协议，行政性是行政协议的首要属性，行政法律规范也是行政诉讼中法律适用的首要选择。因此，人民法院在审理行政协议案件中，在实体法方面，应当优先适用行政法律规范。

其二，补充适用原则。行政协议是基于签约双方达成意思一致而签订的合同，人民法院在实体裁判时也可以适用民事法律规范，但引用的民事法律规范不得与行政法律规范相抵触。如民事法律规范中规定民事权利义务可以转让，但行政法律关系中权利义务具有特定性，双方当事人都不可以转让给其他主体来享有权利或承担义务。

其三，直接适用原则。因行政法律规范对解除合同或确认合同无效的情形没有专门规定，法院在判决解除协议或者确认协议无效时，直接适用合同法等相关法律规定。

4.诉讼费用缴纳的法律适用。依相关规定，对行政协议中因行政性原因提起的诉讼按行政案件标准缴纳诉讼费，对行政协议中因民事性原因提起的诉讼，则准用民事案件缴纳诉讼费。这样的规定看起来很简单明了，但实际上标准模糊不清，会在实践中造成一定的困惑，毕竟 “行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”与 “行政机关单方变更、解除协议等行为”之间的界限不是泾渭分明的。在原告提起行政诉讼时，诉讼请求是明确的，而诉讼理由是难以概括和认定的。因民事诉讼费用与行政诉讼费用的巨大差异，该条将诉讼理由作为诉讼费用交纳的区分标准，一方面可能会造成原告与法院之间的无谓纷争，另一方面也可能会影响到原告在陈述诉讼理由时会有所倾向，如在国有土地使用权出让合同纠纷案件中，行政主体没有依照约定日期交付土地，原告起诉要求继续履行，如果主张被告未按照约定履行协议，诉讼费用适用民事案件交纳标准；如果主张被告单方解除协议不交付土地，诉讼费用则适用行政案件交纳标准。

虽然行政协议纠纷案件诉讼费用统一按照行政案件收费标准是更好的选择，但在立法有规定且没有修改的情况下，法院还是应当按照该条规定来判断诉讼费用的缴纳标准。

四、行政协议纠纷案件裁判方式探讨

《行政诉讼法》第七十八条、《适用〈行政诉讼法〉的解释》第十五条以及 《行政诉讼法》第六十九条是行政判决方式的规定，具体包括驳回诉讼请求、继续履行、采取补救措施、赔偿损失、补偿、解除协议和确认协议无效等七种方式。

（一）驳回诉讼请求

驳回诉讼请求指的是原告起诉的理由不成立。具体而言，原告提出被告没有依法履行或者没有按照约定履行协议的理由不成立，或者原告认为被告单方面变更、解除行政协议违法，其理由也不成立。据此，人民法院应当根据 《行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告的诉讼请求。

（二）继续履行

这包括判决确认协议有效、判决被告继续履行两种判决方式。这两种判决方式是同时作出的，适用前提条件是人民法院经审查认定行政协议有效。而行政协议的效力判断之依据，则是行政法律规范和民事法律规范，如行政法律规范中有关行政主体的职权依据，如合同法中关于合同成立和生效的规定等。在合同有效的前提下，法院可以作出认定行政协议有效的判决，但显然还没有解决原告的诉求，原告要求确认协议有效，是希望通过法院的强制力要求行政主体继续履行协议。人民法院可以在判决协议有效基础上继续判决被告继续履行。判决被告继续履行需要满足以下几个条件：其一，人民法院已经判决协议有效；其二，被告有继续履行义务是确定无疑的；其三，原告要求被告继续履行这种义务；其四，继续履行这种义务是可能和必要的，如果行政管理目标已经没有必要实现或实现成本过高，法院不能再判决继续履行，而是应当通过其他判决方式解决争议；其五，有可以明确继续履行的具体内容。

（三）采取补救措施

有学者认为，“补救措施是在行政协议有效的前提下，行政主体采取的消除争议或缓解矛盾的措施”。⑩梁凤云：《行政协议案件的审理和判决规则》，载 《国家检察官学院学报》2015年第4期。这种观点忽略了补救措施的适用范围，行政协议被解除或者确认违法及确认无效的情形下，行政主体也可能有采取补救措施的义务。纵观 《行政诉讼法》及其相关司法解释，“补救措施”多次出现。在行政协议纠纷案件中，采取补救措施可以适用于以下两类情形：其一，行政协议有效且继续履行情形下的补救措施。这主要针对的是行政主体的法定义务存在遗漏，或行政主体履行义务存在瑕疵等。此时行政主体应当采取必要的补救措施，保障行政协议内容的实现。其二，行政协议无法继续履行或继续履行已经无实际意义情形下的补救措施。无法继续履行或者履行已经没有实际意义，在此情况下，人民法院只能通过判决被告采取补救措施的形式，避免损害的扩大或者行为后果的加重。除此之外，还有行政协议被解除情形下的补救措施和行政协议被确认违法或者无效情形下的补救措施。

（四）解除协议

根据 《适用〈行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款的规定，原告请求解除协议，理由成立的，人民法院可以判决解除协议，并根据合同法等相关法律规定作出处理。因为行政主体一方享有单方解除权，而行政相对人并不享有民事法律规定上的单方解除权，所以当行政相对人认为应该解除行政协议而行政主体不同意的，行政相对人一方可以诉至法院要求解除协议，法院经审理认定协议应当解除的，判决解除行政协议。这里需要注意判决解除协议的法律依据及解除协议后协议主体的附随义务。因为行政法律规范对行政协议的解除情形没有专门规定，这故只能按照合同法的相关规定处理。

（五）确认协议无效

实践中法院作出判决确认无效的情形很少，主要是因为判决确认无效的法律依据不是很明确，理论分歧也比较大。相反，判决撤销或者判决确认违法的法律依据很明确，法院更倾向于用后两种判决方式来解决行政争议。但随着行政协议纠纷案件纳入到行政诉讼的受案范围，《适用〈行政诉讼法〉的解释》对确认协议无效又作了专门规定，作出确认协议无效判决将是法院无法再回避的一个深水区。有学者根据行政法的行政行为无效理论列举了协议无效的七种情形：“行政行为实施主体不具有行政主体资格；行政行为没有法律规范依据；行政行为的内容客观上不可能实施；行政行为的事实将导致犯罪或者严重违法；行政行为内容明显违背公序良俗；行政行为的实施将严重损害公共利益或者他人合法权益；其他重大且明显违法的情形等等”。①参见前引⑩，梁凤云文。该观点有其可取之处，但不足以作为法院裁判的依据。因为法院判决确认协议无效，不仅应当考虑行政法律规范的要求，而且也应当关照到民事法律规范的规定。例如，《中华人民共和国合同法》第五十二条列举了五种情形，包括一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定等。

（六）赔偿损失

根据 《行政诉讼法》第七十八条和 《适用〈行政诉讼法〉的解释》的规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的，人民法院可以判决被告赔偿损失。这里有两个问题需要明确，其一是救济途径。因行政主体违法造成原告方人身、财产损失的，均应予以行政赔偿。获得赔偿的渠道有两条：一是在对行政协议纠纷提起诉讼的同时一并请求行政赔偿；另一条路径是在行政主体的行为被确认违法后，单独向赔偿义务机关提起行政赔偿请求，如不服再行提起行政赔偿诉讼。其二是举证责任。应该是原告对自己的损失承担举证责任。其三是赔偿标准。行政赔偿的标准首先按照法律、法规、规章以及规范性文件规定的强制性标准执行；没有强制性标准的，按照合法有效的约定予以赔偿；没有法定和约定标准的，可以按照民事法律规范确定的标准执行。

（七）补偿

判决补偿的前提条件是行政主体单方变更、解除协议行为合法。这里有两种情形：其一是因公共利益需要，这里应当由被告承担举证责任，再由法院加以判断是否符合公共利益需要；其二是其他法定理由，包括法律、法规、规章修改或者废止，或者政策重大调整等情形。此外，关于举证责任，应该是原告对自己的损失承担举证责任；关于补偿的标准，首先按照法律、法规、规章以及规范性文件规定的强制性标准执行；没有强制性标准的，按照合法有效的约定予以补偿；没有法定和约定标准的，可以按照民事法律规范确定的标准执行。

结语

《行政诉讼法》和 《适用〈行政诉讼法〉的解释》将行政协议纳入了司法审查范围，是行政诉讼制度发展的里程碑之一，对于监督行政机关依法行政必将起到积极作用。但一方面，行政协议纠纷案件的审理和裁判规则尚不成熟，还需要理论界和司法实务工作人员的不懈努力；另一方面，行政诉讼途径并不一定是最佳途径，协商、调解、和解、行政复议和民事诉讼等救济途径仍具有重要作用，需要进一步加强和完善，努力形成多元化的行政协议纠纷解决机制。