刚性预算下我国地方预算立法的完善

张富强 李 赟

一般而论，预算包括国家预算、企业预算、家庭预算以及个人预算。但预算法及本文讨论的预算仅指国家预算，又称政府预算，包括中央政府预算和地方政府预算。预算是财政活动的核心，也是国家管理经济社会事务及各级政府实施宏观调控的主要手段，在整个国家财政体系中居于核心地位。预算分为刚性预算与弹性预算两类，本文尝试运用刚性预算理论，对我国地方政府现行预算制度和机制作出较为客观的评判，以便为完善地方政府预算立法提供有益的建议。

一、刚性预算的概念及其内涵

预算是指由各级政府按照相应的法律对某一财政年度内的政府收入和支出的预先估算，并由法定机关审查和批准后交政府机关执行的政府财政收支计划，是统筹可得公共经济资源，依照政府的施政方针，在潜在的支出项目中进行选择，以求公共利益最大化的行为，又被称为国家预算、政府预算或者财政预算。①朱大旗：《科学发展与我国<预算法>修订应予特别关注的五大问题》，载 《政治与法律》2011年第9期。

预算一般分为刚性预算与弹性预算两种模式。以2014年新修订的 《预算法》（以下简称新 《预算法》），为界，以前我国执行的预算主要表现为一种弹性预算，而此后执行的预算可归属于刚性预算，尽管仅能视为一种刚刚起步的刚性预算，有待随着预算立法的不断完善而将刚性预算逐渐落实到位。所谓弹性预算，又称变动预算或滑动预算模式，是在变动成本法的基础上，以未来不同业务水平为基础编制预算的方法，是以预算期间可能发生的多种业务量水平为基础，分别确定与之相应的费用数额而编制的、能适应多种业务量水平的费用预算，以便分别反映在各业务量的情况下所应开支 （或取得）的费用 （或利润）水平。所谓刚性预算，则是指根据预算法有关规定制定的预算，对其在执行过程中能够变动的余地作出十分严格的规定，是一种严格控制财政收支预算执行上限或下限的预算。具体而言，根据预算法制定的各级政府年度预算，对于政府预算行为的规定更加明确，其预算行为必须严格依照法定要求，非有法定情况不得随意调整预算。政府预算从形式上体现的是经各级法定机关审议通过的一系列文件，包括年度预算文件、预算调整文件、决算文件、相关审计文件等，是按一定标准列入财政收入及支出的特定表格及相应的文字说明，政府对财政的收支计划为预算的编制，政府对财政收入的收支使用情况为预算的执行，政府对财政收支情况的总结为预算的决算，预算的调整为政府对预算编制情况的调整与变更。就实质内容而言，刚性预算具体体现为预算法律对预算的编制、审批、执行、调整、决算及监督等这一系列看似相对独立，但是在其具体运作执行过程中又密不可分的动态决策过程均有确定可依的法律法规规定，要求预算的一系列活动必须严格按照法律规定执行。刚性预算要求政府预算不仅仅需要反映政府的收支活动，还应体现财富的分配、政府对公众的责任及政府活动的透明度等，并且预算活动产生的预算文件也须经过法定机关的审批，预算活动直接反映了政府活动的范围、内容、方向及政策，不得随意变更。

可见，所谓弹性预算，主要指的是预算的 “政治性”，指的是公权力在调整预算时的依据不仅仅是法律，表现为以政府相关政策为导向，因而具有一定的随意性。所谓刚性预算则强调的是预算的 “法律性”，即预算经法定机关审议通过后未经法律程序不得变动，预算一经批准必须得到切实的执行。换句话说，弹性预算下预算的制定、实施、调整等相比较刚性预算更为随意，而刚性预算下预算行为均有法律的严格约束，并且一经制定，一般不得修改，如果现实情况发生重大变化并且依据法律确实需要修改，则需遵循一定的法律程序。

二、地方预算立法的现状分析

我国的预算制度为了适应不断发展的经济需要及相关经济制度的变革而做出了多次修改，地方预算立法也相应的经历了从无到有，从产生到发展到完善的过程，地方预算管理制度也渐渐形成到如今纳入法治化的轨道。由于预算的特殊性，地方预算制度通常在预算法中得以显现，在我国经济体制和财政体制变革的背景下，地方预算管理制度取得了较大的进步，但是地方预算立法仍然存在诸多问题。

（一）地方预算的立法进展

《预算法》作为规范政府财政收支的法律起到了重要作用。新 《预算法》在预算全面性、公开性、透明性方面取得重大突破。在地方政府债务方面，曾经 《预算法》对地方政府债券发行做了禁止性的规定，除法律法规另有规定外，地方政府不得自行发行债券，但是地方政府的财政需求被该项禁止性规定忽视，地方政府也通过各种途径进行对规避此项规定，因而地方政府目前承担了巨大的债务余额。新 《预算法》赋予省级政府依法适度的举债权，并规定国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。从新 《预算法》的内容来看，刚性预算得到了一定程度上的体现，有待于逐渐贯彻至我国各级政府的预算活动当中。

随着财政制度的不断完善，预算制度立法也日益完善，目前已逐渐建立起现代化、民主化的预算法律制度。我国预算法律制度中虽已引入刚性预算模式，但由于地方财政现状存在诸多问题，刚性预算在地方预算制度的立法当中，仍然未得到有效的贯彻，留有许多完善的空间，

（二）地方预算的立法缺失

伴随着我国预算制度的产生和发展，我国地方预算制度也经历了从无到有的过程。新 《预算法》的出台，是我国建立现代化的财政法律体制漫漫长路的丰碑，对我国预算制度民主现代化具有极其重要的意义。但由于我国地方财政运行机制存在着不少亟待改革的问题，致使新的预算制度在规范地方预算行为的过程中仍然难以发挥应有的作用。刚性预算强调的是预算的法定性，禁止随意变动性和人为的强制性，这意味着预算立法须对预算的制定、审批及修改等全过程进行详尽的规定，保证预算的法定性得到良好的遵循。而综观我国现行预算立法，并未能将刚性预算理念切实地贯彻于地方预算制度的设计中，因而带来不少值得进一步完善的问题。

1.地方政府性债务预算的立法缺失

1994年 《预算法》第二十八条明确规定禁止地方政府举债和发债，配合分税制改革中的财税资源由地方向中央集中，完成了政府融资权从地方向中央的转移，从制度上完全堵住了地方政府的举债之路。然而，地方政府举债并未因此而消失，而是由台上逐渐转移到了台下，特别随着2008年全球经济危机的来临，我国不少地方政府为了保持经济的增长，刺激经济发展，同时为了规避1994年 《预算法》对地方债务举债的禁止性规定，纷纷采用向国有银行举债，或者通过设立大量融资平台，以城投债的方式筹措地方债务，导致地方政府负债急剧上升。②余子良：《地方融资平台的来龙去脉与风险规避》，载 《改革》2013年第1期。由此产生一种奇特的现象，预算法禁止地方政府发债，而地方债却大量存在。预算立法不仅不能对地方政府的举债行为造成有效的约束，反而因为对地方债务缺乏刚性约束，无法对该违法行为追究应有的法律责任，最终导致地方政府债务泛滥，形成了庞大的地方政府债务市场。

《预算法》修订新增了地方政府债务规范条款，对地方政府债务发债规模、地方政府债务支出等做了相应的规定。③新 《预算法》第三十五条：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”从而，将地方政府性债务纳入预算法的范畴，通过 《预算法》对我国地方政府性债务进行规范，将其纳入法律规范的轨道，而不是放任其处于灰色地带，对我国国民经济造成一定的经济负担，体现了我国地方预算立法的一大进步。

新 《预算法》对于地方政府性债务的认可，为规范地方政府债务提供了法律依据。但以刚性预算的要求加以衡量，它对地方政府性预算的规定实在太为笼统，比如出现公益性资本支出的概念界定不明确；对于如何对地方政府债务进行有效监督，通过什么途径了解其投向与偿还等，都缺乏具体规范。

2.地方预算管理立法存在的不足

刚性预算下，预算法律法规应对地方预算管理做出详尽的规定，以保障地方预算管理在法律的框架内运行。但我国地方预算管理立法并未落实刚性预算，主要表现为以下几个方面：《预算法》对地方预算编制制度中，只是规定了地方政府对预算草案进行编制，地方人大具有审批权，但并未说明地方人大是否有权利对预算草案进行修正，地方政府对于人大修正的预算草案是否享有制衡权。④黄锦堂：《论 “立法院”之预算审议权》，载 《台大法学论丛》第二十七卷第3期。目前，从预算管理的实践来看，地方人大只是对地方预算具有审查批准的权力，不能对预算草案实行科目留用。⑤陈世荣：《立法程序研究综述》，载李步云主编：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第338页。《预算法》并未对预算草案调整权有具体的规定，虽然规定地方人大有关专门委员会承担审查预算草案方面的具体工作，但是，对地方人大有关专门委员会是否对预算享有预算草案调整权却没有具体规定，立法处于空白状态。

《预算法》规定地方人大有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。目前来看在地方人大，预算草案审查的主体具有一定的不确定性；另外，现阶段我国预算的初步审查并没有一套完整的运行机制，加之初步审查期限非常短，相关委员会也无法对预算进行全面深入系统的审查，因此造成初步预算审查的随意性较大。加之，《预算法》并没有对地方预算草案的初审效力做具体的规定，另外初审完成后，对初审结果也没有指明明确的送达对象，对初步审查所产生的法律后果有具体规定，由此可以推论我国地方预算制度初步审查法律制度的缺失。⑥刘邦驰、马韵：《浅析参与式预算的理论基础与实践——基于巴西与浙江温岭两镇的比较》，载 《财政研究》2009年第9期。

地方预算调整需提交本级人大常委会审查批准后方可执行。如若在刚性预算的指导下，我国地方预算对于预算科目、预算级次或项目之间的变动应该要求报地方人大审批，然而 《预算法》仅仅要求按国务院财政部门的规定办理相关程序。

3.公众参与地方预算的立法缺失

公众积极参与预算可以确保预算更加公平、公正。目前，我国很多地方也进行了参与式预算尝试改革。比如浙江温岭的参与式预算改革，相继开展部门预算民主恳谈会等探索。但是在新河镇民主恳谈会当中，人大代表参与者占48.9%，村镇干部占35%以上，在温岭泽国镇恳谈会，实际到会人数仅占全镇人口的0.2%。另外由于恳谈会与政府预算决策最终形成时间间隔较短，参与式预算改革也较多形式大于实质，参与的深度与广度都不够。⑦闫海、曾祥瑞：《宪政、地方自治与地方财政法制——日本法的经验与借鉴》，载 《行政法学研究》2011年第1期。

以刚性预算的要求衡量，公众参与权要得到有效的落实与保障就必须有适当的参与机制作为保障。广义上的民众参与机制包括直接参与机制与间接参与机制。直接参与机制是民众亲自参与到预算的编制、审查、执行、调整、监督的全过程当中，而预算的间接参与机制指的是公民通过选举权，选举代表参与预算过程。而 《预算法》并未对公民的预算参与权有具体的规定，只是规定了公众的检举控告权，公众参与制度同样是立法空白。

三、市场经济发达国家地方预算立法的经验借鉴

市场经济发达国家的地方预算立法由于历史、文化的不同，其财政和立法体制均有区别，涉及到预算方面的制度也因此各有差异。根据前文所总结的我国目前地方预算立法存在的缺陷，在此着重研究美国、德国和日本在预算制度中贯彻刚性预算的立法经验和制度安排，以期对我国地方预算立法的完善有所借鉴。

（一）市场经济发达国家地方债务预算管理立法的经验借鉴

市场经济发达国家虽然在财政地方预算的实施形式和具体制度上各不相同，但总的来说，都建立了健全的地方预算法律体系，并且采用较为完善的刚性预算模式。

日本国家结构形式为单一制国家，地方政府处于中央政府单一集权领导下。但日本宪法赋予地方政府享有地方自治之权，日本地方法定机关可以自主审批地方政府编制地方预算并授权地方政府依法执行，行使相对于中央政府的独立的地方预算权。但是日本地方政府在自主享有预算权的同时，需要保障其地方政府财政预算的平衡。当然，地方政府在地方财政收入难以覆盖其支出时，可以依法行使自主的发债权。⑧日本 《地方自治法》第214条规定：“除去年支出预算的金额、连续经费的总额及转入明许经费的金额外，普通地方公共团体负担债务的行为必须在预算中作为债务负担行为予以规定。”第230条规定：“普通地方团体公共团体在法律规定的情况下，依据预算的规定可发行地方债。”日本在其 《地方自治法》中以刚性预算为指导，对地方债务的发行进行规范。该法第214条规定，地方政府举借地方债的行为必须在预算中做出相关规定，第230条规定了日本地方政府具有一定的发债权，但是地方债发行的目的、规模、方式、利率与偿还措施等必须在地方预算中得到体现。

美国作为联邦制国家，政权体系由联邦、州和地方构成，分别对应联邦财政、州财政和地方财政。美国是地方政府最早获得举债权发行债务的国家。美国州与地方政府发行地方债券不需要联邦政府同意，但是几乎各州法律都要求实施平衡预算原则且规定相应的举债规模，并且美国的法律对地方政府债务的用途作了具体规定，地方债务只能用于必须的公共基础建设项目以及长期公共资产投资。美国将州和地方政府债务纳入预算统一管理，要求预算过程公开透明，及时定期发布财政债务信息。美国通过对地方债务的原则、用途及监督进行详尽规定，其地方债务的发行必须严格依照相关法律法规，不得随意变更，并且得到充分的监督。因而刚性预算的法律性在其地方预算债务管理制度中得到良好的贯彻。

（二）市场经济发达国家地方预算审批立法的经验借鉴

美国州与地方预算的法律制度当中，主要存在行政预算制、委员会或机构预算制和立法预算制三种类型。但通常情况下，地方的预算采用的是行政预算制，例如由州长负责政府预算的编制，交由州议会审议。在美国，大多数的州和市政府皆采用这一预算模式。

日本中央与地方税收分配基本上采用七三开的比例。为了确保地方自治所需要的自主性、自立性，日本颁布了 《地方分权总括法》，并且修改了 《地方财政法》《地方税法》及 《地方交付税法》，完成对日本地方预算制度的重构。在明确行政职责与效率突出原则的指导下，日本对中央和地方的事权、财权进行了划分，地方政府负责向公众提供全国大部分的公众产品和服务，因此地方政府财政需求大大超过了中央政府的财政需求。但是，从日本中央与地方的财权划分来看，中央又享有了大多的财政收入。因此，日本地方政府为了缓解财政压力，只能依靠举借地方债务以保持地方政府财政收支的平衡。

（三）市场经济发达国家地方预算监督立法的经验借鉴

市场经济发达国家十分重视预算监督立法，无论由发达国家组成的经济合作发展组织，或是欧美日本等国，在进行预算监督立法时，不仅重视对中央政府的预算监督立法，而且也相当强调地方预算监督立法。就后者而言，主要包括确定地方预算的透明与公开的标准、加强地方预算的审计监督和建立纳税人公益诉讼制度三个方面。

1.确定地方预算的透明与公开的标准

经济合作发展组织 （Organization for Economic Cooperation and Development,OECD）指出，预算是反应政策目标协调与实施的最重要的政府政策文件，预算公开就是及时有效地披露相关财政信息的行为。经济合作发展组织于2001年制定公布 《预算透明化最佳做法》（Best Practices for Budget Transparency），主要包括预算报告、特别揭露事项与完整性、控制、可问责。完整性、控制、可问责是预算公开质量的要求。《预算透明化最佳做法》要求预决算及执行报告应采用统一的会计准则，并对外说明与一般会计准则的差别之处。

2．加强地方预算的审计监督

市场经济发达国家审计机关的设置大都可分为立法型、行政型、司法型和独立型。立法型审计监督是指审计机关独立于政府部门，隶属于立法机关，并对其负责和报告工作。司法型审计监督是指审计机关的机构和人员参照司法机关设置，属于司法系列或具有司法职能，该模式下，审计监督具有司法监督的性质，具有较高权威性。行政审计监督是指审计机关归属于行政系列，依据政府赋予的职责权限开展审计活动，并且对政府负责。独立型审计监督是在司法型审计监督的基础上演变而来，审计监督独立于立法、司法和行政三权之外，单独成为一个国家权力的分支。英美、西欧大多数国家都采用立法型审计模式，因为该模式可以通过向议会议员单独提供信息，对议会宏观政策的制定构成一定的影响，从而形成对政府行政部门的约束，同时对政府部门中贪污浪费、玩忽职守等现象及政府官员的行为形成了有效的监督。

3．建立纳税人公益诉讼制度

市场经济发达国家十分重视纳税人权利机制的构建，而其重要的举措之一，就是通过立法建立起纳税人公益诉讼制度，以保障纳税人权利得到切实的保障。美国纳税人诉讼制度与公民创制权、公民投票权和罢免权制度共同产生于十九世纪后半期，是以股东派生诉讼类推说、公共信托法理说、税负增加说为依据，由纳税人对行政机构违法支出公款而提起的诉讼。早期纳税人诉讼对于地方财政的挑战主要依附于股东诉讼。后在1923年的一个关于联邦纳税人诉讼的案件——弗洛辛厄姆诉梅隆案⑨Forthingham v.Mellon,262 U.S.447(1923).中，肯定了纳税人和州、地方政府之间的委托代理关系。日本在战后民主化建设中移植美国判例法上的纳税人诉讼制度建立了居民诉讼制度。为了防止和纠正地方公共团体职员违法或不当的财物会计行为，帮助居民拥有参与地方政治、行政，维护自身利益的手段，日本 《地方自治法》第九章财务下设第十节 “居民的监察请求及诉讼”，从两个层面规定了日本居民的监督请求及诉讼制度，第一个层面是通过 《地方自治法》第242条第1款的规定，赋予居民享有监督请求权，即普通公共团体居民若是认定普通地方公共团体具有违法或者其他责任时，可以附上证明以上事实的书面报告，向监察机构提出诉讼请求。第二个层面是通过 《地方自治法》第242条第2款的规定，赋予居民可据此向法院提起相应的诉讼请求。显然，日本居民诉讼制度所呈现的这种自下而上的监督诉讼机制要比我国自上而下的监督机制有实效得多。⑩曾祥瑞：《新日本地方自治制度研究》，中国法制出版社2005年版，第110页。

四、完善我国地方预算立法的对策建议

自1994年我国实行分税制改革以来，地方预算逐渐成为地方财政运行机制的重要组成部分。由于现行预算立法对地方预算缺乏有效的规范，已成为我国完善地方预算，特别是破解地方债务和土地财政问题的一大瓶颈。我国亟需在刚性预算理念的指导下，通过预算立法，特别是修定 《预算法实施条例》，进一步完善地方预算的规范体系及其运行机制。

（一）细化地方债务法律规范

新 《预算法》第三十五条已将地方债务纳入公共预算的法律规范之中。但由于近年来我国地方政府频繁举债，早已使各地地方政府债务的规模处于不断扩大之中。因而我们应当借鉴市场经济发达国家公共预算立法的经验，在刚性预算理念的指导下，明确规定地方预算中必须对地方债发行的目的、限额、方式、利率和偿还方式加以规范，并将预算平衡原则贯彻于地方债务的发行。只有通过预算立法对地方债务制度做出严格的规定，才能使地方债务严格按照预算，在预算的规范调整当中。为此，我国预算立法应对地方政府债务进行更具体细致的规范，采取以下措施：

1.举债主体的确定与公开

现行地方政府一般通过地方融资平台进行举债，但是地方融资平台在何种情况下应将其融资举债纳入预算管理，我国预算法当中并未有相关明确规定。为此，我国应通过修定 《预算法实施条例》，对政府债务主体做出更加明确的规定。

凡属依法设立的地方融资平台，只要承担了政府举债的功能，其资产负债均需合并到政府财政的资产负债表当中，其收支均须纳入政府的预算管理。为政府承担债务举借功能的政府性融资平台，除了进行公益事业投融资外，不得参与任何营利性商业活动。

完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额，以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。

2.确定评定地方债务上限的具体规范

新 《预算法》规定地方政府发债具有一定额度，但是此额度的确定标准并没有具体的法律规范加以规定，因而在相关法律文件缺失的情况下，很有可能会导致权力寻租等现象的发生。因此，我国应依法适时出台确定各地方政府发债额度的评定规范，特别是通过修定 《预算法实施条例》，对地方发债额度做出细化规定，以不超过当地本级政府全部收入的百分之十为宜。每次发行地方债的规模则可由地方政府根据社会经济发展的客观需要加以规定。唯有依法确定地方政府发债额度的上限，才能够保障地方政府举债额度限定在地方政府财政可以负担的范围内。如果对举债额度不加以限制，则有可能助长地方政府通过各种手段随意增加债务，对财政运行机制造成极大的伤害。

3.明确地方政府违反法律规定发行地方债务应承担的责任

如果没有问责机制作保障，那么违反法律的责任风险将减少，对地方政府发行债券的法律规定也很难被贯彻落实。因此，为保障刚性预算下地方债券的发行能够在法律规范下进行，法律应对违反预算法律规定发行地方债券的行为进行严厉的法律制裁。但是新 《预算法》并未具体规定对地方政府违规举债所应承担的责任。因此，应及时修定 《预算法实施条例》，明确规定地方政府违规举债应承担法律责任，将法律责任落实到各个责任人，并细化相应处罚措施，才能保障相关规定得到贯彻落实。

（二）从程序与实质两方面控制预算调整

刚性预算下的地方预算立法的完善不仅应该注重程序层面的控制，还应该注重对预算实质进行审查，做到程序正义与实质正义兼顾，而不是重实质轻程序或是重程序轻实质。同样，在对预算调整进行立法规范的过程中，同样是应该从程序与实质两方面对预算调整进行规定，才能实现预算不能够随意调整变化，真正实现刚性预算。具体要从以下几个方面贯彻落实：

1.健全地方财政预算审批制度

刚性预算下，保障地方预算法定性的要点在于保证其预算审批落到实处，合法合规。我国地方预算审批主体应严格按照地方预算审批程序对地方预算进行审批。①蒋宏：《<预算法>应具有的法律约束性——评预算法修改稿》，载 《地方财政研究》2011年第1期。在民主法治国家，不论是立法、司法或者是行政，程序都具有极为重要的意义和作用。程序正义也是实现实体正义的必经途径。地方人大预算审批虽然不是直接的立法，但是在刚性理念下的预算关系到某一地区下一财政年度的活动范围与收支情况，对这一地区乃至全国具有举足轻重的作用。因此，地方预算审批程序立法对我国地方政府预算的规范化起到不可忽视的作用。

西方主要国家均建立了专门的预算机构，协助权力机关行使预算审批权。在我国，全国人大设置了专门的财政经济委员会负责全国人大财政经济工作，并在人大常委会设置专门的预算工作委员会作为人大常委会开展全国预算的工作机构，处理有关财政预算等相关事宜。但遗憾的是，现行预算立法对于地方人大常委会是否设置专门预算机构却没有明确的规定。尽管目前我国已有广州等地人大设置了专门的预算工作机构，主持开展本地的预算工作，但这还远远不够，应当通过进一步完善预算立法，对全国各级人大及其常委会设置专门预算机构及其工作职能作出明确的规定，以切实依法做好地方预算工作。由于我国地方人大会期制度，应当加强地方专门预算委员会作为专门工作机构的职能，为预算的细化和合理性、科学性事先审查及把关。

2.地方财政预算调整实质审查与程序法定

从刚性预算的角度出发，为了增强地方预算的法律效力，保障地方预算的严肃及不可随意变更性，应结合我国地方政府实际情况，从规范预算调整的实体标准以及法定程序两个方面展开，修定《预算法实施条例》应做出如下明确的规定：

首先，应对预算调整的特殊性加以明确。刚性理念下的地方预算，其调整不能够成为预算执行中的普遍现象。如果地方预算调整过于频繁，那么会对预算及预算法的权威造成极大的威胁。而我国对预算调整的特殊情况并没有明确的规定，导致预算调整及审批都具有一定的不确定性。由此，也容易造成地方政府不严格遵守预算，随意调整预算。除非法定事由发生，否则一般情况下不允许调整预算。预算调整事由一般分为两类，一类是经济明显过热或者衰退，国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，比如忽然爆发战争，发生不可抗力等，应根据具体发生的情况设置不同的审批程序，以防止突发状况。

其次，严格规范预算调整的审批程序，预算调整方案应该在本级人大常委会前一个月交地方人大设置的专门预算审查机构进行初步审查，形成初步审查决议。地方人大常委会预算调整由全体委员三分之二以上的多数投票通过。

再次，预算调整应当增加对预算调整公开内容的规定，刚性预算下预算不仅仅是法律程序上的刚性预算也应该是实质意义上的刚性预算。

3.增强地方预算科学性

预算要落实刚性预算，不得随意频繁更改，那就必须保证我国地方预算的科学性，预算编制有法可依，并且有良法可依，能够在科学预算法的指导下编制地方预算。只有地方政府的预算编制合法合规并且科学，地方预算才可能不需做大的调整，因而 《预算法实施条例》应做出相应的规定，保证地方预算能够符合刚性预算的要求。而预算编制的科学性需要法律法规对预算的编制做出具体明确的规定，有法可依并且实施操作可行。

要保障预算的编制有良法可依，那么我国预算法律法规的起草颁布需有专业的预算法起草小组，地方人大建立专门的预算编制委员会来保障预算编制的科学。另外，针对目前各级地方政府颁布的地方预算法律规章，应对行政法规和部门规章进行梳理，并且整合完善成一部细则 （如 《地方预算实施细则》）加以规范，作为预算法的配套措施。

（三）完善地方预算监督机制

刚性预算的落实需要完善的监督机制以防止预算法律法规不能得到有效地执行，监督机制是贯彻落实刚性预算的重要保障。我国地方预算监督机制各方面立法不健全的问题普遍存在，完善我国地方预算监督机制的法律制度已十分紧迫。根据刚性预算确立了我国地方预算立法完善的指导思想，但仍需要具体制度的配合。因而 《预算法实施条例》应从以下几个方面加强具体的制度设计：

1.确定地方预算的透明与公开的标准

地方预算要做到公开、透明、公正，公众的知情权、参与权和监督权才能够得以实现。在刚性预算的要求下，《预算法实施条例》应当对地方预算公开、透明做出能明确的规定。地方预算公开应该涵盖整个预算周期的全过程，即预算编制、审查、批准、决算、预算执行及预算调整等信息均应及时、完整地向社会公开，②参见前引① ， 蒋宏文。而不是对地方预算的公开限制在一定的范围内。

既然要做到预算公开，那么法律应该对公开的主体进行进一步的明确，以保障公开能够真正落到实处。预算公开的主体应该是享有预算编制、审查批准、监督执行的权力机关、政府部门等等。预算公开主体不应只包括地方各级财政部门，还应该包括地方人大、人大常委会等。在地方预算公开义务主体的法律规定上，可以采用概列式的立法体例。原则上，所有从政府预算支出获得收益的机关单位均负有公开的义务，均应接受政府的监督。

2.完善地方预算的审计监督

我国地方预算审计监督目前遭受较多批评的主要原因在于，虽然我国 《宪法》对审计独立原则进行了规定，但是由于我国审计仍然受制于地方首长，处于从属行政的地位。另外由于地方审计监督的双重领导机制，地方审计机关常常受到压制，审计的力度与效果不佳，导致地方较为普遍存在审计难的现象。另外，审计监督的对象不包括地方政府和地方政府首长本身，存在审计监督的空白。

我们认为，重构地方审计监督模式，不仅仅应该由审计机关负责，还可考虑引入检察院对地方预算审计进行监督。根据我国 《宪法》第一百二十九条的规定，我国的法律监督机关是人民检察院。由此，我国地方预算审计监督应当采取双重监督。一重监督来自于我国地方行政审计部门对我国地方政府预算行为进行审计监督，二重监督要通过检察系统对地方预算行为进行外部监督。

3.引入纳税人公益诉讼制度

鉴于市场经济发达国家纳税人公益诉讼立法的经验，特别是美国以股东派生诉讼类推说、公共信托法理说、税负增加说等理论学说为依据，通过立法赋予纳税人对行政机构违法支出公款提起诉讼的权利，日本在战后民主法制建设中通过移植美国判例法上的纳税人诉讼制度而通过立法建立居民诉讼制度的经验，值得我国认真加以借鉴。显然，我们要加强对地方预算的全面监督，可以引进市场经济发达国家的纳税人公益诉讼制度，以期对我国地方预算形成有效的公众监督，督促地方政府在预算运行过程中依法维护纳税人的合法权益。事实上，随着我国建立环境公益诉讼制度的建立，已经为纳税人公益诉讼制度的构建创造了先例并提供相应的经验。一旦建立纳税人的公益诉讼制度，将有效地保障公民对地方预算运行过程进行全方位的监督，如纳税人发现在预算编制、审批、调整、执行过程中的任何一个环节有任何的违法行为，均可依法提起公益诉讼，从而在公众层面上有效地行使对预算的监督之权。