朝向宪法的意志：更民主的教育法之形成——以宪法和教育法的共同理想为中心

戴激涛

一、问题的缘起

“我们生来是虚弱的，所以需要力量；我们生来是一无所有的，所以需要帮助；我们生来是愚昧的，所以需要判断的能力。我们在出生的时候所没有的东西，我们在长大的时候所需要的东西，全部要由教育赐予我们。”①[法]卢梭：《爱弥儿》，李平沤译，商务印书馆2011年版，第8页。教育对于人类文明的传承和发展可谓居功甚伟，在现代立宪国家，“一个真正以保障人权为核心的宪法文化实践，只能透过人民，运用民主的机制，以其理智的判断与抉择，来维持和落实公义、和平以及自由民主法治。然而，人民的每一个赞成或反对的思想与行动，都是经由社会共同生活中的教育而学习的产物。”②许育典：《教育宪法的建构》，载苏永钦主编：《部门宪法》，元照出版有限公司2005年版，第548页。特别是在维系民主法治国家的长治久安方面，教育具有极其重要的战略性价值。古希腊思想家亚里士多德曾经指出，“人类的欲望比他的财产更须使它平均；这就必须用法律来订立有效的教育，人欲没有止境，除了教育，别无节制的方法。”“少年的教育为立法家最应关心的事业。邦国如果忽视教育，其政制必将毁损。一个城邦应常常教导公民们使能适应本邦的政治体系。同某些目的相符的性格 （情操）原来为当初建立政体的动因，亦即为随后维护这个政体的实力。”③[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆2011年版，第71、412页。

宪法和教育法作为现代国家法律体系的重要组成部分，在培养公民的目标上是高度一致的，“教育法是我们最先接受的法律，它培养我们成为公民”④[法]孟德斯鸠：《论法的精神 （上）》，许明龙译，商务印书馆2011年版，第42页。“公民应时刻做好捍卫宪法和宪法自由的准备，这是真正的爱国主义的核心。”⑤Alton B.Parker,The Citizen and the Constitution,The Yale Law Journal,Vol.23,No.8,1914,p.632-633.然而，目前我国的宪法和教育法均遭遇了同样的 “实施困境”，导致了理想与现实、文本与实践之间的矛盾。⑥关于宪法和教育法遭遇的 “实施困境”的分析，可参见赵宏：《规范宪法的困境与未来——兼论如何克服司法审查缺失下的宪法实施困局》，载 《比较法研究》2014年第4期；张千帆：《中国宪法为何难以落实》，载 《炎黄春秋》2011年第5期；范进学：《宪法在中国实施何以艰难》，载 《政法论丛》2009年第1期；潘多拉：《黄振沄的失败与<宪法>的尴尬》，载 《法律与生活》2004年第10期；明世法：《“硬法”软化及 “软法”硬化现象的法社会学解析——基于中国义务教育法治中的案例》，载 《华中科技大学学报（社会科学版）》2008年第5期；袁伟：《教育法的运行：社会工程链视野中的<义务教育法>个案分析》，河南大学出版社2013年版。众所周知，民众的信任和信仰对于法律的有效实施至为关键，“假如人们普遍地不认同这些制度，假如人们将它们视为异己的负担，比如，人们对那些论证其合法性的人和执行它们的人抱有鄙夷或不信任的态度。那么，这些制度还有可能保持长久吗？显然不能。没有哪种纯粹的法律制度能够经受住民众高度的疏远或怀疑，也没有哪种法律体系能够在法律无法获得高度信任和尊重的情况下有效运转。”⑦[澳大利亚]菲利普·佩迪特：《共和主义：一种关于自由与政府的理论》，刘训练译，江苏人民出版社2005年版，第315页。因此，促进宪法和教育法实施的关键在于获得民众的信任、认可与支持，而要获得民众的信任、认可和支持，首先需要排除法律民主产生过程中的阻力和障碍，提升法律的民主品格，即解决哈贝马斯提出的 “合法化匮乏的根源是法律的民主产生过程中的故障”问题，通过民主的立法过程来实现 “合法之法”的产生。⑧[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京三联书店2003年版，第531页。故此，本文试从分析宪法和教育法的共同理想开始，探讨从宪法层面提升教育法民主品格的制度路径，以促进宪法和教育法的有效实施。

二、人的全面发展和自我实现：宪法和教育法的共同理想

对于现代国家而言，宪法是民族精神的产物，“一个民族所采取的宪法是同它的宗教、艺术和哲学，或者，至少是同它的种种观念以及种种思想——它的一般文化，形成一个实体——一个精神。”⑨[德]黑格尔：《历史哲学》，王造时译，上海书店出版社1999年版，第48页。作为人民统治自己的政治宣言和法律表述，宪法是 “从一定个人的生活过程中产生的”。⑩《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社1995年版，第71页。日本宪法学家杉原泰雄也曾经指出，“在人类的历史进程中有一个不可忽视的特点，这就是人类在不断地为共同生活制定规则。特别是近代以来，人类以国家为单位的各个历史阶段，每走过一个艰难困苦的里程，都要通过宪法来制定为克服困难所需要的新规则，以此来继续人类的发展；每经历一段苦难深重的生活，都要通过宪法来确定为消除苦难所需要的新的政治及社会的基本形态，从而进入新的历史阶段。”①[日]杉原泰雄：《宪法的历史——比较宪法学新论》，吕昶等译，社会科学文献出版社2000年版，第1页。从价值目标来说，宪法的核心原则就是保障人权，以人的自由和全面发展为最终目的，“宪法发展的历史演变提示我们，宪法尤其是近代意义上的宪法是个人基本人权及其衍生权利的保护神”②李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第155页。“只要一个宪法代表着民主理论，只要它是一部有权威性的宪法，它就必须保护人民参与政府的权利。只要一个宪法体现着宪政理论，只要它是一部有权威的宪法，它就必然限制一切政府权力，甚至人民自由选举出来的代表的权利，而且要以保护个人其他实质性权利的方式。”③[美]沃尔特·E·莫菲：《宪法、宪政与民主》，信春鹰译，载宪法比较研究课题组编译：《宪法比较研究文集》（3），山东人民出版社1993年版，第23页。.从宪法制定之日起，每个独立的人不但构成了立宪政体的基本要素，而且在宪法所建构的民主政治秩序下，每个人成为了具有独立价值和人性尊严的主体，是立宪国家民主政治秩序形成的责任主体。单独的人集中起来就是 “整体的人民”，作为 “整体的人民”不仅是国家法律约束的对象，更是国家 “合法之法”的最终源泉。从规范层面而言，宪法以追求人的全面发展和自我实现为根本价值目标。首先，宪法规定了公民、团体、政府及其各个职能部门的权利、义务、权力和职责，并通过权利确认和权力配置的方式，实现各宪法主体在国家政治生活中的地位，这是为人类生存发展构建安定有序的社会环境的基础。其次，宪法规定有关国家机关及其公职人员应该在公民普遍选举的基础上产生，要求国家权力行使的范围、方式和程序都必须严格遵守宪法和法律的规定，政府必须对其权力行使的后果向公民负责，这就明确了公民权利相对国家权力的优势地位。这是立宪国家的根本特征。再次，宪法对各权力主体的权限予以科学配置，并规定权力之间的合作、协调与制约关系，以此建立和规范权力的运行秩序，这是立宪国家的重要内容。最后，宪法随经济和社会关系的变化对权利、权力之间以及不同权力之间的关系适时作出调整，从而推动立宪国家和人类文明的不断进步。

对于个人而言，教育在其成长和实现自我价值过程中起着决定性影响。只有接受了教育，个人才能从资格意义上的 “公民”转变为真正意义上的 “公民”，才能深刻理解自己与国家的法律关系，并承担起个人的公民责任。在亚里士多德看来，教育是为优良的政体训练好公民的基本方式，按照政体的精神实施公民教育是保全政体长治久安的重要方法，“即使是完善的法制，而且为全体公民所赞同，要是公民们的情操尚未经习俗和教化陶冶而符合政体的基本精神 （宗旨）——要是城邦订立了平民法制，而公民却缺乏平民情绪，或城邦订立了寡头法制而公民却缺乏寡头情绪——这终究是不行的。”④参见前引③，亚里士多德书，第280-281页。而且，训练公民使之成为城邦良好运转的积极主体，也需要教育，“人要运用每一种机能或每一种技术，必须先行训练并经过相当的复习，使各各为之适应。那么，他们在作为一个城邦的分子以前，也必须先行训练和适应而后才能从事公民所应实践的善业。”⑤参见前引③，亚里士多德书，第412页。在中国古代，先秦儒学大师孔子、孟子、荀子皆认为教育既可以成就个人完整的人格，又可以使社会和世界变得更好。通过找回失落的 “本心”，唤醒受教育者的主体性，重建 “自我”主体性，从而培养其受教育者的“完整的人格”。《礼记·大学》提出的三纲 “明明德、亲民、止于至善”及八目 “格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下”非常鲜明地体现了儒家经世致用的教育传统。宋代的朱熹非常重视教育对于改变人性的作用，认为教育的作用在于 “变化气质”，发挥 “气质之性”中的 “善性”，去蔽明善，实现 “明天理、灭人欲”的根本任务，因此，“学者须是革尽人欲，复尽天理，方始是学。”⑥《朱子语类》 卷十三。在这样的教育理念指引下，“由于强调知识内容的通贯性与整合性，所以传统中国的教育展现出诸多特质，其中较为重要现象有二：一是知识内容与生活整合为一体；二是知识的传授以服务社会国家为目的。”⑦黄俊杰：《大学通识教育的理念与实践》，台湾通识教育学会出版1999年版，第58页。进入现代社会后，教育的基本目的是为了培养合格公民，即具有主体性精神的公民，使其具有自主的批判能力与自由的创新精神，延续共同体的文明传统和价值理念，并能有效回应社会发展变迁中出现的新问题。质言之，现代社会教育的基本目标是为了培养人之所以为人的价值自觉，使个体从生物意义的人或政治意义的人，转化成为具有民族精神、尊重人性尊严与遵从人道主义的人，最终实现全人类的自由全面发展。既然教育如此重要，那么教育事务的规划和实施应是国家政治生活的重要组成，教育的目标、定位、原则和方案等都应由国家通过立法的方式进行明确规定。为此，世界上大多数国家的宪法文本中都设置了教育条款，并且这些教育条款有着如下的共同特点：

第一，通过规定教育的基本目的和主要任务，彰显国家对培养 “合格公民”的教育理想。由于教育事务在国家政治生活中的特殊性，大多数国家都将教育作为政策目标规定在国家基本国策之中。如1972年 《巴拿马共和国宪法》第87条规定：“教育应使受教育者在和谐的社会环境中，在身体、智力、道德、美学和公民诸方面获得协调、全面的发展。并力求使其具备有益于个人和集体的劳动本领。”1979年 《秘鲁共和国宪法》第21条规定：“人生来就有得到教育和文化的权利。教育的目的是全面发展人的个性。”1985年 《危地马拉共和国政治宪法》第72条规定：“教育的目的。教育的目的是保障人的全面发展，认识本国和全世界的现实和文化。”1992年 《越南社会主义共和国宪法》第35条规定：“教育的目标是形成和培养公民的人格、品质和能力；造就有技艺、能动创造、有民族自豪感、有道德、具有为响应建设和保卫祖国事业的要求而为民富国强做出贡献的上进意志的劳动者。”我国现行 《宪法》第二十四条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”此外，有些国家还在 “国家的政策之指导原则”部分规定了全体公民享有接受各级教育的普遍和平等的权利、国家应特别关注地促进落后阶层或地区的教育和经济利益，国家负有对弱小阶层的教育和经济利益的增进与保护义务，及努力提高全体公民科学文化水平的原则性规定等等。

第二，教育制度的宪法地位要求国家通过立法形式对此进行明确规定。“从宪法的角度来理解，人民之所以受教育必然与人民自己统治自己的共和政治有着内在的关联。”⑧强世功：《基本权利的宪法解释——以齐玉苓案中的受教育权为例》，载赵晓力编：《宪法与公民》，上海人民出版社2004年版，第41页。根据立宪国家的法治原则，涉及公民权利的事务应当通过国家制定基本法律的形式予以规定，因此，教育事务应以国家制定基本法律的形式予以保障实施，“教育法是指由国家机关依照法定的权限和程序制定或认可的，以国家强制力保证实施的有关教育的行为规范的总和。”⑨马林、吴开华编著：《教育法基础》，清华大学出版社2012年版，第25页。国家通过制定教育法律体系，不仅能够建立起教育教学活动的规范体系，促进教育的有序发展，而且有助于维护教育公平，保障作为公民基本权利的平等受教育之实现。这在各国宪法中也得到了体现，如1973年的 《巴林国宪法》第二部分“社会的基本要素”第7条第1款规定：“国家关心科学、文学艺术，鼓励科学研究。国家为公民提供各种教育和文化设施。依照法律规定，初级教育是义务和免费的，其实施方式由法律规定。法律规定必须制定计划扫除文盲。”第4款规定：“国家保障教育机构不受侵犯。”1986年 《菲律宾共和国宪法》第二节 “国家政策”第17条规定：“国家给予教育、科技、文化、和体育以优先的地位，以培养人民的爱国主义和民族主义，加速社会进步，促进全人类的解放和发展。”美国 《印第安纳州宪法》第一章第8款规定：“知识和学问在社会群体中广泛传播，对自由政府的存在必不可少，代表大会的职责应包括采用适当手段，鼓励道德、智力、科学和农业进步；通过法律建立普遍统一的普通学校体制，该体制下的教育是免费的，并对所有人平等开放。”⑩[美]米基·英伯、泰尔·范·吉尔：《美国教育法》，李晓燕等译，教育科学出版社2011年版，第3页。以制定基本法律的形式对国家的教育制度进行规定，也是立宪国家法律保留原则的应有之义。

第三，民主是国家施行教育的基本原则。既然教育是国家和社会的公共事业，那么教育规划及教育事务的实施就应在立宪政体的民主原则指导下，让全体公民积极有序地参与制定统一的教育法律制度，这是由教育事务的公共性特质和教育制度的宪法属性所决定的。“就教育所具有的社会功能面向，教育事务内涵自会受到各时期社会共识的拘束或引导，国家依据民主程序虽非不得顺应主流民意而设定相关规范，惟本于教育重视个别差异之正义概念，较国家更为贴近人民的教育专业人员与相关组织机构成员，理应被赋予更为广泛的专业形成空间。换言之，如此之教育内涵将更能弹性多元并具有民主特质，也较能满足人民在社会生活中的实际需求。”①秦梦群：《教育权、教育组织特性与法律保留密度》，载苏永钦主编：《部门宪法》，元照出版有限公司2005年版，第488页。1937年 《爱尔兰宪法》第42条第1款规定：“国家承认，儿童最初和天然的教育者是家庭，国家保证尊重父母不可剥夺的权利和职责，使之按照自己的能力，给其子女以宗教和德、智、体以及社会等方面的教育。”1973年《阿拉伯叙利亚共和国宪法》第一章 “基本原则”第三部分 “教育和文化原则”第22条规定：“教育制度保证人民持续不断的进步，同时，适应人民不断发展的社会、经济和文化需要。”1975年《巴布亚新几内亚宪法》序言中规定，“教育应以相互尊重和对话为基础，应能加深我们对于人类潜力和主观能动性的认识，以利于我们通过自力更生的努力实现国家的目标。”因此，现代国家的宪法通过对基础教育和高等教育的目标条款进行区分，以实现立宪政体的民主原则，并在政策条款中采取措施以保障公民的平等受教育权。

第四，明确规定国家是公民受教育权实现的义务主体。作为宪法关系的基本主体，国家的建立和国家的一切行为，都是围绕实现某些目标而展开的，“共和国作为政治统治一个明确无误的客体，一直在热心于提高一种有价值的或令人称羡的人类生活质量”，“除了旨在确保政体的生存，……也关心获得人类的善”。②[美]詹姆斯·W·西瑟：《自由民主与政治学》，竺乾威译，上海人民出版社1998年版，第12页。对于公民而言，国家保护义务的履行，是公民实现其宪法地位的前提，也是满足公民第一层次需求的内在要求，“国家有义务保障公民不受令人怀疑的人的侵犯。”③[德]威廉·冯·洪堡：《论国家的作用》，林荣远等译，中国社会科学出版社1998年版，第146页。因此，国家的一切行动都应当以保护公民权利为出发点，“国家的行动就是维护各种权利。”④[英]鲍桑葵：《关于国家的哲学理论》，汪淑均译，商务印书馆1995年版，第205页。为了实现和保障公民的受教育权，国家有义务采取各种措施和建立起制度化的保障体系。1975年《希腊共和国宪法》第16条第2款规定：“教育是国家的一项基本使命。教育的目的在于对希腊人进行德、智、体以及职业训练，发扬民族和宗教的良心，将他们造就为自由而有责任心的公民。”1979年 《孟加拉人民共和国宪法》第二章 “国家政策的基本原则”第17条规定：“国家采取有效措施，以便：（1）建立统一的、群众性的和普及的教育制度，并把法定等级的免费义务教育扩大到所有儿童；（2）使教育适应社会需要，并培养为社会需要服务的有一定技术和作为的公民；（3）在法律确定的时期内消灭文盲。”1982年 《洪都拉斯共和国宪法》第151条规定：“教育是国家保存、发展和传播文化的基本职能，教育应毫无歧视地使整个社会受益。”1987年 《海地共和国宪法》第32条规定：“国家保障受教育权。注意对人民进行体育、智育、德育、职业、社会和公民义务等方面的培训。”我国现行1982年 《宪法》在第一章 “总纲”第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”

由此可见，通过教育培养国家公民在各国的宪法文本中得到了鲜明体现，教育法和宪法实就公民教育的目标而言实则有着共同的理想，那就是以人的自由发展和自我实现为终极价值追求，使所有的受教育者都能成为自由平等的公民。这意味着，一国的教育立法本身应体现着立宪政体的原则与精神，与宪法的意志保持一致。

三、与政体原则相适应的教育法：立宪政体的民主理想

“教育必须受到一个政体的原则的指引，而非政体的实践的指引。”⑤[美]艾米·古特曼：《民主教育》，杨伟清译，译林出版社2010年版，第20页。自亚里士多德倡导实现城邦的良好运转必须制定教育法、国家应通过立法建立统一的教育制度后，孟德斯鸠在 《论法的精神》中再次强调了教育法对于培养公民和保持政体稳健繁荣发展的重要意义。孟德斯鸠认为，“如果全体人民有一个原则，那么人民的组成部分，即家庭也应有一个原则。各种政体中的教育法也应该各不相同。在君主政体中，教育法以荣宠为目标，在共和政体中，教育法以美德为目标，而在专制政体中，教育法则以畏惧为目标。”换言之，共和政体的稳固需要教育，共和政体的教育所追求的美德是一种 “爱法律和爱祖国”的美德，“共和政体需要教育的全部力量。专制政体的畏惧产生于震慑和惩罚；君主政体的荣宠受到欲念的激励，反之也激励欲念；然而，政治美德却是舍弃自我，这永远是一件十分艰难的事。”“这种美德可以定义为爱法律和爱祖国。这种爱要求始终把公共利益置于个人利益之上，个人的一切美德均源于此，因而也可以说，个人的一切美德也就只是先公后私而已。”“这种爱尤为民主政体所特有，只有在民主政体下，政府才被委托给每一个公民。”“因此，在共和政体中，一切都依赖于对法律和祖国的爱，教育应该关注的就是激发这种爱。”⑥参见前引④，孟德斯鸠书，第42、47-48页。通过教育立法，可以保障教育事业培养起共和国公民爱法律和爱祖国的美德，“公民必须将城邦的利益至于个人利益之上，乐意为城邦的福利牺牲自己的意愿”⑦参见前引② ，詹姆斯·W·西瑟书，第10页。。由此可见，公民美德和政治参与密切相关，教育应当培养公民参与国家政治生活所应当具备的民主美德，立宪国家应将民主作为教育立法的原则指引。

在规范层面，世界各国将民主确立为教育立法的基本原则主要有三种方式：一是在国家的最高法中对明确规定教育民主原则。如1979年 《秘鲁共和国宪法》第21条规定：“教育的指导思想是社会民主的原则。国家承认和保障教学自由。”1984年 《厄瓜多尔共和国宪法》第27条也同样对教育的民主原则进行了规定，“教育是国家的首要责任。各级官方教育都是非宗教的和免费的。保障私人教育。承认父母有使子女受教育的权利。教育要以民族性、民主、社会正义、和平、保卫人权为原则，并面向世界各种思潮。”我国现行宪法的规定也体现出教育应当坚持人民主权原则，教育要坚持为人民服务的价值取向，《宪法》第二十三条规定：“国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。”《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”

二是通过制定单行的教育基本法着重强调民主理念。在德国、日本和韩国等大陆法系国家的教育基本法中都体现了民主原则，如1947年的 《日本教育基本法》第1条规定：“教育必须以完成陶冶人格为目标，培养出作为和平国家及社会的建设者，爱好真理和正义，尊重个人的价值，注重劳动与责任，充满独立自主精神的身心健康的国民。”1949年 《韩国教育法》第1条规定：“教育在弘扬人间的理念指导下，使所有国民做人的品格臻于完善，具备自主生活能力和公民应有的素质，服务于民主国家的发展，实现人类共荣理想作为自己的目的。”我国台湾地区 《教育基本法》的第2条规定：“人民为教育权之主体。教育之目的以培养人民健全人格、民主素养、法治观念、人文涵养、强健体魄及思考、判断与创造能力，并促进其对基本人权之尊重、生态环境之保护及对不同国家、族群、性别、宗教、文化之了解与关怀，使其成为具有国家意识与国际视野之现代化国民。为实现前项教育目的，国家、教育机构、教师、父母应负协助之责任。”我国2015年修改后的 《中华人民共和国教育法》第五条规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。”

三是在宪法和各教育法律规范中通过规定具体的教育民主制度，以实现教育民主的理想。从各国教育专门立法规定的具体内容的发展来看，非常鲜明地体现了古典宪法理论到现代宪法理论的转型，从以l763年德国 《农村学校总规程》为代表的主要规范国家的教育行政行为和学校行为的教育立法，到以1919年德国 《魏玛宪法》为代表的强调公民受教育权的规定，再到二战以后大多数国家在宪法中对公民受教育权的明确规定及侧重规定国家应履行的公民权利保护义务，到目前在各国教育法中强调教育应当培养能够参与国家治理的民主公民、关注教育追求的民主目标，均彰显了民主原则在教育立法中的重要地位。如台湾地区 《教育基本法》第8条第4项规定：“学校应在各级政府依法监督下，配合社区发展的需要，提供良好学习环境”的内在要求。⑧黄武雄：《从教育松绑到学校社区化》，载李丽薰主编：《迈向公与义的社会：对二十一世纪台湾永续经营的主张》，时报文化出版企业有限公司2000年版，第197页。为此，台湾地区就 “学校社区化”开展教育立法，在学校内外深入发展 “参与民主”的概念与行动，让社区居民、家长与教师都在参与学校教育的行动中，不断经由沟通、讨论与学习，获得民主教育的成长，使学校教育与社区发展融为一体，促进了学校教育更为民主开放。我国2015年修改后的 《教育法》第六十七条第一款规定：“国家鼓励开展教育对外交流与合作，支持学校及其他教育机构引进优质教育资源，依法开展中外合作办学，发展国际教育服务，培养国际化人才。”这都体现了当前教育法发展的民主趋势。

由是观之，现代国家的教育法更为关注教育应当培养什么人、如何培养国家的公民等原初问题，而教育应当培养什么人、如何培养国家的公民又与立宪政体的民主理想存在千丝万缕的联系。质言之，民主既是立宪政体的基本原则，又是现代国家的政治理想和教育理想，这就需要一部民主的教育法为一国的教育事务提供规范支持和制度保障。实践表明，更为民主的教育法不仅将提升人们对教育问题的公共审议水平，改善公共教育的质量，而且有助于培养具有宪法美德的共和国公民，恰当回应当前文化多元主义带来的各种挑战。

四、通过宪法解释建构更民主的教育法：理想图景与未来展望

我国教育法发展至今，已初步形成以宪法确立的基本原则为基础，以 《教育法》为核心，以教育专门法和行政法规为骨干，以教育规章和地方性法规、规章为主体的有中国特色社会主义的教育法律体系。⑨劳凯声：《变革社会中的教育权与受教育权——教育法学基本问题研究》，教育科学出版社2003年版，第58页。我国现行宪法作为教育法的根本法律渊源，在为教育法提供基本指导思想和立法依据的同时，也为教育制度的良好运行提供了基本法律依据。具体说来，宪法序言对教育法的基本指导思想和立法依据进行了规定，宪法第十九条对国家发展教育事业的目的、基本原则和任务进行了规定，宪法第四十六条规定了公民有受教育的权利和义务；第四十七条规定了公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由；第四十九条规定了父母有抚养教育未成年子女的义务；第八十九、第一百零七、第一百一十九条对国务院和县级以上地方各级人民政府和民族自治地方的自治机关领导和管理教育工作的权限进行了规定。总的说来，作为国家根本法的宪法是一切法律的总依据，宪法中规定的国家的根本制度、国家生活的基本原则、国家机构、公民的基本权利和义务等，是一切教育立法的根本法律依据。同时，制定符合宪法原则的教育法，还应明确教育法的价值目标。事实上，正因为宪法和教育法有着共同的价值目标，才使得宪法和教育法有着深层关联，“尊重人的主体性和个体性，以人的权利为出发点和归宿，是近现代宪法的真谛”⑩戚渊：《论宪法关系》，载 《中国社会科学》1996年第2期。，“教育法的价值目标是教育法律效果预先的观念模型和超前反映，是指导教育法创制和实施的基本原则。教育法的价值目标包括教育效能、教育自由、教育公平、教育效率、教育秩序。其中，促进人的自由而全面的发展是教育法的核心目标。”①褚宏启：《教育法的价值目标及其实现路径——现代教育梦的法律实现》，载 《教育发展研究》2013年第19期。由此可见，宪法是教育法的法律渊源，宪法和教育法在培养合格的国家公民方面有着共同的价值理想。

在我国，1995年通过的 《中华人民共和国教育法》是我国的教育基本法，明确规定了我国教育的地位、性质、方针和教育活动的基本原则，教育基本制度，学校、教师、学生等教育关系主体的法律地位及其权利义务，教育投入与条件保障，教育对外交流与合作，以及保护教育关系主体合法权益的法律措施。有学者认为，长期以来我国将教育的公共性理解为教育管理如何实现国家的教育目标，并不重视教育的公共性及其内在属性，从而使教育立法重权力与秩序，轻权利与自由，在价值上偏离了公共性的要求。在以引入市场机制为核心的教育改革过程中，我国教育立法显现出较大缺陷，不但公民平等的受教育权利受到冲击，社会公共利益也难以得到有效保障，教育事业面临公共性危机。②余雅风：《教育立法必须以教育的公共性为价值基础》，载 《北京师范大学学报 (社会科学版)》2005年第1期。同时，由于受诸多方面因素的制约，教育法的立法目的很难在现实生活中完全得到实现。在我国教育法治实践中，教育法的实效存在着诸多缺陷，极大地影响了教育法作用的发挥，削弱了教育法的权威。③郝淑华：《教育法实效问题探究》，载 《沈阳师范大学学报 （社会科学版）》2015年第3期。为了解决上述问题，2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过的 《全国人民代表大会常务委员会关于修改 〈中华人民共和国教育法〉的决定》对教育法第五条、第六条、第十一条第一款、第十二条、第十九条、第二十五条、第六十六条、第六十一条第一款、第七十六条、第七十九条等十处条款进行修改，于2016年6月1日起施行。为了实现共和政体的民主原则，充分保障公民受教育权的实现，我们既需要在具体的教育立法操作中加强立法技术的运用，更重要的是，从宪法的高度为教育法的施行提供一种具有生命力的实施途径，从而实现教育法律制度对民主政体原则的价值认同。在当前的宪法情势下，宪法解释无疑是使教育法更具活力的重要方式。

一般说来，宪法解释是法定释宪机关依其职权对现行宪法条文按立宪精神所作的具有宪法效力的解释和说明。宪法解释不仅是保持宪法本身生命力和活力的重要手段，而且是使宪法适应社会关系的发展变化，维系宪法的稳定性和灵活性之间的平衡的基本途径。“正是 ‘人民自己’——经由他们选出的政府代理人并与之互动的运作——才有责任认可宪法得到了正确的解释与执行，……人民应当保持宪法之能动主权”。④Larry D.Kramer.The People Themselves:Popular Constitutionalism and Judicial Review.Oxford University Press.2004.p.7-8.这就要求，民众不仅要用宪法和法律去理解他们所感知的客观经验世界，解释身边的社会实践中的各种现象、矛盾与问题，而且应当基于对宪法和法律的 “自我理解”共同创造出新的文化共同体范式，以促进国家未来民主制度的改革与完善。对于教育法而言，建构一部更民主的教育基本法，破解教育法 “尴尬”的 “软法身份”，建立起更为民主的教育体制以保障公民受教育权的实现，可以从加强宪法对于教育规定的相关条款的解释入手，实现对国家立法和公共决策的大众控制，从而巩固人民作为教育事务主体的宪法地位。通过宪法解释对宪法中的教育条款进行解释，不仅有助于明确国家的宪法对国家的教育功能和公民发展目标的多重内涵，而且有助于教育立法的贯彻实施。

一方面，应以宪法文本中的 “国家教育目标规定”的结构性解释为重点，促进教育立法民主化。“国家目标规定”是指 “具有法拘束力的宪法规范，规范内容为要求国家应持续的遵守或履行该规定所描述的特定实质任务”⑤P.Badura,Arten der Verfassungsrechtss?tze,in Isensee/Kirchhof(Hrsg.),Handbuch des Staatsrechts,Bd.Ⅶ,1992,S.41.，通过对宪法文本中的 “国家教育目标规定”进行结构性解释，可以进一步明确 “人民作为教育事务主体”的意涵，以宪法为依据解决教育法实施过程中出现的各种冲突，使教育法更能够彰显其民主品格，满足人民在社会生活中的实际需要。“宪法乃是人们的一种结合体”⑥[英]W·詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，北京三联书店1997年版，第10页。，而 “教育除具有向内启迪个人心灵的功能外，同时更是个体营其社会群体生活之重要凭借”⑦参见前引① ，秦梦群文，第487页。，正因为 “教育中许多重要的法律冲突都涉及成文法、政策或实践对宪法条款的违背”⑧参见前引⑩ ，米基·英伯、泰尔·范·吉尔书，第2页。，所以需要通过解释宪法中的教育条款的方式，使宪法规定的教育制度得以落实，充分体现人民的意志，促进教育领域的具体决策的民主性和科学性，解决教育领域的各种立法冲突。唯有如此，才能有效回应当前复杂文化多元主义对公共教育带来的各种冲击和挑战，使受教育者有能力作为自由平等的公民就社会问题在互敬互惠的情境下进行民主审议，从而逐步培养起民众成为他们自己所想要成为的忠诚于宪法的理性而负责任的公民。

众所周知，我国宪法解释实行立法机关解释模式，由全国人民代表大会常务委员会来行使宪法解释权。我国现行 《宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施。⑨然而，全国人大常委会迄今为止没有以宪法解释的名义和程序进行过宪法解释，这就使得其他国家机关和社会公众对全国人大常委会解释宪法的职能造成认知困难，不清楚全国人大常委会的哪些活动是在进行宪法解释，哪些活动是属于立法行为，特别是在法律文件名称不规范的情形下，造成宪法解释程序与立法程序混同，这显然不利于宪法权威的树立。因此，当务之急是根据十八届四中全会所提出的健全宪法解释程序机制的要求，从规范层面形成一套完整的宪法解释应用原则和制度体系，为国家层面的宪法解释制度的有效运作提供具可操作性的规范依据。因此，在社会生活中针对相关的教育法领域的事例或案例进行宪法解释，有助于明确教育法的规定和内涵，增进教育法实施的民众基础。“根本法的问题——我们可以称其为宪法解释的问题——被认为是法律问题，但这问题需要 ‘人民’经由民众机构的自我表达才能得以权威解决”“这是一种根深蒂固和普遍共享的背景规范：人民的责任不仅在于制宪，而且在于解释和执行他们的宪法”。⑩L.D.Kramer,The People Themselves:Popular Constitutionalism and Judicial Review,New York:Oxford University Press,2004,p.31,p.53.因此，促进宪法的良好实施首要要求宪法被人民自己所理解，宪法本身的发展亦需要全体民众的参与和对话，通过在日常生活中以显然的、明确的和常识性视角对宪法关于教育的规定进行解释，是一种积极回应当前社会生活中出现的各种教育现象与问题进行分析，不仅有助于形成对公共教育及公民受教育权等问题的宪法共识，“对宪法的讨论和对话可以更好地促进对宪法的理解，可以形成一个民族，将我们凝练成一个整体”①Melvin I.Urofsky,Dissent and the Supreme Court:Its Role in the Court’s History and the Nation’s Constitutional Dialogue,NY:Pantheon Books,2015,p.xiii.，而且将同时促进教育法的完善与发展，因为只有不断对宪法中的教育条款进行审慎讨论，才能真正理解宪法作为教育法的最高法律依据的地位，才能在教育法的具体实施中遵循宪法的精神。此外，在制定教育措施以及实施评价机制中，也应充分发扬民主，使共识形成的机制有利于教育法的实施，建构起自由、多元而开放的教育民主体制。特别是我国的教育法虽然规定了对于人的培养目标的原则要求，但是对于各级各类学校的培养目标的设立不够具体详细。因此，今后在修改和制定教育法律法规时应当在宪法教育条款进行充分结构性解释的基础上，仔细斟酌后再审慎地进行规定。

另一方面，应切实保障宪法规定公民受教育权，以受教育权为中心建构起民主的教育宪法。作为现代民主法治国的基本人权，受教育权为世界大多数国家的宪法所明确规定。②有关受教育权变迁的历史，请参阅周志宏：《学习权序论》，载翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集编辑委员会编：《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集 （上册）》，元照出版公司2002年版，第189-197页。“基本权是凡人皆有的权利，宪法加以规定具有确认其在国家规范秩序中的最高效力，国家有加以保障的义务，不仅立法者不得任意限缩，制宪者如有侵犯也视为一种宪法破毁的行为。基本权内容越是充分实现，政治体系越具有存在的正当性。”③吴庚：《宪法的解释与适用》，台北三民书局2004年版，第90页。从权利属性来看，受教育权不但具有自由权属性，而且还具有社会权属性，“受教育权是一种具有双重特殊构造的基本人权，它包含着法的权利内容各异的两个侧面，即自由权和社会权的内涵。”④[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第162页。但是，自由权和社会权的价值基础与实现方式差异巨大：自由权建立在自由主义基础之上，通过强调人人享有自由的形式平等来实现实质平等，社会权则建立在实质平等基础之上；自由权的权利主体为全体人民，社会权的权利主体可能是具有特定社会属性、处于弱势地位的群体；自由权是对国家提出的否定性要求，要求国家不得以作为的方式侵犯，社会权则力图实现社会的安定和谐，国家必须积极介入，以保障实质的自由和平等；在实现方式上，自由权要求国家不得制定侵犯公民权利的法律，社会权则要求国家制定法律帮助这类权利的实现；对于自由权的侵害，公民可以通过司法途径请求救济，对于社会权，若国家不积极作为，行政与立法均怠于实现社会权之保障时，基于立宪主义的权力分立原理，依靠司法途径就难以强制立法与行政实现对社会权的救济。而受教育权兼有自由权与社会权的双重属性，不仅排除国家权力的过分介入，要求国家尊重家长的教育自由和受教育者的受教育自由，而且要求国家积极建立教育制度，完善教育法规，为受教育者提供充分的教育场所、学习设施、充足师资等，“受教育权除具主观防卫权外，还是宪法制度性保障，更是国家在此之作为义务。所以国家必须制定法律来建立国民教育权利实现的法制，并依此设立足够国民学校来确保宪法上国民受基本教育之权利”。⑤陈慈阳：《宪法学》，台北元照出版公司2005年版，第635页。

由于现代国家的民主政治问题往往转化为宪法解释问题，因此提升教育法的民主品格、建构民主的教育法与宪法解释有着密切联系，有学者将宪法对受教育权的解释作为教育宪法的建构基础，“法与教育都是为了人而存在的，教育的深层功能，主观面向上在于启发每一个人成为自我人格开展的主体，客观面向上在于形塑每一个人拥有人格自由开展的空间，而从中促进每一个人自我实现的最大可能性。而法在其主客观面向的功能上，则是赋予人追求其最大可能自我实现的请求范围，一则以保护其自我实现权，另一则以解决人与人之间的自我实现冲突。而这其中最重要的联结，就是宪法上的教育基本权规定。”“教育基本权，虽是法与教育共同目的的宪法保障方式，但其真正的具体落实，则有赖人民熟悉自由民主法治的生活。”⑥参见前引2○，许育典文，第557-558、561页。特别是在判例法系国家，通过释宪机关对宪法进行解释是保障公民受教育权的重要方式，美国联邦最高法院在Cooper V.Aaron案中曾经指出，“诚然，公立教育主要为各州的事务，但是不可否认，此等职权一如其他州的活动，必须遵守联邦宪法的规定。”⑦秦梦群：《美国教育法与判例》，北京大学出版社2006年版，第22页。通过宪法解释，特别是对现实生活中有典型意义的受教育权案件进行宪法解释，有助于让民众熟悉宪法中的教育权条款，也是让民众了解宪法、知晓宪法与教育法之间的联系的重要途径。⑧比如2001年的 “齐玉苓诉陈晓琪等侵害姓名权受教育权”案，引发了法学界和社会公众对于受教育权的广泛关注和热烈讨论，也让广大民众对宪法和教育法有了更深层次的理解。以受教育权为中心建构起民主的教育宪法，至少应对国家的教育目的、教育原则、教育机构的权限、公民的受教育权利及义务等内容进行具体规定，并通过制度保障来实现公民的受教育权，并促进每个人的自我实现和全面自由发展。这既是帮助每个人在国家的公共政治生活中实现从普通公民到真正自由的人的转变的基本方式，又是真正的人民共和国实施其教育基本国策、完成其国家教育目标的最佳制度路径。