电力法上的普遍服务法律义务探析

吴 鹏

一、电力普遍服务义务的法律解读

“普遍服务”最早出现在二十世纪初美国电信领域。1907年美国AT&T公司提出 “一个系统、一个政策、普遍服务”的口号，被认为是普遍服务观念的开端。随后，电信普遍服务概念开始在各国电信行业流行，世界各国纷纷制定自己的电信普遍服务内容和目标。上世纪八十年代末，国际经济合作与发展组织在 “普遍服务和电信资费的改革”报告中，将电信普遍服务定义为 “任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务，而且服务质量和资费一视同仁。”①阙光辉：《我国电力普遍服务问题研究》，载 《电力技术经济》2006年第5期。后来，普遍服务又逐渐被应用于邮政、交通、能源等领域。②苏苗罕：《能源普遍服务的法理与制度研究》，载 《法治研究》2007年第10期。具体来说，普遍服务至少包含两个层次的内涵：一是提供服务的普遍性，即普遍服务主体所提供的服务应当是人们用得起和用得到的；二是其所提供服务的一致性，即其所能够提供服务的质量、价格等内容对所有人一致。国有电力企业的普遍服务是指：国有电力企业提供的电力服务能够使所有公民用得到电、用得起电，且电力服务内容基本一致。

从法律层面来说，所谓法律义务主要有三种理解：一是认为法律义务是 “主体在实际生活中按照法律规则的指示作 （或不作）某种行为的应当性”。③张恒山：《法理学要论》（第三版），北京大学出版社2009年版，第313页。二是认为法律义务是指 “主体应当采取的行为模式，是引起偏离行为模式的行为者承担法律责任的理由”。④钱大军：《法律义务研究论纲》，科学出版社2008年版，第41页。三是认为法律义务是 “为保障权利和权力的有效运行或实现而由法律设定或当事人约定并通过一定的法律责任来保障的、相关主体在一定条件下必须作或不能作的某种行为”。⑤胡平仁：《法律义务新论——兼评张恒山教授 〈义务先定论〉中的义务观》，载 《法制与社会发展》2004年第6期。第一和第三种理解虽然表述不同，但都将法律义务看作是一种应当的结果，确切地说是由法律行为引发的必然结果。而第二种理解则明显将法律义务看作是引发法律责任的原因。本文赞同第三种观点，义务应当是一种行为引发的结果。法律义务与法律责任存在较大差异。一般而言，法律责任应当是违反法律义务而应当承担的不利后果。换句话说法律责任是法律义务的某种保障，二者关系不能颠倒或者等同。因此，第三种观点更为可取。

因此，电力普遍服务法律义务可以理解为：为保障公民用电权利有效运行或实现，电力普遍服务主体在一定条件下必须作为或不作为的电力资源供给服务行为，此行为由相关法律设定或约定，并通过一定的法律责任来保障。上述含义包含三个方面的内容：第一，电力普遍服务法律义务是特定电力资源供给服务主体承担的作为或不作为义务；第二，电力普遍服务法律义务设定的主要目的是为了保障公民的用电利益；第三，违反电力普遍服务法律义务必须承担相应的法律责任。

二、我国电力普遍服务法律义务规制现状与存在问题

我国在电力普遍服务法制建设中取得了一定的成果，现行电力法律法规和政策对于电力普遍服务已有部分规定。例如我国电力普遍服务制度明确了该项法律义务的主体是政府，同时也明确了电力企业在履行电力普遍服务法律义务时，所应当承担的是具体供电保障义务等。

首先，在法律层面。《中华人民共和国电力法》第八条、第十二条、第二十八和第二十九条集中就政府的电力普遍服务法律义务以及电力企业作为具体执行主体所应当履行的保障供电等基本义务作出了相应规定。该法明确将政府作为电力普遍服务法律义务的主体，规定了政府帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业的法律义务；同时，还规定了政府应当通过制定有关政策，支持、促进电力建设，以及根据电力发展规划，因地制宜，采取多种措施开发电源，发展电力建设的法律义务。与之相配套，《电力供应和使用条例》《供电服务监管办法 （试行）》《电力业务许可证管理规定》等法规也对电力普遍服务制度作了较为具体的规定。

其次，在具体政策层面。国务院2002年在 《关于印发电力体制改革方案的通知》中明确提出将 “监督电力普遍服务政策的实施”作为国家一件大事来抓。随后的相关文件还确定了对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设采取重点扶持，对农村用电价格按保本保利原则确定、城乡同网同价等政策。在实践中，农电 “三为服务”以及 “村村通电”工程、“两改一同价”工程等也是能源普遍服务政策的具体体现。1994年，为了解决老少边穷地区用电难的问题,相关部门还联合推出 “电力扶贫共富工程”，电力部门采取了 “国家补一部分，各级政府补助一部分，乡镇集体和用户分别自筹一部分”的办法积极扩大供电覆盖范围。“电力扶贫共富”工程在当时取得了积极的成效。⑥参见前引2○，苏苗罕文。

除上述制度建设成果外，还必须承认，我国电力普遍服务制度依然存在较大问题，主要表现在长期政企不分导致电力普遍服务法律义务主体、内容和范围均不明确。国家作为市场经济的主体之一，虽然并非直接参与者，但宏观调控与管理主体依然是政府应担当的角色。而国家调控市场经济的功能是通过国有电力企业参与市场经营实现的。在电力体制改革的时代背景下，依然政企职能不分，既不符合改革的大势，也不符合社会主义市场经济建设的实际需要。企业是市场运行的直接参与者，国家的电力普遍服务法律义务虽然必须通过国有电力企业的具体市场行为来实现，⑦当然也并不能否认在国家调控下积极参与电力市场经营，并履行电力普遍服务法律义务的私营企业。但这不是本文讨论的主要内容，故不赘言。但国家责任不能由国有企业全力承担，企业所担当的还应当是具体的市场经营责任和有限度的公益性法律责任。从另一个角度来说，虽然电力普遍服务由国有电力企业来具体实施，且在完成不力的情况下企业要承担相应责任，但国有电力企业法律责任的来源是以其与政府达成的相关协议的存在为前提的。若未与政府达成相关协议，则企业不承担普遍服务的义务，普遍服务的最终法律责任仍是政府责任。现有的电力法律制度混同了政府与国有电力企业的电力普遍服务法律义务，甚至将其他所有制企业的义务也模糊了。国有电力企业与其他所有制电力企业的电力普遍服务法律义务不可能一致。由于国有电力企业的义务更强调其公益性，因此履行电力普遍服务法律义务的范围和内容都应有所区别。

三、应当明确区分政府与企业的电力普遍服务法律义务

普遍服务法律义务主体一般可以分为三个层次：一是国家及其政府；二是国有企业；三是私营企业。由于私营企业在我国的电力供应中所占比重小、地位特殊，本文仅重点阐述前两者在电力领域的法律义务之间的差异性。

我国实行生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，《宪法》明确规定 “国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展。”国有企业的所有投资最终属于全体劳动者，国有企业的存在和发展直接关系到全体劳动者的切身利益，具有显著的公益性，承担着维护国民经济稳定和国家经济安全的重要责任。而为了保持国民经济的稳定发展和保证国家安全，政府必须采取各种方式来控制整个国家的经济命脉。在我国，通过建立国有企业来掌控一些关系到国家安全和全国经济命脉的行业无疑是一个最好的选择。⑧黄秋容、徐鹏：《基于和谐社会视角的国有企业社会责任研究》，载 《企业经济》2011年第3期。但是，政府所履行的国家层面的普遍服务义务与国有企业所应当履行的普遍服务义务又存在本质差异。

社会主义市场经济中，市场应该在政府宏观调控下对资源配置起决定性作用。市场经济主体大致可以分为市场主体和经济管理主体。政府是经济管理的主体，扮演整个社会经济的决策中心、指挥中心的角色。这表明政府只能作为宏观调控的执行者站在市场的背后而不是直接参与市场经济的运营。国有企业仅是市场主体，其职责是直接参与市场竞争，成为政府在市场经济中的代言人，通过参与市场运营执行政府的宏观调控决策，维护社会主义市场经济的有序运转。由此来看，国有电力企业仅仅是承载国家经济调控意志的具体执行主体，而非管理主体。国有电力企业所承担的电力普遍服务义务，相对于政府管理和国家宏观调控层面的普遍服务义务来说，是具体的和细化的，是基于国家职能的义务分解。

从实践来看，实施电力普遍服务的主要模式是政府与电网公司签订目标责任书，明确资金分配情况、责任等内容。⑨王俊豪：《中国垄断性产业普遍服务政策探讨——以电信、电力产业为例》，载 《财贸经济》2009年第10期。电力企业往往采用市场化运作方式，通过开展普遍服务招投标活动，在保证服务质量前提下，使服务成本最小化。⑩杨永忠：《自然垄断产业普遍服务的理论基础、成因与政策》，载 《生产力研究》2006年第2期。政府筹措到普遍服务所需资金后交给供电企业实施，并对供电企业普遍服务实施情况进行监管。而且，对负有普遍服务义务但不作为的运营商，可以作取消资格、收回资金等处理。政府部门的监管对象也是负有普遍服务义务的企业。可见，目前在我国，普遍服务是特定企业在与政府签订普遍服务目标责任书或达成其他协议的情况下承担的义务。国有企业的电力普遍服务法律义务多是通过与政府达成一定协议，在协议约定的范围内履行具体义务。国有电力企业实际上是在政府的协议指导下执行市场行为的具体义务履行者。

四、通行的国际惯例：被严格区分的普遍服务法律义务

从域外典型国家的电力普遍服务制度建设经验来看，更加印证上文对于政府和国有电力企业作为普遍服务法律义务主体在地位和内容上的差异性分析。美国较早开展电力普遍服务法律制度建设，1978年出台了 《公用事业规制政策法案》，1992年颁布了 《能源政策法案》，形成了体系化的电力普遍服务法律制度。具体来说，美国电力普遍服务法律义务履行主体是有所区别的。在美国，城镇和周边地区的电力普遍服务供给主要由电力公司承担，在农村地区则主要由专门的农村电力合作社负责实施。同时，美国政府通过各种政策优先保障农村地区的电力供给优惠，甚至规定政府拥有的水电站要优先供给农村合作社。符合标准的贫困人口甚至可以不受电价的影响长期享受固定费率政策，接受补贴。通过这种政企分开的分级分类管理方式，实现了对弱势群体提供必要电力普遍服务的目的。与美国的国家主导不同，日本的电力事业服务主要由具有垄断地位的民营企业履行。为了确保企业能够自觉履行电力普遍服务法律义务，日本颁布了 《电气事业法》。该法主要规制电力企业对低收入居民用电的正当性满足。但该法并没有对企业的供电标准等作严格要求，而是把这个权利交给企业自身。针对弱势群体，该法也提出要以何种标准予以优惠，但企业对此有极大自主权。政府的权力仅是在必要时筹建基金。

普遍服务基金制度是发达国家促进企业履行普遍服务义务的重要激励措施，并且已成为政府普遍服务法律义务的重要内容。这一机制与普遍服务理念一同兴起于上世纪八十年代末的主要发达国家。例如美国和加拿大等国，都在其电信法律制度中建立了相应的普遍服务基金制度。这些国家的政府把来源于多方面的基金整合起来，通过招标的市场手段配置基金。在基金的来源方面，有的国家提供财政补贴，还有的国家通过向符合条件的服务使用者收取一定比例费用。前者如加拿大等国，后者如日本等国。具体来说，在日本，企业会将一定的基金费用纳入电话费用中，通过收取这一部分费用来保障对贫困地区的电信建设投入，简单的说就是 “取之于富，济之于贫”。此外还有些国家在激励企业进行普遍服务的过程中，采取了共同缴纳行业保证金的制度。例如澳大利亚电信法确立了普遍服务准备金制度，秘鲁则将电信运营商的收入提出一定比例建立电信普遍服务基金，上缴国库后再通过财政支付方式向那些为特定地区提供电信服务的企业提供补贴。①陈建华：《中国电力普遍服务供给规制研究》，中国经济出版社2013年版，第146-147页。

概言之，主要发达国家或典型发展中国家均重视普遍服务制度建设，在企业法律义务问题上多采取强制与激励并举的方式来督促其履行。这些方式包括在法律法规中明确企业的义务以及建立较为完善的基金制度等。在义务主体问题上，各国因国情不同，也采取了不同的制度模式。但总体上均把政府和企业作为普遍服务义务的双重主体。而政府处于一种调控和管理主体地位。虽然二者均积极参与普遍服务，但因其在市场经济中的地位不同，在具体义务的履行上也存有差异。因此，普遍服务法律义务应有所区分。

五、政府与国有电力企业的普遍服务法律义务

我国电力改革过程中，虽然政企分开是主流，但并不意味着国有电力企业就是履行普遍服务法律义务的唯一主体。②2014年6月，习近平总书记在的中央财经领导小组会议上明确指出电力行业的问题：电力系统中长期以来调度与输配电合二为一，既当裁判员，又当运动员，是 “政企不分”的典型体现。可见虽然国企改革过程中政企分开是主流，也是符合党和国家大政方针的主要方向，但在电力行业依然长期存在政企不分的问题。这也是导致目前国有电力企业与政府在电力普遍服务法律义务主体上划分不清的重要原因。从国际经验看，政府是电力普遍服务法律义务的管理主体，主要承担将普遍服务义务分解并监督具体执行主体落实的义务。不论是在制度中规范电力企业履行普遍服务义务的强制措施还是设定一定的激励制度，都离不开政府的直接强制力。特别是在基金制度中，国有电力企业的利润补偿标准、补贴获取标准等内容都必须由国家统筹掌握。国有电力企业与政府在承担电力普遍服务法律义务的方式和主体地位上存在明显差异，其义务内容是主从关系，即政府是电力普遍服务法律义务的履行主体，而政府电力普遍服务法律义务主要是通过国有电力企业来具体实施的，因此国有电力企业是政府履行电力普遍服务法律义务的具体执行主体，其义务内容应当更加细化。

（一）政府应当积极履行电力普遍服务法律义务

普遍服务法律义务具有公益性特征，这种特征正是基于 “电力普遍服务是公共物品”③赵会茹、李春杰、李泓泽：《电力市场环境下的电力普遍服务》，中国电力出版社2009年版，第18页。的理想结论。然而，这种公共物品理论虽然是电力普遍服务理论的基础，但就此推论普遍服务法律义务是一种必然的义务，尤其将其视为一种必须履行的法律义务，理由却尚显不足，需加以演进阐明。一般而言，法律义务设定的目的往往能够决定其存在的必要性。也就是说，政府履行电力普遍服务法律义务的必要性与法律义务设定的目的密不可分。而之所以需要履行义务，主要基于三个原因：一是权利平等的需要；二是社会分工与合作以及由此而生的相互期望和信任；三是责任的制约。④参见前引⑤，胡平仁文。

首先，电力普遍服务法律义务的设定是为了维护公民基本的生存权与发展权。电力需求归根结底已经成为公民对生存权和发展权的普遍诉求，国家权力的行使应当充分尊重这种诉求，并通过国家强制力予以保障，使公民可以用得上电，用得起电。因此，政府应当采取积极措施，例如进行必要的财政投入，向电力企业提供补贴等，使得符合标准的公民可以依法平等地、无差别地获得电力供应。同时，电力产品的公益性决定了政府发展电力事业承载的是公民对电力这一重要能源供给保障的渴望。公民将电力事业交给各级政府来开发和管理是对这一社会分工合理性的期望和信任。因此，各级政府必须忠实履行电力普遍服务法律义务。

其次，法律责任的制约。这是电力普遍服务法律义务履行的原因，更是根本保障。关于法律责任概念存有四种学说：一是义务说；⑤张文显：《法律责任论纲》，载 《吉林大学社会科学学报》1991年第1期。二是处罚说；⑥[奥地利]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第73页。三是后果说；⑦林仁栋：《马克思主义法学的一般理论》，南京大学出版社1990年版，第186页。四是责任能力说及法律地位说。⑧刘作翔、龚向和：《法律责任的概念分析》，载 《法学》1997年第10期。四种学说虽各有千秋，但比较而言，义务说与后果说较为科学。⑨卓泽渊：《法理学》（第二版），法律出版社2016年版，第278页。即法律责任以其不利后果及背后的公共权力威慑，成为义务履行的有效保障。⑩参见前引⑤，胡平仁文。因此，电力普遍服务法律责任是不履行电力普遍服务法律义务而应当承担的不利后果。各级政府及其相关责任人应当为其不履行电力普遍服务法律义务承担相应的法律责任。换句话说，电力普遍服务法律责任制度的完善将从根本上保障政府能够积极履行电力普遍服务法律义务。

最后，各级政府履行电力普遍服务法律义务是实现经济和能源调控，维护社会稳定的重要手段。主要发达国家实施普遍服务政策的经验表明，政府通过开展普遍服务能够有效缩小地区差距，保证地区均衡发展。①吴昌南：《中国电力市场化改革研究——基于电力普遍服务实施机制的视角》，经济管理出版社2011年版，第52页。当代社会电力的重要作用不言而喻，它既可有效调控社会发展的均衡性，也可对社会稳定产生深刻影响。政府通过电力资源再分配可以有效调控地区经济发展不平衡的现状，减少贫困，限制两极分化，对社会平稳治理有着潜移默化的作用。因此，减少贫困与限制两极分化是政府履行普遍服务法律义务的重要目的。

（二）国有电力企业的电力普遍服务法律义务

国有电力企业应当是电力普遍服务法律义务的具体执行主体。在电力普遍服务法律义务的具体内容上则应当是提供具体的服务，而不是代替国家执行调控性质普遍服务义务。国有电力企业作为宏观电力普遍服务政策的具体执行者，所要履行的具体法律义务概括起来主要有以下几个方面：一是无差别提供电力服务。这包括在合理的范围内，依据政府制定的电力法律法规，向任何符合法定条件的自然人或法人提供电力服务的义务。二是切实履行电价针对特定群体的相对稳定义务。例如，依法对符合贫困条件的群众提供基本的电力服务，其中电价应当在一定时期内维持稳定，不提高。再如，向有架设电力设施条件的偏远地区和贫困居民进行无差别供电，不得随意停电、限电。三是依法利用补贴以及收取并缴纳基金义务。例如，在提供廉价电力、不间断供电以及无差别供电的同时应当及时提供相应补贴，并用于维持正常运营；同时依法向符合收费标准的使用者收取一定比例的基金费用，向国家设立的电力普遍服务基金缴纳相应比例的费用。此外，还应当包括切实履行国家法律法规要求国有电力企业履行的其他普遍服务义务。如技术研发降低成本、提供更加可靠便利的电力服务设备、拓展业务范围、促进信息化网上服务平台建设方便群众等。