论相对集中行政处罚权与综合执法的关系

马太建

2018年2月,党的十九届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的全局高度,对深化党和国家机构改革作出全面部署。这是改革开放以来我国进行的范围最广、规模最大、内容最全、利益格局调整最为深刻、统筹谋划最有远见和魄力的一次机构改革。推进相对集中行政处罚权和综合执法,既是精心打造服务型法治政府、深化行政执法体制改革的重要内容,也是这次深化党和国家机构改革的重要任务。①参见《深化党和国家机构改革方案》(2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过,2018年3月19日中共中央印发)。然而,在实践与理论上对推进相对集中行政处罚权和综合执法的认识并不清晰,将两者混为一谈的现象较为普遍。为更好地推进相对集中行政处罚权和综合执法,有必要将两者关系加以法理厘定。

一、相对集中行政处罚权的制度依据及其演变

1996年开始施行的《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这条规定,在当年国务院印发的《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中,被概括为“相对集中行政处罚权”。这就是相对集中行政处罚权的由来。2012年开始施行的《行政强制法》第17条第2款规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”就是说,在实行相对集中行政处罚权时,对与被集中的行政处罚权相关的行政强制权也一并实行相对集中。实践中也有将与被相对集中的行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权一并实行集中的,如2016年1月出台的《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》(沪府发〔2016〕6号)就明确,依法相对集中行使行政处罚权,包括相对集中行使与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权。

相对集中行政处罚权制度自确立以来大体上经历了以下三个发展阶段。

第一阶段是在小范围内进行试点阶段(1997年—2002年7月)。1996年4月,国务院印发《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发〔1996〕13号),明确要求各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作,结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见,报国务院批准后施行;国务院各部门要支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。1999年,国务院印发《关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号),强调要继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并在总结试点经验的基础上,扩大试点范围。2000年,经国务院同意,国务院办公厅印发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号),明确相对集中行政处罚权有关事宜由国务院法制办公室具体办理,②根据《深化党和国家机构改革方案》,将司法部和国务院法制办公室的职责整合,重新组建司法部,作为国务院组成部门,不再保留国务院法制办公室。重新组建的司法部的主要职责之一是“综合协调行政执法”。因此,机构改革后,有关相对集中行政处罚权的工作应由新组建的司法部负责,地方依此类推。并要求试点地方的省、自治区、直辖市人民政府法制工作机构和试点城市人民政府法制工作机构要协助本级政府依法积极稳妥地推进试点工作。从1997年开始,在全国23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准陆续进行相对集中行政处罚权试点,试点涉及的领域主要包括城市建设管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等。试点工作历经4年多,于2002年7月结束。

第二阶段是进一步推开阶段(2002年—2013年10月)。2002年8月,国务院印发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号),明确授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作,并明确要求经省、自治区、直辖市人民政府批准的相对集中行政处罚权工作方案,自批准之日起30日内报送国务院法制办公室备案;各省、自治区、直辖市人民政府法制工作机构要继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调和监督,国务院法制办公室要加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督。从2002年到2013年10月,在政府法制部门的积极推动和组织协调下,在城管领域相对集中行政处罚权基本实现了市县全覆盖,并向乡镇、街道延伸,在城管领域以外如风景名胜区等一些领域也开展了相对集中行政处罚权工作。

第三阶段是着力提升阶段(2013年11月至今)。党的十八大特别是党的十八届三中全会以来,相对集中行政处罚权工作面临着新的形势和任务。

一是由相对集中行政处罚权扩大到相对集中行政执法权,并同时提出推进综合执法。2013年11月,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法”。行政执法权包括但不限于行政处罚权,如行政许可权、行政强制权、行政给付权、行政征收权、行政确认权、行政检查权等,都属于行政执法权。将相对集中执法权和综合执法一起提出来,意味着相对集中行政处罚权将会与综合执法发生前所未有的紧密联系,综合执法也开始凸显。

二是相对集中行政处罚权由主要在城管领域推行扩大到所有宜于开展相对集中行政处罚权的领域。2014年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确要求“重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,除了增列“商务”为推行综合执法的重点领域外,还进一步要求“支持有条件的领域推行跨部门综合执法”。这里提出的推行综合执法的重点领域,实际上也是相对集中行政处罚权的重点领域。因为综合执法特别是跨领域跨部门综合执法,往往是以相对集中行政处罚权为主要内容的或者实质上就是相对集中行政处罚权。

三是相对集中行政处罚权适用时空,从行政机关处于既定稳定状态(“静态”)演进到处于改革整合变化状态(“动态”)。2018年2月,党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,强调“统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权”,“整合精简执法队伍”,“一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍”,“推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置”。相对集中行政处罚权和综合执法,成为机构改革的重要任务,成为统筹配置行政执法机关和行政处罚职责的重要理念。

四是推进综合执法并不取代相对集中行政处罚权。在城管领域或其他领域推进综合执法,一个部门需要行使其他部门行政处罚权的,仍然要按照《行政处罚法》和国务院有关相对集中行政处罚权的规定办理。这一点,在中央有关权威文件中都有非常明确的强调和重申。如2015年4月,中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》(中央编办发〔2015〕15号),强调“试点工作涉及相对集中处罚权、强制权等的,按照行政处罚法、行政强制法等,以及国务院有关文件的规定履行报批手续”。2015年12月,中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,明确列举了城市管理部门可以集中行使的行政处罚权具体范围(主要是城乡规划建设系统内的行政处罚权),同时要求“上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权,由市、县政府报所在省、自治区政府审批”。这便是《行政处罚法》和国务院规定的相对集中行政处罚权制度的要求和体现。2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》,提出“省(自治区、直辖市)政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇,制定目录向社会公布,明确镇政府为权力实施主体。法律规定的县级政府及其部门上述管理权限需要赋予经济发达镇的,按法定程序和要求办理”。这里的“按法定程序和要求办理”,就是指按《行政处罚法》等法律规定的有关相对集中行政处罚权的程序和要求办理。

在实践中,一些地方在按照规定履行报批手续时,往往直接将涉及相对集中行政处罚权的综合执法,称为“以相对集中行政处罚权为主要内容的综合执法”,并陆续按程序批复综合执法试点地区在相关领域开展相对集中行政处罚权。这些新情况、新变化、新要求,标志着相对集中行政处罚权工作进入了着力提升这一新的发展阶段。

二、综合执法的概念及其制度实践探索历程

综合执法,先是由一些地方和中央有关部门在20世纪80年代末90年代初开始逐步探索实践的,主要做法是将一个部门几支执法队伍整合成一支队伍,或将几个部门整合成一个部门组建一支执法队伍,或将几个部门执法职责委托给一支执法队伍行使。如1989年,深圳市将文化艺术、新闻出版和广播电视等整合成一个部门,并组建了文化稽查队,实行综合执法。1990年,经上海市政府批准,静安区组建了城市管理监察队,负责环卫、市容、工商等方面的行政执法。1992年,上海市又探索由巡警行使治安、交通、市容、环卫等方面的行政执法权。1994年,重庆市政府决定在成渝高速公路重庆段进行由交通部门实行“统一管理,综合执法”试点,将原由4支行政执法队伍分别履行的公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全等4个方面的行政处罚权,改由成渝高速公路执法大队行使。1998年,直辖后的重庆市人大常委会作出《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》,肯定了高速公路综合执法的做法。1999年,上海市政府出台的《上海市文化领域行政执法权综合行使暂行规定》明确,上海市文化稽查总队受市有关行政管理部门委托,在本市演出、美术品、娱乐(包括文化娱乐和体育娱乐活动)、广播、电影、电视、音像制品、图书报刊、电子出版物和文物等文化领域行使综合执法的职责。1999年,农业部研究部署在全国农业系统内开展综合执法试点工作。这些尝试便是综合执法的由来。有关综合执法的探索实践获得了一些单项立法和权威政策文件的确认,如2002年修订后的《农业法》第87条规定:“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍,实行综合执法,提高执法效率和水平。”2004年12月,中共中央、国务院《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发〔2005〕1号)明确要求“搞好农业综合执法”。2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中提出:“探索乡镇综合执法有效形式,开展综合执法工作。”

综合执法是相对于分散、单一执法而言的,是从执法领域机构调整、人员精简的角度提出来的。在各地各部门探索的基础上,机构编制部门自20世纪90年代以来先后进行过两轮试点推动。③2016年3月,国务院发布《关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》,明确中央编办、国务院法制办牵头推进综合行政执法改革。

第一轮是清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点。2002年10月,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发〔2002〕56号)。经国务院同意,中央编办决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作,其他省、自治区、直辖市各选择1—2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。试点的主要内容是清理整顿行政执法队伍,加强机构编制管理,明确有关权责关系,健全监督制约机制。据此,2004年6月,重庆市政府同意印发涪陵区综合行政执法试点实施方案(渝府办〔2004〕140号)。2005年1月,广东省政府批准印发《广东省综合行政执法试点方案》(粤府办〔2005〕9号)。这次试点并没有明确试点结束的具体时间。2004年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》(中办发〔2004〕24号),开始在文化、广电、新闻出版、文物、版权等领域开展综合执法改革。2004年12月,上海市政府作出《关于本市进一步完善文化领域相对集中行政处罚权工作的决定》,明确自2005年1月1日起市文化执法总队、自2005年4月1日起区县文化执法大队开始具体行使文化领域相对集中行政处罚权,市区县有关行政管理部门相应停止行使相关行政处罚权,有关情况报市政府法制办备案。2008年10月,浙江省政府制定了《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》,明确要求各市、县(市、区)文化广播电视新闻出版行政管理部门通过委托方式,依法将文化市场的监督检查、行政强制、行政处罚等事项,委托文化市场综合行政执法机构实施。2004年,交通部制定了《关于开展交通行政综合执法改革试点工作意见》。

第二轮是综合行政执法体制改革试点。2015年4月,中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》(中央编办发〔2015〕15号),确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点,试点的主要内容是探索行政执法职能和执法机构整合的有效方式,理顺综合执法机构与政府职能部门职责关系,创新执法方式和管理机制,加强执法队伍建设。2015年9月,江苏省政府批复南京、徐州、常州、南通、盐城、昆山、泰兴、沭阳县(市)综合行政执法体制改革试点实施方案(苏政复〔2015〕91号),同意省政府办公厅印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作指导意见》(苏政办发〔2015〕86号)。这次试点要求在2016年上半年基本结束。

从各地的实践来看,机构编制部门主导推动的综合执法主要通过机构改革或执法队伍整合的途径来实现。如将文化局、广播电视局、新闻出版局等几个部门合并成文广新局一个部门,将工商局、质监局、食药监局等几个部门合并成市场监管局一个部门,这时这个部门就是一个综合执法部门,同时行使文化局、广播电视局、新闻出版局等行政主管部门或工商局、质监局、食药监局等行政主管部门的行政处罚权;在不同层级同类机构没有同步合并的情况下,这个部门“一身多任”(即一个行政执法主体可以同时对应充当多个行政执法主体),同时与文化局、广播电视局、新闻出版局等行政主管部门或工商局、质监局、食药监局等行政主管部门相对应。这种通过政府机构改革或调整而开展的综合执法,不属于一个行政机关行使其他有关行政机关的行政处罚权的情况,均应按照《国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和有关机构编制管理法规关于政府工作部门的设立、增加、减少或者合并的规定办理批准手续,而不需要按照行政处罚法等关于相对集中行政处罚权的规定办理批准手续。④参见《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)。

通过机构改革来推进综合执法,还可能涉及机构职责整合的立法确认问题。党的十九届三中全会部署和启动的深化党和国家机构改革,按照优化协同高效的理念,对行政机关法定职责和法律实施主体作了前所未有的大规模、大力度、大幅度整合变动,有的还涉及与党的机构职责整合,实行党政机构合并设立或合署办公,这就必然会涉及大量现行行政执法主体和执法依据的调整变动。⑤据全国人大统计,这次机构改革需要修改或制定的相应法律至少有160部,仅仅涉及市场监督管理方面的就至少有64部。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出:“实施机构改革方案需要制定或修改法律法规的,要及时启动相关程序。”《深化党和国家机构改革方案》要求,“对涉及的相关法律法规及时进行清理修订”。习近平总书记在《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中特别强调:“要同步考虑改革涉及的立法问题,需要制定或修改法律的要通过法定程序进行,做到在法治下推进改革,在改革中完善法治。”⑥《<中共中央关于深化党和国家机构改革的决定><深化党和国家机构改革方案>辅导读本》,人民出版社2018年版,第87页。在这些立法或修法工作完成之前,涉及机构改革的行政执法事实上处于一个过渡期,这就需要采取相应的立法确认措施,即由全国人大常委会作出关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定,以便及时解决过渡期行政执法的依据、主体、职责和程序等的合法性问题。

深刻感悟党的十九届三中全会对深化党和国家机构改革的部署精神,笔者认为,综合执法有了新的发展变化。一是综合执法体现在组建或重新组建综合执法部门和整合组建综合执法队伍两个层面。如组建国家市场监督管理总局,其目的之一是为进一步推进市场监管综合执法,其主要职责之一也是组织市场监管综合执法工作等。这与综合执法从机构调整、力量整合的角度切入这一传统做法,是一致的。二是综合执法有确定的队伍范围和职责范围。中央提出整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5支综合执法队伍,并逐一明确其执法职责范围。如在推进市场监管综合执法方面,要求整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍,组建市场监管综合执法队伍,由国家市场监督管理总局指导;鼓励将地方商务执法、盐业执法等其他直接到市场、进企业,面向基层、面对老百姓的执法队伍,整合划入市场监管综合执法队伍;药品经营销售等行为的执法,由市县市场监管综合执法队伍统一承担。三是推行综合执法应当建立健全相关各方的协调联动机制。综合执法包括部门综合执法和跨部门综合执法,江苏省在实践中还探索推行区域综合执法。⑦参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,中共江苏省委、江苏省人民政府《江苏省贯彻落实<法治政府建设实施纲要(2015—2020年)>实施方案》(2016年7月印发),江苏省人民政府办公厅《关于开展综合行政执法体制改革试点工作意见》(2015年9月印发)。探索实行跨领域、跨部门、跨区域综合执法,要建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制,提高监管执法效能。

三、相对集中行政处罚权和综合执法的关系厘定

相对集中行政处罚权,是指经国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定,将原来分别由几个行政机关行使的行政处罚权,改由一个行政机关集中行使(限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使)的制度。综合执法,从历史沿革的角度来考察,是指对现有行政执法职能、执法机构和执法队伍进行重新归并、调整和配置,由一个综合性的执法机构、执法队伍统一行使相关行政执法权的制度。

(一)相对集中行政处罚权和综合执法的内在联系

一些实际工作者和专家学者往往搞不清相对集中行政处罚权与综合执法的关系,比较常见的现象是混同使用或者混为一谈。实际上,相对集中行政处罚权与综合执法,既有联系又有区别。两者的相同点是:第一,都是深化行政执法体制改革的重要举措。行政执法体制是指行政执法的组织制度,主要表现为行政执法机构组织设置和行政执法权力划分、行使的模式等。深化行政执法体制改革的目标,是着力解决权责交叉、多头执法、执法扰民等问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。党的十八大以来,我国深化行政执法体制改革的探索,内容涉及行政执法的主体制度、权限制度和管辖制度等,主要举措包括相对集中行政处罚权,综合执法,相对集中行政许可权,行政执法重心下移、力量下沉等。第二,都是贯彻落实合法、合理(适当)、效能、民主等基本执法理念的现实要求。《行政处罚法》强调,行政处罚必须遵循合法、公正、公开、适当、处罚与教育相结合的原则。相对集中行政处罚权本身就是《行政处罚法》确立的一项体现合法、公正、适当、效能精神的重要制度,推进综合执法也是为了贯彻落实《行政处罚法》和国务院关于推进相对集中行政处罚权的制度规定,优化配置执法资源,提高行政执法效能,实现严格规范公正文明执法。第三,都是可能涉及机构编制管理的法律问题。相对集中行政处罚权工作涉及有关部门行政处罚职权的调整和重新配置,调整行政处罚权具体方案中有关机构、编制方面的事宜,由编制部门按照国家有关法规的规定和程序办理。综合执法本来就是从清理整合执法机构、执法队伍入手的,主要涉及的就是执法领域机构编制问题。

(二)相对集中行政处罚权和综合执法的基本差异

相对集中行政处罚权和综合执法的不同点是:第一,在主体方面,相对集中行政处罚权是相对于执法主体而言的,即相对集中行政处罚权是在不同行政机关之间发生执法主体的转移。而综合执法是相对于执法机构、执法队伍而言的,即综合执法是在同一行政机关内部发生执法机构、执法队伍的变化,而不发生行政执法主体的改变。第二,在对象方面,相对集中行政处罚权针对的是行政执法主体的行政处罚权以及与之相关的行政强制权,目的是避免权力过于分散、交叉、重复。而综合执法针对的是行政执法主体的机构设置、编制核定、人员配备、职能配置的重新调整,目的是大幅减少市县两级政府执法队伍种类,合理配置行政执法力量。第三,在内容方面,相对集中行政处罚权基于在行政机关之间发生行政处罚权的转移而形成新的外部法律关系,即被集中的行政处罚权由实行集中后的行政机关行使,原行政机关不得再行使,也不再承担与被集中的行政处罚权相对应的责任;相对集中行政处罚权直接涉及行政执法主体资格的认定管理。而综合执法只在同一行政机关内部形成新的内部法律关系,即通过对同一行政机关现有行政执法权、执法机构和执法队伍进行重新归并、调整和配置,明确由一个综合性的执法机构、执法队伍具体行使该行政机关的相关行政执法权;综合执法不直接涉及行政执法主体资格的认定管理。

值得注意的是,相对集中行政处罚权因是《行政处罚法》确立的一项制度,其概念界定比较明确、清楚,而综合执法到目前为止并没有形成确定的概念界定,更没有像相对集中行政处罚权那样形成定型的法律制度。也许正是由于这个原因,一些地方出台的有关综合执法的地方立法,大多是适用于采取相对集中行政处罚权方式开展的综合执法工作,实际上仍然属于相对集中行政处罚权方面的地方立法。如《四川省城市管理综合行政执法条例》(2012年)第2条至第4条规定:本条例所称城市管理综合行政执法,是指经省人民政府依据国家法律、行政法规和国务院有关规定,决定由市县的城市管理综合行政执法部门,依法集中行使有关行政管理部门在城市管理领域全部或者部分行政处罚权,对有关违法行为统一实施行政执法的行为;在本省行政区域内开展城市管理相对集中行政处罚权工作,实施城市管理综合行政执法,适用本条例;城市管理综合行政执法部门是市县人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关,依法履行职责,并承担相应的法律责任。《深圳经济特区城市管理综合执法条例》(2013年)第4条第3款还明确规定:街道城市管理行政执法队以区城市管理综合执法部门的名义开展城市管理综合执法。《天津市街道综合执法暂行办法》(2014年)第2条规定:在本市行政区域内,采取相对集中行政处罚权的方式开展街道综合执法工作,适用本办法。本市经济发达的乡镇人民政府开展综合执法工作参照本办法执行。第3条规定:市人民政府负责统筹、推动全市街道综合执法工作。区县人民政府负责组织实施本行政区域的街道综合执法工作,研究重大疑难事项,协调解决具体问题。第4条规定:区县人民政府法制机构负责本行政区域内街道综合执法工作的具体组织和推动,并对本行政区域的行政执法部门和街道办事处落实本办法及街道综合执法工作情况进行监督。这说明,《行政处罚法》施行后,有时讲综合执法,实际上讲的就是相对集中行政处罚权。

如前所述,综合执法包括部门综合执法、跨部门跨领域综合执法和区域综合执法。跨部门跨领域综合执法和区域综合执法,实质是在不同行政机关之间相对集中行政处罚权,没有不同行政机关之间的相对集中行政处罚权,便不成其为跨部门跨领域的或区域性的综合执法。而部门综合执法,并不存在不同行政机关之间的相对集中行政处罚权,只涉及同一行政机关内部由不同机构实际行使的行政处罚权向一个机构归并的内部分工调整。从这个意义上来讲,综合执法也有对行政处罚权的相对集中,但它相对集中的可能是不同行政机关的行政处罚权,也可能是同一行政机关(由不同机构实际行使)的行政处罚权,而相对集中行政处罚权是对不同行政机关行政处罚权的相对集中;相对集中行政处罚权也是一种综合执法(如果当初国务院将《行政处罚法》第16条的规定概括为综合执法制度,笔者认为也是可以的),综合执法则是在更宽泛的意义上的相对集中行政处罚权(即将同一行政机关内部由不同机构实际行使的行政处罚权向一个机构归并的内部分工调整,也称作集中)。

四、明晰相对集中行政处罚权和综合执法的法治路径

明晰相对集中行政处罚权和综合执法两者之间的关系,需要从法治维度展开如下工作。

一是应遵循职权法定原则。行政处罚权无论集中不集中,行政执法无论综合不综合,都必须合法。离开了法律依据,不符合相关法理,相对集中行政处罚权和综合执法就失去了支撑,就没有生命力。相对集中行政处罚权当然必须遵守《行政处罚法》《行政强制法》和国务院关于开展相对集中行政处罚权工作的规定。综合执法也必须遵守《行政处罚法》《行政强制法》和国务院关于开展相对集中行政处罚权工作的规定。综合执法当然要遵守国家有关综合执法的规定,相对集中行政处罚权也要遵守国家有关综合执法的规定。相对集中行政处罚权和综合执法必须在法律框架下推进并保持衔接。推进相对集中行政处罚权和综合执法,必须贯彻落实职权法定原则,按照法定的程序和要求有序进行,不能以“职能调整”为由,随意“划拨”行政处罚权、行政强制权和监督检查权。

行政处罚权总是一项一项的针对可能的违法行为设定的事权,机构改革可以对既有的行政处罚权配置作出调整,但任何行政执法都必须有法做依据,因而在机构改革推进过程中,处理好改革与法治的关系就极其重要。如前所述,党的十九届三中全会部署和启动的深化党和国家机构改革,对政府机构设置和职能配置进行了较为彻底的“综合性”调整,如果行政执法机关没发生变化或虽发生变化但可以“一身多任”的,按照政府组织法和机构编制管理规定办理即可;如果行政执法机关发生变化不能“一身多任”的,则需要及时修改或制定相应的法律法规,以便使相关行政执法职能的拆分、整合等变化能及时获得立法确认。这是职权法定原则在机构改革中推进综合执法的要求、体现和贯彻落实。

二是细化并明确事权配置。行政处罚权要不要集中,行政执法机构、行政执法队伍要不要综合,应当主要考虑它们相互之间有没有关联性。笔者认为,中央提出推动整合同一领域或相近领域执法队伍实行综合设置,实际上就是强调关联性问题。行政处罚权事项之间不具有关联性的,一般没必要进行集中,行政执法机构、队伍事项之间不具有关联性的,一般也没必要进行综合,要防止为了集中而集中、为了综合而综合。强调被集中或被综合的事项之间具有“关联性”,主要是为了解决多头多层交叉重复执法问题,推进“多帽合一”,实现“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”,⑧参见前引①,《深化党和国家机构改革方案》。避免出现多个“大盖帽”管一个“破草帽”的现象。但是,对经相对集中后尚余少量行政处罚权,或经综合后尚余少量执法机构、执法队伍的,应当按照穷尽原则一并予以集中或综合,以便节约管理成本,提高执法效率。

如何具体确定相对集中行政处罚权和综合执法的事项范围,需要积极深化实践探索。相对集中行政处罚权,不仅在城管领域要继续深入推动,而且在其他适宜的领域也要积极探索、推广,推进有条件的地方经批准向街道(镇)延伸,派驻城管执法队伍。自2014年以来,江苏省由政府法制部门主导推动在除南京、连云港外的11个设区的市的25个县(市、区)、4个功能区(开发区、风景名胜区、旅游度假区)、82个乡镇(林场)、27个街道(社区)开展相对集中行政处罚权,涉及城市管理、国土、农业、商务等约30个领域。目前江苏的综合执法也试点推进到市场监管、安全生产、商务、城市管理、粮食、公共卫生、城乡建设、旅游园林、交通运输、资源环境、农林、海洋渔业等12个领域,工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、风景名胜区等4类跨部门跨行业功能区,以及县域、镇域、街道等一些区域。《深化党和国家机构改革方案》提出的市场监管综合执法范围包括工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法事项,还可以包括商务、盐业等执法事项;生态环境保护综合执法范围包括环境保护和国土、农业、水利、海洋等方面相关污染防治和生态保护等执法事项;文化市场综合执法范围包括文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场等执法事项;交通运输综合执法范围包括交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法事项;农业综合执法范围包括农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法事项。在当前和今后一段时期的实践中,要围绕国家确定的事项范围,既积极稳妥地拓展相对集中行政处罚权的范围,又准确把握好推进综合执法的重点和节奏,切实把中央提出的“深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权”这项“深化机构改革的重要任务”落到实处。⑨参见前引①,《深化党和国家机构改革方案》。

确定相对集中行政处罚权和综合执法的事项范围,涉及对行政执法权的结构划分问题。目前学界关于行政执法权的结构及其分类并没有统一的认识。笔者认为,行政执法权应当主要包括行政处罚权、行政许可权、行政强制权、行政给付权、行政征收征用权、行政确认权、行政检查权。⑩根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)和《江苏省行政程序规定》(江苏省人民政府令第100号,2015年3月1日施行)表述,行政执法权主要包括行政处罚权、行政许可权、行政强制权、行政给付权、行政征收权、行政收费权、行政确认权、行政检查权。而根据2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,行政执法权还应当包括行政裁决权、行政奖励权等。这些分类应该说是比较权威的。但笔者认为,实际上,行政执法权还有行政命令权、行政征用权、行政合同(行政协议)权等。而行政裁决权应和行政调解权、行政仲裁权、行政复议权、行政应诉权、行政赔偿权等一起,列为行政司法权或行政救济权。探索相对集中行政执法权,就是在相对集中行政处罚权、行政许可权的基础上,进一步相对集中行政强制权、行政检查权等更广泛的行政执法权,将相同或者相近的行政执法职能交由一个行政机关承担;一个行政机关内部有多个行政执法机构或多支行政执法队伍的,交由一个行政执法机构或一支行政执法队伍具体承担,以便优化配置行政执法权限,并能够做到职能集中、管理规范、层级协调、上下一致、运行有效的新的行政执法模式。目前,有法律依据能够实行相对集中的,只有行政许可、行政处罚、行政强制等权力,在开展相对集中行政处罚权时,将与被集中的行政处罚权有关的行政许可权也一并集中,是可以的,只是实践中通常采用设立行政审批局的做法,对行政许可权实行单独的相对集中。对行政确认、行政检查权等能不能实行相对集中,实践中有不同做法。笔者认为,实践中不宜对行政确认等行政权力与行政处罚权或行政许可权一起实行相对集中,因为这种集中缺乏法律依据。至于对行政检查权,在开展相对集中行政处罚权的实践中,常常把它和行政强制权一起集中。有的地方提出与此相反的做法,探索推行将行政检查权与行政处罚权相分离的综合行政执法体制改革,把涉及城管、市场、交通等10个区政府有关部门的1313项行政检查权下移给街道。[11]南京市政府《关于在全市推广栖霞区综合行政执法体制改革试点经验的通知》(宁政发〔2017〕126号)。这里提出了一个值得深入研究的法理问题,即行政检查权作为一项独立的程序性执法权与作为实体性执法权的行政处罚权到底是什么关系,是分离的还是合一的?笔者认为,这两个权力本来就是分离的,这在各地的行政权力清单中都有反映和体现;[12]参见江苏省《省市县(市、区)政府部门行政权力清单》(2017年版)。江苏省行政权力清单中的行政权力,包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政征用、其他行政权力共10类。其中,行政检查并没有单列,而是被列入“其他行政权力”这一类的,而且数量很少。如省国土资源厅的“其他行政权力”列了7项,包括矿业权价款评估报告备案、矿产资源统计资料检查、汇交成果地质资料申请保护登记、地质灾害危险性评估资质和项目备案、省级地质遗迹(地质公园)评审、矿产资源储量评审备案、对土地权属争议的调查和调解,其中只有1项属于行政检查权。如果是合在一起的,行政检查权只是行政处罚权中的一项权能,两者又是不能分离的。[13]《行政处罚法》第36条规定:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。”这里的行政检查,显然是行政处罚调查取证中的一个环节,即是行政处罚权的一项权能,是不能与行政处罚权相分离的。这与行政执法机关在内部实行的立案、调查与决定审核职能适当分离,罚款决定与执行(收缴)职能适当分离的运行机制,不是一回事。

三是理顺执法组织架构。综合执法的组织架构涉及综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍三个层面,必须理清三者之间的相互关系。[14]《深化党和国家机构改革方案》提出,建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。这里的“综合执法主管部门”是指开展并组织实施综合执法的部门,“相关行业管理部门”则是指行政处罚权被相对集中或被综合的部门。以文化综合执法为例,文化综合执法整合了文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场等方面的行政执法职责,整合组建文化市场综合执法队伍由新组建的文化和旅游部指导;而新组建的文化和旅游部只管文化和旅游等,广播、电视等由新组建的国家广播电视总局管,新闻、出版、电影等由新组建的中央宣传部(对外加挂国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局牌子)管。这里的广播、电视、新闻、出版、电影等管理部门就是文化综合执法的相关行业管理部门,文化和旅游部就是文化综合执法的主管部门。必须强调,新组建的中央宣传部是党的机构,在涉及行政执法时应当使用国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局的名义,而不宜使用中央宣传部的名义。[15]对一部分党政机构职责进行整合,实行党政机构合并设立或合署办公,对传统行政法关于行政主体、行政责任的理论提出了新的课题。笔者认为,解决的办法可以有多种,如承认挂牌政府机构具有行政主体资格(党政机构合并设立或合署办公时,允许以挂牌政府机构的名义行使相关行政执法权,并承担相应法律责任)、创设新的特殊行政主体(承认某些党的机构在特定情况下拥有特殊行政主体资格)等,当然这些设想需要通过制定或修改相应的党规、国法予以法治确认。同样道理,负责指导整合组建市场监管综合执法队伍的国家市场监督管理总局,负责指导整合组建生态环境保护综合执法队伍生态环境部,负责指导整合组建交通运输综合执法队伍的交通运输部,负责指导整合组建农业综合执法队伍的农业农村部,就分别是市场监管综合执法、生态环境保护综合执法、交通运输综合执法、农业综合执法的主管部门,其他跨领域跨部门行政处罚权被相对集中或被综合的部门,如商务、盐业等主管部门,则是相应的相关行业管理部门。

综合执法队伍如何组建,是当前一个亟待研究解决的问题。有一种思路认为,应当组建作为部门(即前文所述的“综合执法主管部门”)管理的二级局建制的综合执法局,然后在综合执法局下面再设若干具体执法队伍。按照这个思路,综合执法局并不是“综合执法主管部门”,也不是“综合执法队伍”,容易造成行政执法主体不清或双重主体。还有一种思路是实行行政处罚权跨部门跨领域的区域性全面集中,组建作为政府组成部门或政府直属机构的综合行政执法局,实践中也有这样的做法。[16]2018年4月20日,遵义市综合行政执法局正式挂牌。遵义市在推进住房城乡建设领域执法改革的基础上,再整合市发改委、市工能委、市农委、市卫计委、市交通运输局、市市场监管局、市商务局、市国土局、市安监局、市文广新局、市住建局、市规划局、市人社局、市民政局、市旅发委、市水务局、市体育局、市人防办、市气象局、市科技局、市统计局、市公积金中心、市粮食局等29个市直部门、涉及28支执法队伍,探索启动了跨部门、跨领域的“全综合”行政执法体制改革。目前,遵义市综合行政执法局累计从29个市直部门划转执法权力2107项,成立市综合行政执法监察支队、市卫生计生综合行政执法监察支队、市交通运输综合行政执法监察支队、市市场监督管理综合行政执法监察支队、市农业综合行政执法监察支队、市安全生产监察支队、市文化市场综合行政执法监察支队共7支行政执法队伍。这种思路和做法作为一种探索未尝不可,但与《深化党和国家机构改革方案》提出的整合组建5支综合执法队伍的要求是有出入的。笔者认为,组建综合执法队伍应当是指组建具体承担案件办理任务的执法机构,而不是要组建一个新的行政执法主体或建立一个新的组织指导具体办案的行政主管部门,但可以在“综合执法主管部门”内专门设置负责具体组织协调综合执法工作的机构。

上述“综合执法主管部门”与“综合执法队伍”在综合执法上是领导与被领导或指导与被指导的关系。“相关行业管理部门”与“综合执法队伍”在相关行业业务上是指导监督与被指导监督的关系。“综合执法队伍”如果不是“法律法规授权的组织”,它所具体集中行使的行政处罚权又不是“综合执法主管部门”的职权,那其行政处罚权只能来源于被集中或被综合的“相关行业管理部门”。这时,“综合执法队伍”与“相关行业管理部门”应当是行政委托关系。如2016年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》明确:文化市场综合执法机构相对集中行使文化(文物)、新闻出版广电(版权)等部门文化市场领域的行政处罚权以及相关的行政强制权、监督检查权,开展日常巡查、查办案件等执法工作。文化(文物)、新闻出版广电(版权)等有关行政部门在各自职责范围内指导、监督综合执法机构开展执法工作。这与《行政处罚法》关于委托执法监督的规定精神是完全一致的。[17]按照《行政处罚法》的规定,综合执法队伍能够集中统一行使的行政处罚权,主要有三个来源:一是法律法规授权;二是法律法规规章规定的行政委托;三是相对集中行政处罚权。行政处罚权的相对集中主要通过《行政处罚法》规定的批准程序实现。

四是精炼执法机构名称。推进相对集中行政处罚权和综合执法在名称上如何规范,目前并没有统一的标准。中央提出的整合组建5支综合执法队伍的名称,分别是市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍、农业综合执法队伍。应当注意,这次党和国家机构改革的一大特点是,对党政军群团等各类机构进行通盘考虑和统筹设计,机构、职能的调整力度非常大,如党政机构合署办公,统筹设立农村农业部、国家市场监管总局,新设应急管理部、退役军人事务部等,这就使行政执法主体及其执法职责会发生很大变化,相对集中行政处罚权和综合执法的涉及面也会很广,所涉及的领域和事项往往比较多。同时,考虑到这次党和国家机构改革还允许地方在确保涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能基本对应、对口的前提下,因地制宜设置机构和配置职能,允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。上级机关要优化对基层的领导方式,既允许“一对多”,由一个基层机构承接多个上级机构的任务;也允许“多对一”,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。[18]参见前引①,《深化党和国家机构改革方案》。这样,在地方不同层级,机构设置和职能配置的情况可能并不完全一样。因此,开展相对集中行政处罚权和综合执法在名称的概括表述上,应当直观地反映出权限来源、集中范围的综合性特点,避免因上下机构设置不一而引起误会。如集中的是农林水利等方面的行政处罚权,就概括表述为“农林水利领域相对集中行政处罚权”,而不要表述为“农业领域相对集中行政处罚权”。集中的是文化、体育等方面的行政处罚权,就概括表述为“文化体育领域相对集中行政处罚权”,而不要表述为“文化领域相对集中行政处罚权”。

综合执法涉及执法机构、执法队伍的优化整合,在概括名称时必须注意区分行政执法主体和行政执法机构、行政执法队伍,不能混为一谈。按照《行政处罚法》的规定和公认的行政法理论观点,在我国目前具有行政执法主体资格的只有行政机关和法律法规授权的组织,行政执法机构、行政执法队伍通常只是隶属于行政机关的具体负责实施或承办行政执法事宜的力量,不能把内设机构、内设队伍直接当作行政执法主体。2002年,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知(国办发〔2002〕56号)》提出:“按有关规定,经批准成立的综合行政执法机构,具有行政执法主体资格。”这里的“按有关规定”是指要符合《行政处罚法》等的规定。如果不属于《行政处罚法》规定的“具有行政处罚权的行政机关”或“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”,就不具有行政执法主体资格,不能以自己的名义实施行政处罚。因此,笔者认为,只有具有行政执法主体资格的行政机关可以称为综合执法局,[19]2016年10月,《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》(鲁政字〔2016〕228号),在“同意日照市及莒县、五莲县、东港区、岚山区、日照经济技术开发区、山海天旅游度假区相对集中行政处罚权,开展跨部门、跨领域综合行政执法工作”的同时,明确指出“市、县(区)综合行政执法局及日照经济技术开发区管理委员会、山海天旅游度假区管理委员会(以下简称综合行政执法机构)为本级政府直接领导的独立行政执法主体,依法独立行使有关行政处罚权。行政处罚权集中后,综合行政执法机构依法行使相关法律、法规、规章规定的行政强制措施权和执法监督检查权。对各综合行政执法机构依法履行职责的活动,有关行政机关应当予以配合”。而不具有行政执法主体资格的内设机构不宜称为综合执法局,应当称为综合执法总队、大队、中队、支队等。换言之,“综合执法局”如果不具有行政执法主体资格,尽管名称上叫综合执法局,但其性质仍然是行政执法部门的内设机构或具体执法力量。

五是推进配套制度落实与改革。行政执法体制改革的目的,是要实现严格规范公正文明执法,必须在改革中完善和推动落实行政执法制度。无论相对集中行政处罚权还是综合执法,都要贯彻落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度、行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度、行政裁量权基准制度、行政执法具体操作流程规范制度、行政执法协助制度等一系列重要执法制度,决不能简单停留在机构编制人员的变动和调整上,更不能挂个“综合执法局”的牌子了事。

在推进相对集中行政处罚权和综合执法过程中落实行政执法重要制度,需要各有关部门的支持、配合和督促检查。政府法制部门负责相对集中行政处罚权相关法制工作,编制部门负责综合执法队伍的机构设置、人员定编和职能调整工作,财政部门负责综合执法队伍经常性行政经费以及专项经费的保障工作,其他相关行政管理部门协助做好有关职能划转的交接工作。相对集中行政处罚权工作方案经省政府批准后,各级政府法制机构要及时跟踪了解情况,加强工作指导,强化组织协调,确保改革方案按照规定要求实施到位,督促检查集中行使行政处罚权的行政机关做到严格规范公正文明执法。从实践情况来看,推进相对集中行政处罚权和综合执法涉及的机构编制经费管理问题比较突出,主要是机构编制经费管理本身未改革或未能跟进行政执法改革,导致不适应,影响或制约了相对集中行政处罚权和综合执法的顺利推进。因此,在推进相对集中行政处罚权和综合执法过程中,必须大力推进机构编制经费管理本身的配套改革,使机构编制经费管理工作能适应相对集中行政处罚权和综合执法改革的需要。

另外,中央提出要加强和优化政府法治职能,推进法治政府建设。[20]参见《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过)。为了更有效地推进相对集中行政处罚权和综合执法,应当进一步明确将行政执法体制改革和行政执法综合业务指导区分开来,行政执法体制改革由机构编制部门牵头负责,行政执法综合业务指导则应由政府法制部门牵头负责。政府法制部门牵头负责行政执法综合业务指导,主要是要做好相对集中行政处罚权和综合执法的相关“立改废释”、改革措施合法性审查和规范性文件备案审查工作,及时做好相对集中行政处罚权和综合执法的执法主体变更确认及向社会公布工作,做好综合执法人员执法证件核发和资格管理、入库管理工作,做好综合执法队伍整合组建中带有普遍性的法律问题的研究指导工作,协调做好综合执法的依据梳理、程序规范、文书统一、争议协调、救济渠道确定等共性工作,推进综合执法规范化建设。

总之,通过对相对集中行政处罚权和综合执法的历史回顾、现状分析和未来展望,不难发现,行政机关之所以能够综合行使其他行政机关的执法权,一是通过机构改革将有关行政机关合并或将其执法职能进行整合取得立法确认;二是实行相对集中行政执法权。综合执法涉及机构调整,也可能涉及相对集中行政执法权。相对集中行政处罚权和综合执法,作为一种观念形态的存在,是深化行政执法体制改革创新、解决多头多层交叉重复执法问题、统筹行政处罚职能和执法资源的一项重要指导原则和指导理念;而作为一种制度形态的存在,相对集中行政处罚权可能与机构改革发生交集,也可能与机构改革不发生交集,在机构改革进行时(机构处于“动态”),相对集中行政处罚权可以作为一种行政处罚权优化配置的原则和理念;在机构改革完成后即不处于机构改革进行时(机构处于“静态”),相对集中行政处罚权则是一种行政处罚权优化变动的制度安排。这种制度安排可以直接产生行政处罚权的移转和行政执法主体的变化,而不需要在立法上采取确认措施来予以配合。综合执法则始终与机构调整相联系,并没有成型的制度安排,在机构改革进行时,综合执法是一种行政执法机构、执法队伍优化整合的原则和理念;在机构改革完成后,综合执法仍然是一种行政执法机构、执法队伍优化整合的原则和理念。把综合执法的原则和理念落到实处,除了需要通过机构改革将有关行政机关合并或将其执法职能进行整合取得立法确认外,还可以通过相对集中行政处罚权制度来实现,而大多数情况下的综合执法实质上就是相对集中行政处罚权。因此,在深化相对集中行政处罚权和综合执法的探索创新过程中,必须把握好这两大法治实践的作用时空。