新时代立法的根本遵循

张鸣起

习近平总书记高度重视中国特色社会主义法治体系建设,对法治体系建设的首要环节“科学立法”发表了系列论述,这些论述作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,其自身也形成了一个以宪法为核心,以良法为目标,以民主、科学、依法为重要原则和根本方法,以党的领导为保障的思想体系。这个体系立意高远,内涵丰富,是我们做好立法工作的根本遵循。这里重点谈四方面的认识。

一、新时代立法要以制定良法为目标和任务

党的十八大以来,习近平总书记多次强调要提高立法质量,制定良法,完善社会主义法律体系。他指出:“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国,越是强调法治,越是要提高立法质量”;①习近平:《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》(2013年2月23日),载《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第43页。还引用王安石的名言来说明良法的重要性:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”②(宋)王安石:《临川先生文集》,中华书局1959年版,第678页。在党的十八届四中全会第二次全体会议上又指出,要“抓住提高立法质量这个关键”。在党的十九大报告中则进一步提出“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”。习近平总书记的这一系列论述,是对我国进入新时代后立法的理念、路径、目标和任务的科学、全面的新论断。习近平总书记的讲话指明了良法是发展和善治的前提、保障,发展和善治是良法的目标和任务。“发展”主要是指经济、政治、社会、文化、生态等方面的全面发达进步,“善治”则更多的被理解为追求和实现和谐稳定社会秩序的治理状态。何为良法?不同时期和不同视角可以作出多种解答,目前从立法实践的意义上讲,新时代制定“良法”,就是要订立能够适应保障和促进经济、政治、社会、文化、生态等发展以及良好的社会治理所需求的法律体系,因此,满足善治和发展的需求就是制定良法的重要标准和任务。

强调以良法为立法的目标,既符合马克思主义法律理论,也符合改革发展的客观规律。法律规范具有重要的引导功能。当前,改革发展对立法的要求已不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果,而是需要通过立法做好顶层设计、引导改革进程、推动科学发展。同时,良法也必然能够反映一个国家一定阶段经济社会发展的客观要求,能为经济社会发展指明方向、营造环境、提供保障。因此,以良法为立法工作目标,着力提高立法质量,制定能够促进发展、保障善治的良法,确保我国实现从“有法可依”到“良法可依”、从“法律大国”到“良法强国”的转变,是新时代立法工作的重中之重。

二、新时代立法要以坚持科学立法、民主立法、依法立法为根本路径和基本原则

习近平总书记在党的十九大报告中把依法立法、科学立法、民主立法三者并列,强调共同推进,指明了制定良法、促进发展、保障善治要坚持的根本路径和基本原则。这是我国立法认识论的巨大飞跃,具有很强的理论支撑和实践基础。

科学立法是制定良法的关键。科学立法的核心是指立法要尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律和立法活动自身的规律。遵循立法活动规律,就要从国情和实际出发,遵循立法程序,注重立法技术,努力实现立法过程的科学化和现代化。民主立法是制定良法的基础。“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”③习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(2014年10月20日),载《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第149页。一部法律是否属于良法可以有诸多个标准条件,但最关键、最根本的检验标准应是是否顺应广大人民的意愿,维护广大人民的利益,使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。④参见信春鹰:《深入推进科学立法民主立法》,载《光明日报》2014年10月31日。同时,通过民主立法,还能够集思广益,凝聚民智,提高立法质量;能使法律最大限度反映最广大人民群众的意愿,充分实现最广大人民群众的民主权利,切实维护最广大人民群众的根本利益,从而使最广大人民群众达成共识,使法律获得更大的认同感,扩大法律的社会基础,为全民守法奠定坚实根基。依法立法是制定良法的重要支撑和保障。依法立法的核心要义是依照宪法和立法法的规定进行立法,其中主要包括立法权主体法定和不同立法权主体的立法权限法定。

科学立法、民主立法、依法立法并列推进,揭示了立法活动内在的政治性、科学性、人民性、合法性相统一的根本属性。在实践中,科学立法、民主立法、依法立法三者本来就密切相关,相辅相承。坚持科学的立法程序、立法技术和工作方式,科学平衡各种不同的社会关系,可以更好地体现立法的人民性、合法性。同时,科学立法又必然要求民主立法,体现立法的民主化。民主立法可以保证和促进立法的科学性。依法立法是科学立法、民主立法的保障。立法法等有关法律对立法的程序、方式等等都作了明确详细的规定,要求立法工作必须科学、民主。科学立法、民主立法、依法立法各有丰富的内涵和明晰的外延,三者相互独立,但又是交叉融合的,统一于中国特色社会主义法治建设的实践中。只有坚持科学立法、民主立法、依法立法,才能制定良法和形成良法体系,使法律符合广大人民的根本利益,符合经济社会发展的客观规律。

三、新时代立法要维护宪法的核心地位和法律体系的协调统一

习近平总书记多次强调,要完善以宪法为核心的社会主义法律体系,并在党的十八届四中全会讲话中指出,“要完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”。对这一问题,习近平总书记在党的十九大报告中又进一步明确提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”

宪法在法律体系中居核心地位是人尽皆知的共识,明确这一点很重要,但更重要的是还要明确,宪法的核心地位需要通过各类法律、法规、规章的规定和宪法解释、合宪审查、违宪查究等一系列制度来体现和保障。我国现行宪法、监督法和有关法律对立法监督机制作了规定。立法法根据我国立法的实际情况,也较系统规定了立法监督机制,主要是备案审查制度、改变和撤销制度等,但长期以来,在实践中,我国主要建立了对行政法规、地方法规、部门规章等的合法性审查制度并予以实施,而对全国人大常委会制定法律的合宪审查和重大决策的违宪查究等一些重要制度建立则严重滞后,久而久之,必然会影响宪法核心地位和立法质量乃至社会主义法律体系的进一步完善。2018年3月第十三届全国人大一次会议通过建立宪法和法律委员会,这对于完善宪法解释程序,切实开展合宪性审查和合法性审查,适时开展法规清理,维护宪法权威和国家法制统一等都具有重大现实意义。

完善以宪法为核心的社会主义法律体系,还要求按照法定立法权限立法。制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动,以及最高法院作出司法解释、国务院部门和地方政府制定规章的活动,都必须依照宪法、立法法和有关法律关于立法权限划分的规定,各有关机关都必须在宪法、法律规定的范围内行使职权,不能超越法定的权限范围,比如司法解释就不应当“越权”承担应由立法解释解决的问题。国家机关超越法定权限的立法行为是违法的、无效的。

法律体系的协调统一,既是宪法核心地位形式上的外在表现,也是维护宪法核心地位的内在要求。维护法律体系的协调统一:一是应当进一步健全立法起草、论证、调研、审议、表决机制,细化法律修改程序,完善法律草案表决程序,落实立法后评估机制,进而增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,提高法律法规的可执行性、可操作性。二是应当完善立法技术和立法工作方式,改变粗放型立法,推进立法精细化。综合运用立法咨询、听证、座谈、评估等多种形式,建立健全立法专家顾问、联系点等制度,使法律规定更加具体和严谨,从源头上减少司法和行政执法中的“随意性”行为,避免“同罪不同罚”现象,增强法律实施的严肃性和权威性。三是应当坚持立改废释并举,增强立法工作的及时性、协调性和系统性。正如习近平总书记强调的,对“实践证明行之有效的改革,要及时上升为法律”;对“不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”,还“要加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据”。⑤习近平:《在中央全面深化改革领导小组第六次全体会议上的讲话》(2014年10月27日),载《人民日报》2014年10月28日。当前尤其应当突出加大立法解释的工作力度,尽快扭转立法解释长期滞后的不利状况。如我国现行法律250多部,而称得上立法解释的不足20部,且内容基本上是刑事法律方面的,其他内容的只有几部。四是应当加强法律、法规以及规范性文件的衔接和配套,发挥法律体系整体功效,推动法律体系完善发展。五是应当推进立法信息化建设,注重运用现代信息技术强化立法流程管理,探索智慧立法系统建设,推进立法智能化。

四、新时代立法要加强党对立法工作的领导，完善人大主导的立法体制，充分发挥各方面参与立法的积极性

习近平总书记提出:“推进科学立法,关键是完善立法体制。”⑥习近平:《加快建设社会主义法治国家》,载《求是》2015年第1期。完善立法体制,需要在党的领导下,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。党领导立法工作,是完善立法体制的核心和根本。党对立法工作的领导主要是指政治领导,即政策方针的领导。⑦参见《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》(中发〔2016〕10号)。因此,加强党对立法工作的领导,首先就是要自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是立法思想为指导,将党中央提出的大政方针、决策部署作为立法的先导、指引和重要依据。加强党对立法工作的领导,还需要完善党对立法工作重大问题决策的程序。⑧参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日),载《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第161页。程序是落实党对立法工作实施领导的重要制度保障。2016年发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》,对有立法权的地方党委领导立法的工作权限、方式、程序等进行了明确规定,是加强党领导立法工作的重要遵循,应当认真贯彻落实,以确保实现党对立法工作的领导。

发挥人大及其常委会对立法工作的主导作用,有利于加强人大及其常委会对立法工作的组织协调,从立法体制上最大程度地克服目前存在的“部门利益法制化”现象。当前,发挥党领导下的人大及其常委会的立法主导作用:一是应当加强人大及其常委会对立法决策的主导,通过每届任期的立法规划、年度立法计划,加大对立法工作的统筹力度,对部门本位主义、地方保护主义等影响科学立法的现象进行源头规制;二是应当加强人大及其常委会对起草法律案整个过程的主导,改变“政府部门报什么、人大审什么”的模式;三是应当处理好党领导立法与人大主导立法两者之间的关系,坚定不移地坚持党对立法工作的领导,人大及其常委会在党的领导和支持下发挥对立法工作的主导作用;四是应当积极发挥各级人大代表在立法中的作用,健全法律法规起草征求人大代表意见制度,健全人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制,拓宽代表参与立法的途径和渠道,使人大代表更多参与立法活动。

要不断健全立法机关与人民群众的沟通机制,使立法机关了解人民群众的关注点和利益诉求。这是落实习近平总书记“民主立法的核心是为了人民、依靠人民”的要求的重要举措,也有利于凝聚民智,扩大法律的社会基础。当前,一是应当健全立法协商机制,充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体对法律草案的意见,正确反映和统筹兼顾不同方面群众利益,并且将立法协商机制进一步规范化、法制化;二是应当健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识,扩大公民对立法的有序参与,广纳民意,博采民智,同时增强公众与法律的亲密感;三是应当完善立法座谈会、论证会、听证会制度,探索建立国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制,准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系;四是应当健全立法专家顾问制度,发挥专家学者的专业、中立等优势,为立法工作提供智力支持。