环保领域行政违法行为检察监督实证分析——以2017年A市检察机关办理案例为对象

梁 静 任开志

为充分发挥民行检察监督职能，强化对生态环境的司法保护，更好服务生态文明建设，课题组成员对A市检察机关开展了为期六个月(2017年3月至8月)的调研，调研实证分析的对象为环境保护行政违法行为的检察监督活动。在调研期间，我们共收集A市各基层院共办理环保领域行政违法行为监督案件10件，案件类型涵盖水体污染、土壤污染防治及生态保护建设等重点领域。本研究成果是以此次实证调研的案件和数据为样本，探讨检察机关开展环保领域行政违法行为检察监督的必要性以及面临的困难和问题，并尝试提出解决问题的应对办法，以期当地环保行政机关能够依法行政和切实维护当地人民的环境权益。

一、环保领域行政违法监督的必要性

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。保护环境，实现人与自然和谐相处离不开法律的调整。[1]法律的生命力在于实施，基层环保执法部门处在环境保护的第一道防线，能否依法、充分履职直接关系到环境问题解决及人民群众的切身利益。然而，现实生活中环保执法部门不作为、乱作为仍然大量存在，行政监察、行政审计、行政复议等传统监督方式因其内部性、被动性、滞后性而有较大局限，而行政诉讼偏重于私益救济无法对侵害公益的违法行为进行有效司法监督。[2]相比之下，检察机关基于公益保护的法律监督职责，通过提出检察建议、提起公益诉讼的方式督促环保执法部门履职，因其外部性、主动性、全面性的特点可弥补上述监督方式的不足，有利于优化司法职权配置，促进环保部门规范执法，推进法治政府建设。[3]例如，A市D检察院办理的督促当地环保局履行职责案，当地环保局对金沙镜业公司、德普铝业公司作出罚款的行政处罚，并明确逾期缴纳罚款的每日按罚款数额的3%加处罚款，两公司在收到处罚决定书后逾期缴纳罚款，环保局在得知这一情况后怠于追缴加处罚款，据此向其提出检察建议，促成环保部门依法追缴罚款，维护环境行政处罚效力。

二、当前开展环保领域行政违法监督面临的问题

(一)行政违法监督相关法律规定仍不完善

2017年6月，全国人大常委会将检察机关提起行政公益诉讼写入行政诉讼法，而生态环境和资源保护正是公益诉讼的重点领域之一。检察机关就环保领域行政违法行为提出检察建议纳入公益诉讼的诉前程序予以规制，并有了公益诉讼这一后续保障措施。然而，行政诉讼法并未对检察建议的回复时限、要求及提起公益诉讼的条件等内容作出具体的规定，目前仅可参照高检院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民检察院检察建议工作规定(试行)》等司法解释执行，但实践中环保执法部门并不认可上述司法解释的效力。例如，A市D检察院办理的督促当地水务局履行职责案，就当地水务局未依法对雷某、周某等人违法开采河砂行为进行行政处罚向其提出了检察建议，并要求其在收到后一个月内处理并书面回复，但其逾期仍未回复。

(二)行政检察队伍专业化不足、业务能力普遍较弱

随着十八届四中全会决定确定的行政违法行为监督、行政强制措施监督等检察改革工作逐渐铺开以及行政公益诉讼全面实施，行政检察工作的内涵日益丰富，基层院民行部门工作也愈加繁重。高检院民行厅曾就2012-2014年期间全国行政检察工作情况开展调研并撰写了《行政检察工作的现状与发展》，其中亦提到基层院普遍存在民行检察人员配备不足、年龄结构不合理、人员流动性较大、行政检察业务能力薄弱以及民事、行政检察机构合并设置难以适应新形势下行政检察工作需要等问题。以A市为例，一些先行开展内设机构改革试点的基层院已将控告申诉、刑事执行、民行检察合并为诉讼监督部，而大部分基层院从事民行检察工作的检察官仅一名，其他办案人员多为一至二人，在承担传统的民事检察职能的基础上，还需承担院内课题、改革任务等其他工作，严重制约行政检察工作开展。此外，环保领域行政违法监督专业性较强，而民行检察人员大多缺乏行政法专业知识背景，对环保执法工作流程、法律规定尚不熟悉，办案经验严重不足。

(三)行政执法与行政检察有效衔接仍然存在障碍

当前，我国行政执法与刑事司法衔接的法律规定已相对较为完善，但现有立法规范仍较为原则，且侧重于构建单向的行政执法部门向刑事司法部门移送案件的机制，对于出现不予追究刑事责任情形仍需行政执法部门履行监管职责的如何移送案件缺乏明确规定，也未考虑到与行政检察监督的衔接。以A市D检察院办理的督促市公安局履行职责案为例，该案中当地公安局在对水务部门移送的雷某、周某等人涉嫌盗采河砂立案后，因不满足追究刑事责任的条件作出撤案处理并释放了嫌疑人，但公安局一直未按照《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第八条之规定将撤案决定书连同案卷材料移送水务部门，导致水务部门无法及时依法对雷某、周某等人盗采河砂行为作出行政处罚。且该规定亦未对相关材料的移送时限、程序等作出明确要求，公安机关出现怠于移送或拖延移送情形时检察监督如何介入亦有待规范。

刑事制裁与行政处罚的侧重点、手段、功能均有不同之处，虽然《立法法》和《行政处罚法》等法律均强调一事不二罚原则，但在特定领域两种处罚可以发挥互补作用，但环保执法部门对于环境领域涉嫌刑事犯罪的案件在移送司法处理后往往怠于履行已经追究犯罪后仍有必要的行政监管职责。现有法律亦未明确司法机关就移送的涉嫌刑事犯罪案件作出终局性法律文书移送环保执法部门的时限及程序，环保执法部门可能以不掌握案件处理结果为由拒绝履职，行政执法的裁量空间较大。如A市Q检察院办理的督促当地环保局履行职责案，该院在办理邹某某等人污染环境罪一案中发现成都震声环能科技股份有限公司处置污泥过程中，未采取相应防止污染环境的措施，将600余吨污泥擅自倾倒、堆放，造成直接经济损失407509.2元，经检测，本次倾倒的污泥中含有多种重金属，属于有害物质，但当地环保局在移送邹某某等人涉嫌污染环境罪案件后未追究该公司相应的行政责任。

此外，现有的行政执法与刑事司法衔接平台上的案件数量仍然较少，且多为涉嫌刑事犯罪移送司法处理的案件，案件信息亦不全面，而大量的不构成犯罪但作出行政处罚的案件并未登入信息平台，并未充分考虑行政检察监督的需要。以A市D检察院近三年来办理的行政违法监督案件为例，案件线索来源主要为侦监、公诉等业务部门移送，在办理民行监督案件中发现，并无通过两法衔接平台发现的线索。

(四)环保领域行政违法监督效力保障有待加强

检察机关对环保领域行政违法行为开展监督，依据现有法律规定仅能采取检察建议、公益诉讼两种方式，但目前还没有普遍执行力的司法解释对检察建议及公益诉讼具体程序等予以明确。[4]检察建议提出后，如何评判环保执法部门是否依法全面履行职责以及国家利益或社会公共利益得到有效保护仍有待细化。此外，对于检察机关就环保执法部门存在的行政违法情形提出检察建议或者提起公益诉讼的，如何将检察监督与人大监督、纪检监察、党政责任追究等既有监督方式结合起来，做到有效衔接，保障检察监督效力，真正达到督促环保执法部门依法履职、修复受损的国家利益及社会公益的目的，仍有进一步深化沟通协调工作的空间。

三、推进环保领域行政违法监督的路径和方法

(一)健全环保领域行政违法监督立法

目前，对环保领域行政违法行为的一般性监督仅能依据《人民检察院检察建议工作规定(试行)》向环保执法部门提出工作性检察建议，效力不高。随着今年民事诉讼法、行政诉讼法修改，检察机关提起公益诉讼制度正式建立，对环保领域行政违法行为的监督部分纳入行政公益诉讼的诉前程序予以调整，但关于检察建议的提出程序、条件等细化规定仅能参考高检院前期颁布于试点省份适用的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。高检院制定的《关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定(试行)》亦在征求意见，尚未正式印发实施。因此，检察机关开展环保领域行政违法监督的法律依据仍然乏善可陈，有待进一步健全完善立法，但短期内全国人大再次修改行政诉讼法的可能性不大，现实可能的是通过高检院或者两高联合出台司法解释方式明确公益诉讼案件的具体程序，保障环保领域行政检察监督有法可依。

(二)推动行政检察专业化、职业化

环保领域行政违法监督本身具有较强的专业性，涉及对行政机关法定职责的界定、行政机关违法行使职权的判断等内容，与传统的民事检察监督相比有较大差异，对于证据收集及后续公益诉讼出庭应诉的要求也更为严苛，亟需推动建立专门行政检察机构、促进行政检察队伍职业化。[5]但在基层检察院大部制改革的背景下，民行部门单设已属不易，成立单独的行政检察科已不大现实，更可能实现的则是通过设立行政检察办案组、检察官员额适当向行政检察工作倾斜、从反贪、反渎、公诉等部门选配熟悉调查工作和出庭应诉业务的检察官充实到行政检察队伍等方式，加强一线办案力量。如A市D检察院成立了侦监、民行、公诉等部门检察人员为成员的生态旅游检察办案组，创设“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态旅游检察模式，为建设国际生态旅游名城提供了法治保障，下一步在环保领域行政检察监督工作中也将有所作为。

(三)深化行政执法与行政检察衔接机制

实践中，行政执法与行政检察的衔接机制尚处于起步阶段，且大多依托于刑事司法与行政执法衔接平台，并未建立单独的信息平台。现有的行刑衔接亦侧重于构建行政执法机关向司法机关移送涉刑案件的单向机制，未关注到双向移交机制的建构，也未充分考虑行政检察监督的需要。因此，进一步深化行政执法与行政检察衔接机制势在必行。在法律修改条件尚不成熟时，可以通过地方立法或者与环保执法部门会签规范性文件的方式进行有益探索，建立司法机关向行政执法部门移送案件的衔接机制和行政检察监督机制，明确行政执法机关移送案件后应继续履行监管职责的情形和范围，缩减行政执法的裁量空间，促进其规范执法。[6]同时，对现有的两法衔接信息平台予以技术改进和优化，增加行政检察监督功能和点位，配备专门的行政检察人员审核，逐步实现行政处罚案件信息全部录入平台，发挥平台查阅行政执法卷宗、发现行政违法线索的作用。

(四)加强沟通协调，优化行政检察外部环境

环保领域行政违法行为监督工作的有效、有力开展离不开当地党委、人大和政府的支持，相关工作机制的建立是有效开展行政违法行为监督工作的有力保障。目前，检察机关通过推动地方党委、政府就加强行政违法行为监督制发文件，并将检察建议情况纳入行政执法部门综合目标绩效考核，已被实践证明可有效提升检察监督效力。如A市D检察院以环保领域行政违法专项监督活动为契机，会同当地法制办制定了《关于加强行政执法检察监督的实施意见》，并通过依法治市办印发，明确将检察建议回复、整改情况纳入市委目标考核，增强了检察监督刚性。而基于检察院是由人大产生、并向其负责的法律监督机关这一属性，通过定期向人民代表大会或者其常委会专题报告行政检察监督工作，努力争取人大的支持，将有助于解决外部制约问题，改善监督环境。如A市P检察院通过人大转发该院制定的《行政违法行为监督工作办法》，明确要求各行政机关需对检察监督工作予以配合。此外，对于行政检察部门办案过程中发现的环保执法部门人员涉嫌违纪违法或者职务犯罪的线索，进一步细化线索移送程序和具体要求，促成行政检察与纪检监察的开放整合和有机结合[7]，亦是保障检察监督效力的重要途径。