论城市融入视角下少数民族流动人口服务管理问题

陈 纪 朱 珊

党的十九大报告明确指出：“加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”。现阶段，加强城市各民族交往交流交融理应是新时代民族工作的主要任务之一，而如何有效地做好城市少数民族流动人口管理服务工作则成为当务之急。2017年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅已经专门出台了《关于加强和改进少数民族流动人口服务管理工作的意见》和《关于依法治理民族事务促进民族团结的意见》等指导性文件。笔者认为，在新时代下做好城市少数民族流动人口管理服务工作，是加强各民族交往交流交融的重要途径，目的是让少数民族流动人口更好地融入城市。

随着我国城镇化的快速推进，少数民族在地域之间和城乡之间流动及其二代定居城市意愿的增强，使得此类人群的服务管理问题成为城市治理工作的重要方面。事实上，当前针对少数民族流动人口服务管理机制体制上不健全，以及少数民族自身的民族因素、宗教因素和文化因素等方面的影响，都对城市服务管理部门提出了新的挑战。城市少数民族流动人口服务管理工作的状态，直接决定了他们能否更好地融入城市社会。因此，在城镇化背景下，以少数民族流动人口城市融入为目标，如何加强少数民族流动人口服务管理，也是当前政府和学术界共同关注的重大议题。

一、城市融入中少数民族流动人口服务管理的基本内容

社会融入理论源于西方学者对移民问题的研究，主要从移民的文化同化[1]、生活环境适应[2]及被主流社会接纳、社会并入[3]等角度解读其基本内涵，即从不同的视角描述移民的融入状态，并阐释在进入新的社会环境或国家之后的融入过程。它强调通过缩小弱势群体与强势群体之间的经济社会发展差距，降低彼此间存在的不平等，来确保前者在迁入地能够享有同等的经济社会权益。后来的学者围绕社会融入的类型、过程、手段及其运用而形成了一系列的学术观点，认为移民社会融入涉及到经济、社会文化、政治等诸多层面的融入[4]，且社会参与对他们融入主流社会具有重要影响[5]。

国内多数学者认为移民(农民工)社会融入，主要涉及经济、政治、文化、社会生活层面，也有学者认为个体行为和心理认同也是其应当考量的重要方面[6]。杨菊华认为，“社会融入应包括经济整合、文化接纳、行为适应以及身份认同四个维度”[7]。张广济则认为“社会融入指特殊情境下的社会群体积极融入主流社会关系网中，能够获取正常的经济、政治、公共服务等资源的动态过程或状态”[8]。根据社会融入涉及的主要考量及当前城市少数民族流动人口的生活实际，笔者力图从营造良好的城市就业环境，保障享有同等社会权利，塑造城市各民族共有文化，推动民族互嵌式社区建设等方面，分析城市融入中少数民族流动人口服务管理的基本内容，它们分别对应着城市经济、政治、文化和社会生活融入。

(一)经济生活服务管理：营造良好的城市就业环境

少数民族流动人口融入城市关键之一，在于获得必要的经济收入，这就需要为之提供经济生活服务管理，此方面当前应当以营造良好的城市就业环境为核心。一是需要针对少数民族流动人口制定完善的就业政策，消除劳动力市场中存在的就业歧视现象，大力加强城市就业市场的服务管理。这样能够为他们创造公平的竞争机会，保障与城市居民享有平等的就业权。二是应当加强城市劳动力市场信息网络建设，在就业信息发布、就业信息咨询、就业信息不对称等方面提供专门性服务管理。三是政府在少数民族流动人口就业服务管理方面应当发挥积极的促进作用，同时应当引导就业服务组织根据市场供需变化、职业需求特点等，开展有针对性的就业技能培训。四是应当鼓励建立少数民族流动人口就业帮扶、就业法律援助等组织，帮助他们逐步解决就业难问题及提供相关法律援助服务。

(二)政治生活服务管理：保障享有同等社会权利

少数民族流动人口融入城市关键之二，在于解决紧要的民生问题，这就需要为之提供政治生活服务管理，此方面应当以保障享有同等社会权利为核心。当前，少数民族流动人口因户籍不同所带来的政策差异，是制约其享有社会权利的普遍性因素，而因自身语言、习俗、思想意识、行为方式等因素造成的条件受限和能力缺乏，则是影响他们享有社会权利的特殊性因素。因此，在少数民族流动人口政治生活融入过程中，应加快户籍制度改革，尤其要做好流入地和流出地两头政策对接方面的服务管理工作，从而保障他们在城市中享有同等的社会权利。政府应扩大公共产品和公共服务的覆盖面，通过制定相关政策为少数民族流动人口享有住房、教育、医疗、养老、社保等民生权益提供服务管理的依据。同时，城市相关部门应通过科学引导、宣传教育、情感动员等，使少数民族流动人口学习和接纳主流价值观，为其具备享有社会权利的条件和能力提供服务管理。

(三)文化生活服务管理：塑造城市各民族共有文化

少数民族流动人口融入城市关键之三，在于推动当地的城市文化建设，这就需要为之提供文化生活服务管理，此方面应当以塑造各民族共有文化为核心。由于人口流动、市场经济、社会转型等因素导致城市中文化多元化，难以避免彼此间可能产生的文化矛盾与冲突。当前应当以具备当地特色的城市文化建设为导向，为塑造城市各民族共有文化提供服务管理。当地政府应当为建立城市制度文化、品牌文化、特色文化等提供制度性和政策性服务管理，并保障这种共有文化被各民族共同创造且被各民族共同遵守。另外，城市政府部门应当为城市先进文化、市场经济价值理念、中国特色社会主义文化与少数民族优秀文化、城市历史文化等文化因子的有机结合，以及为各民族共有文化资源整合、挖掘、创新提供有针对性和实效性的服务管理。在这种共有文化塑造过程中，尤其要做好少数民族文化传统的继承与创新、尊重宗教信仰和风俗习惯等方面的服务管理工作。

(四)社会生活服务管理：推动民族互嵌式社区建设

少数民族流动人口融入城市关键之四，在于加强深层次的民族交往，这就需要为之提供社会生活服务管理，此方面应当以推动民族互嵌式社区建设为核心。当前，推动民族互嵌式社区建设是消除城市各民族间社会隔阂，促进少数民族流动人口产生城市认同的重要途径。从服务管理层面来看，建设民族互嵌式社区需要为少数民族流动人口获取物质保障和精神支持提供必要的帮助。通过构建民族社区公共服务管理的平台以及建立健全相关服务管理机制，为城市各方在社区公共资源和精神文化资源等方面的支持提供必要的服务管理，以推动民族互嵌式社区建设保障城市各民族深层次的民族交往得以形成。推动民族互嵌式社区建设需要公权力部门及企事业单位、社会组织等主体的共同参与，在公共行为、社会资源、社会网络等方面提供支持，以及实现正式手段和非正式手段相结合等[9]。这里所涉及的主体、行为、手段等方面同样离不开为之提供辅助性的服务管理。

二、城市少数民族流动人口服务管理存在的主要问题

少数民族流动人口在城市融入过程中，既有作为流动人口存在的共性问题，也有因少数民族身份而产生的个性问题。当地政府能否妥善地解决这些问题，并对此提供必要的服务管理，不仅直接地影响他们融入城市的程度，而且也关系到城市社会的和谐稳定。

第一，城市主管部门服务管理意识有待提升。当前，有些城市主管部门当遇到与少数民族或少数民族流动人口有关的社会问题经常“避而远之”，形成了一种“不敢管”“不愿管”的主观意识。甚至错把“妥协”“不出问题”作为城市“维稳”的手段。基层部门在服务管理方面尚存在一定的“官本位”思想，在政策和行政法规的实施过程中简单粗暴、方式简单、效率较低。这种服务管理意识的欠缺，导致有些主管者在实际工作中很难做到人性化，更有甚者认为少数民族流动人口是城市的“麻烦者”。在解决少数民族流动人口问题上往往是管理大于服务，控制多于疏导，并且在服务管理上存在着较大的被动性。

第二，城市服务管理部门之间难以实现资源共建和信息共享。由于涉及到少数民族流动人口服务管理的事项较多，很大程度上决定了与之相关的城市政府部门或社会组织并非是单一的，一般包括民宗局(委)、企事业单位、街道(社区)居委会、社会组织，以及城建、城管、工商、公安等多个行为主体。然而，这些部门之间缺少必要的沟通与合作，往往是单打独斗，联动机制缺失及联动能力较弱，很少有针对少数民族流动人口服务管理资源形成共建机制，并且在服务管理的信息方面也很难做到共享。此外，对少数民族流动人口服务管理在这些部门之间存在职能交叉和重复，结果降低了服务管理效率，而且每当遇到重大突发事件时，服务管理主体缺位或无法明确。

第三，城市服务管理的政策法规体系尚不健全。当前专门针对少数民族流动人口服务管理的政策法规体系较为欠缺，与之相关的政策法规系在具体内容方面也有待进一步细化，在执行手段方面需要进一步创新。在少数民族流动人口服务管理过程中，由于政策和法规针对性较弱，易出现服务管理粗糙或流于形式的境况。尤其涉及到少数民族流动人口日常生活方面的服务管理问题，如前述的就业、教育、医疗、养老等民生问题，在基层部门更是缺少有效的政策规定和行政法规，加之宣传教育力度不够，易引起基层工作人员与城市少数民族居民之间形成矛盾甚至引发冲突。所以，流入地城市应当借鉴流入地基层部门针对少数民族出台的政策法规，同时结合居住地的实际情况，为少数民族流动人口提供针对性的服务管理。

第四，城市少数民族流动人口公共服务供给偏少。除了户籍制度带来的少数民族流动人口公共服务供给失衡以外，近几年改革中提出的“全面放开城镇和中小城市落户，严格控制超大城市和大城市落户”[10]的政策导向，又进一步限制了少数民族流动人口在大城市落户及其公共服务的可得性。这种现行的制度性和政策性门槛，使得少数民族流动人口在城市获得的公共服务十分有限，难以同等地享受城市居民具有的公共服务。实际上，少数民族流动人口“落户难”意味着他们在城市日常生活中失去就业服务、医疗服务、养老服务、子女教育服务、社保服务等方面的政策依据。这也是导致他们在城市生活中被边缘化，城市认同感和融入度较低的主要原因。

第五，城市宗教方面服务管理尚不能满足少数民族流动人口需求。大多数的少数民族流动人口信仰宗教，这使得他们对信教场所、饮食禁忌、婚丧礼俗等方面有着特殊需求。这就需要针对他们的宗教活动提供必要的服务管理。一方面，有些城市限定宗教场所的数量导致少数民族流动人口的宗教服务得不到满足，易引发社会矛盾和民族突发事件。另一方面，有些城市针对少数民族饮食行业缺乏有效管理，尤其是与宗教禁忌相关的餐饮行业比较混乱。例如，有些城市出现了所谓的“清真不清”“假清真”等不尊重少数民族宗教禁忌的现象。另外，还有少数城市管理者因为不了解少数民族的宗教信仰，在服务管理过程中发生不尊重现象，伤害了少数民族同胞的情感。

三、加强少数民族流动人口服务管理的应对思路

事实上，少数民族流动人口服务管理也是现代城市治理的重要内容之一。现代城市治理应坚持以政府、社会、市场同为治理主体，综合运用经济、法律、科技、教育等手段，不断增强城市可持续发展能力[11]。在此意义上，少数民族流动人口服务管理应该在多元主体共同参与中，逐渐形成一种合作治理模式。

(一)城市公权力部门的职能建设

现阶段，城市政府部门应当加强劳动力市场方面的服务管理职能，需要着重解决少数民族流动人口经济社会发展，以及充分解决个体就业和提升就业层次等问题。同时，应当着力关注少数民族流动人口在民生领域、宗教文化领域中亟需进一步加强的服务管理问题。在少数民族流动人口日常生活服务管理方面，政府相关部门应当发挥主导作用，明确自身的主体意识，既不缺位、也不错位和越位；有所为、有所不为，积极主动地解决目前他们在现实生活中面临的重点问题。在服务管理中不能忽视城市政府的主导地位，他们既是少数民族流动人口服务管理规则的制定者，也是直接或间接的操作者，即扮演着宏观调控和微观操作的角色。同时，政府相关部门还要理顺与其他参与主体之间的权责，并充分调动后者参与少数民族流动人口服务管理的积极性和主动性。

(二)非公权力部门的理性发展

在少数民族流动人口服务管理中，社区居委会、民间团体、公益组织等非公权力部门之间并非是对立的，而是协同合作的。尤其针对少数民族流动人口众多的服务管理事项，仅仅依靠政府是无法全部解决的。这就需要充分发挥城市非公权力部门所提供的重要辅助作用。在此意义上，城市政府应通过支持和培育非公权力部门的理性发展，逐步实现将市场性服务转让给市场，将社会性服务转让给社会。这些能够让少数民族流动人口服务管理工作更加专业化、精细化。并且，在少数民族流动人口服务管理中，非公权力部门所提供服务管理的内容、手段、要求等方面，也应当力求做到规范化和科学化。另外，非公权力部门应当根据少数民族流动人口服务管理的现实需要稳步发展，而非一拥而上。尤其是如何理性发展城市少数民族社会性组织和团体，让他们在服务管理中发挥积极的辅助作用，应当是当前城市政府需要考虑的重要方面。

(三)多元主体间互动关系的制度化

针对少数民族流动人口服务管理问题，多元主体之间所形成的互动关系需要以制度化的方式予以规范和遵守。从制度化角度看，这种互动关系的形成一方面需要多元主体各自明确自身的职责。城市政府部门是相关制度、政策、法律法规的制定者、执行者和监督者；城市企业相关部门应当为少数民族流动人口提供针对性的就业岗位和就业帮助；事业单位应当为少数民族流动人口提供必要的公共服务；社会组织应当在职业培训、生活援助、文化活动、志愿服务等方面发挥着重要的作用。另一方面需要在多元主体之间形成良性的互动机制。这种互动机制应当以协商、合作、共赢及资源共建和信息共享为基本意涵，目的是使少数民族流动人口服务管理更加高效。尤其需要借助现代科技和互联网技术，针对多元主体间互动关系形成一种网络化服务管理，目的是适应这种服务管理的多样化和复杂性。

总之，多元主体共同参与少数民族流动人口服务管理是合作治理模式的关键所在。这就需要明确城市政府部门在服务管理中的核心地位，并调动和发展非公权力部门的积极辅助作用。通过多元主体各自责任分工及建立良性互动机制等，让少数民族流动人口服务管理工作得以实施和稳步推进。另外，也需要充分发挥城市其他居民在服务管理方面的积极参与作用，让他们积极参与到社区日常性服务管理之中，一起帮助少数民族流动人口更好地融入城市。