甘孜藏区矿产资源开发和收益共享新模式研究

陈光军

甘孜藏区是我国一个主要的矿产资源富集基地和成矿区，也是经济发展长期滞后的西部深度贫困地区。近期，我们对具有典型代表意义的甘孜藏区进行了调查。

甘孜藏区矿产资源十分富集。有色金属和贵金属品种多、储量大，已探明矿种74种，初步探明超大型和大型矿床30余处，中型矿床40余处，小型矿床近百处。位于康定、道孚和雅江三县(市)交界处的甲基卡锂辉石矿已探明资源储量188.76万吨，是目前亚洲最大的锂辉石矿田，资源前景有望突破300万吨，届时将成为全世界最大的锂辉石矿山。已建成的白玉呷村银多金属矿、九龙里伍铜矿等，正在加快推进世界级的“中国锂都”建设。

甘孜藏区矿产资源开发任重道远。如何充分利用矿产资源优势，将资源优势转变为经济优势、发展优势，是摆在当地政府和农牧民面前的一个重大课题，这既关系到甘孜藏区经济社会事业的升级发展，更影响着当地农牧民的福祉。结合甘孜藏区实践，本文提出对于矿产资源富集的西部民族地区，构建收益共享型矿产资源开发新模式，以打破资源富集地区贫困困境，实现跨越式发展和农牧民的增收致富。

一、矿产资源开发收益的分配与共享：推进资源富集地区乡村振兴战略的关键命题

矿产资源开发收益的分配与共享机制一直是一个亟待理顺的重要问题。山西、陕西、内蒙古等资源富集地区的 “富财政，穷百姓”现象、西部资源富集的民族地区农牧民贫困的延续，近年来出现的煤矿、石油等资源开发“暴富一族”，收入不平等与社会差距的拉大，资源的掠夺式开发与环境污染问题的凸显，皆与缺乏合理的矿产资源开发收益分配与共享机制相关。

由计划经济体制时期延续而来的传统矿产资源开发收益分配制度的主要特征是：收益主要向国有企业集中、向中央财政集中、向资源开发商集中，而地方政府尤其是地方百姓受益过少。以甘孜藏区为例，矿产资源税费中留给地方财政的不多，除了为数不多的牧民因草场占用得到一些补偿外，很少有牧民从矿产资源开发中直接收益。

传统牧业无法振兴牧区经济，传统的矿产资源开发模式也无法提升牧区发展层次。甘孜藏区地处高寒的康藏高原东南,受低温寡照影响，植被生长缓慢，生态效益较差，草场承载能力有限，天然草场产草能力逐年下降，畜产品外销比例和商品化率低[1]，牲畜的商品化率仅为10%左右，牧业发展踯躅不前，靠天养畜、自给自足的自然经济形态依旧保留，牧区经济发展乏力，2015年, 甘孜州农牧民人均可支配收入为8408元, 和“十二五”初期的2010年相比增长2.06倍, 但和全省全国同期平均水平相比, 分别减少1843元和3018元。[2]传统矿产资源开发模式弊端突出，造成资源浪费和环境污染的问题，要想实现牧区经济的快速发展是不可能的。首先，传统的矿产资源开发模式只给失地牧民少量的一次性补偿，不能形成牧民的可持续收入和社会保障。对于缺乏投资渠道和理财知识的牧民，一次性补偿无异于使牧民坐吃山空，补偿款用完后会显现一系列社会问题。其次，传统的矿产资源开发模式，它只补偿被占领牧场的牧民。效益很窄，不能实现牧民的共同富裕，容易导致社会矛盾。第三，传统的矿产资源开发模式，往往会陷入资源掠夺性开发、生态环境破坏严重的境地，其根本原因在于缺乏当地牧民、协会的参与和内部监管，单靠政府由上自下的外部监管效果欠佳。最后，传统矿产资源开发收益分成中地方留存较少，使地方缺乏新农村建设和发展资金。矿产资源开发并没有使当地群众、使农村地区整体受益，开发的收益向工业、城市、地区外、 开发商流动，难以从根本上提升牧区发展层次。

党的十九大报告明确指出要“全面实施乡村振兴战略”，近期，党和国家又具体提出了深度贫困地区攻坚战略，甘孜藏区名列其中，成为下一步实施乡村振兴和深度贫困区扶贫攻坚两重国家战略实施的重点重叠区。在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念指导下，应当破解发展难题,厚植发展优势,重新审视我国矿产资源开发收益的分配与共享机制，应从维护国家所有者权益、 地方利益、矿产资源使用者利益和国际接轨以及生态文明建设的角度出发[3]，在国家、地方政府、开发企业、当地居民间妥善分配矿产资源收益，尤其需要顾及地方政府和资源所在地农牧民的利益，减少资源开发中的短视行为,从法律、政策、实践中尽快建立科学、合理的矿产资源开发收益分配与共享机制。

二、收益共享型矿产资源开发模式的构思

矿产资源开发使甘孜藏区地方财政收入获得了较快增长，矿产业已成为甘孜藏区经济社会发展支柱产业之一。但甘孜藏区目前矿产资源开发模式的结果是开发商大受益、地方财政小受益、牧民不受益，除了开发企业给少数牧民的草场占用补偿费外，并不能给当地百姓带来普遍、持续的收益。

甘孜藏区应该构思矿产资源开发带动经济社会可持续发展、造福当地百姓的新模式，可以酝酿一场制度变革。这一模式可以归纳为“政府管理、公司开发、牧民入股、协会参与” 的收益共享型矿产资源开发新模式。这一模式的主体思想是：矿产资源属于国家所有，国家和地方政府负责矿产资源开发的总体规划和管理；矿产资源开发引入市场机制，国有、私营各类企业平等参与矿产资源开发；当地牧民以身份和资金入股参与矿产资源开发，分享矿产资源开发收益；协会在企业和牧民间充当中介，组织牧民参与矿产资源开发。这种模式的显著特点与创新是:牧民入股矿产资源开发，使企业利益和牧民利益紧密联系在一起,共同分享矿产资源开发收益。

(一)政府承担管理规划、监督指导、收缴税费的职能

在矿产资源开发中，政府的职能是合理规划产业结构，加强矿产资源开发宏观调控，服务企业生产经营，监督指导企业安全生产。[4]建立煤炭开发中的草场环保规划，落实资源、草原等各方面的环保措施，严格环境执法检查，监督各开发企业认真落实矿产资源开发协议，按照“规模开发、规模开采”的原则做大、做强，实现“多赢”。

(二)公司投资开发、市场化运作模式

按照政府引导、企业主体、市场化运作的要求,社会资本按照市场化运作方式参与矿产资源开发。对参与开发的公司要进行严格的资质审核，确保选择资金背景雄厚、技术领先、管理先进、有社会责任感的大型企业参与开发。按照市场规律办事，充分发挥参与企业的主观能动性，减少对企业的不必要的行政干预。同时，以参与企业为龙头，延伸产业链，形成以矿产资源开发为核心的产业集群。

(三)牧民入股矿产资源开发，协会作为中介组织，充分发挥监督职能和资源共享的作用并分享资源收益

通过乡牧民协会、县扶贫协会入股开发公司，矿产资源开发所在乡的牧民、所在县的贫困户，分别参与企业监督与管理,参与公司治理，分享公司矿产资源开发的可持续收益，最终实现产业增强、生态增绿、集体经济壮大、合作社增效、牧民增收、贫困户脱贫的目标。协会发挥中介作用，乡牧民协会组织资源所在乡的牧民入股矿产资源开发企业，成为矿产资源开发企业的股东，从而成为矿产资源开发的直接参与者、受益者。地方扶贫协会牵头组织资源所在地方的贫困户入股矿产资源开发企业，通过分享矿产资源开发收益解决贫困人口的扶贫问题，减少对国家财政拨款的依赖。[5]在企业成立过程中，协会担当服务、组织、引导工作；企业成立后，协会集中管理牧民持有的股份，代表牧民利益参与公司治理。

三、收益共享型矿产资源开发模式的意义和作用

构筑收益共享型矿产资源开发模式，实现开发模式体制创新，是推进西部民族地区资源富集区乡村振兴战略的有效途径。政府、企业、协会、牧民联动，有利于形成农牧民从矿产资源开发中普遍长期受益、贫困户摆脱对政府扶贫政策的依赖、地方经济稳步发展、矿产资源产业健康发展、生态环境有效保护的多赢局面。收益共享型矿产资源开发模式是创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的深刻体现，对推进社会主义乡村振兴战略，提高民族地区经济社会发展水平，实现牧区“生产发展，生活宽裕，生态文明”具有重大意义。

地方和农牧民更多地分享矿产资源开发收益，将从根本上借助自身天然的草场加快农村牧区经济的发展步伐。新型矿产资源开发模式将使农村和农牧民集聚更多的生产要素和建设资金，增加对项目的有效投入。发展牧区生产力,提高牧区整体生活水平,根本性改变牧区的落后面貌,增强牧区经济发展的内在动力，实现广大中西部资源富集地区乡村振兴战略由“输血”“推着走”转向自我良性发展。新型矿产资源开发模式还有利于地方产业结构优化，促进产业集群形成，带动区域内市场繁荣，推动服务业发展。甘孜藏区地方政府可以规划以矿产资源开发企业为龙头，转移矿产资源开发收益来加大对畜牧产品加工业的投资力度，延伸畜牧产品产业链，增加商品化比率和外销比率，提升畜牧产品整体水平。从而，以矿产资源开发带动经济整体发展，实现以矿产资源开发企业为龙头，以资源开发带动经济整体发展,矿产资源产业链、畜牧加工业、服务业全面开花的发展局面，推动实现传统牧区向现代农村牧区新社区转变，有利于更好地满足农牧民群众对社会服务管理等方面的多层次、多样化需求，加快农牧区基础设施和公共事业的发展。

资源收益向农牧民倾斜将使农村生活状况大为改观，利于构建和谐社会。农牧民入股，参与分享矿产资源开发的收益，将使这些农村地区生活状况得到改善。农牧民收入的提高不仅会直接有利于他们生活水平和质量逐步改善，而且还会促进当地加快医疗卫生、文化教育事业发展。尤其是对于牧区而言，收入水平的提高和生产方式的转变将促进牧民向城镇集中居住，改变牧民的生活模式*调研发现，很多牧民多年居住帐篷，生活条件差，许多人40多岁就患关节炎等疾病，丧失劳动能力。，提升牧民的生活质量。农牧民获得了可持续收入，获得了生活的基本保障和生产的资金保证，不仅避免了一次性补偿带来的后续社会问题，更缓和了矿产资源开发企业与当地农牧民的利益冲突， 有利于缩小贫富差距、构建和谐社会。

新型矿产资源开发模式将从客观上有利于中西部地区的生态环境保护。传统的矿产资源开发模式没有给予广大农牧民持续的收入来源，草场已经是牧民生存发展的唯一依赖，过度放牧超过了草场的承载能力而使草场植被不能恢复正常生长，许多类型的生态系统出现严重退化,继而引发了一系列生态环境危机。而该模式的推行将使牧民获得矿产资源开发的可持续收益，减轻其对牧业、对草场的过度依赖，依靠经济动因从根本上促进牧民向牧业外、草场外转移，减少单位面积草场载畜量,减轻草场承受负荷，调整畜牧业生产结构,依法保护草地,有效遏制草场退化,促进草原生态的明显改善。此外，由于广大牧民与协会共同参与矿产资源开发、参与公司治理，出于对自己故土的感情和对自己生存环境的关切，会自发监督开发企业规划先行，在保护中适度开采；会对矿产资源开发利用情况、矿山地质环境保护与治理情况进行监督管理，配合政府的监督和引导，形成内外结合的立体监管网络机制，打出了一套市场监管“组合拳”，使矿产资源开发与草场恢复相结合，矿产资源开发与生态保护相和谐，取得生态环境保护的良好效果。这对于甘孜藏区这样一个生态环境意义重大的地区尤为重要。因为生态保护不能单纯依靠国家行政命令和禁牧等强制措施。该模式通过机制设计，既减轻了牧民对草场的过分依赖，减轻草场承载来保护生态环境；又通过赋予牧民及其组织对企业的监督权，实施了对矿产资源开发企业的内部监管，变被动保护为主动保护，成为生态环境保护的一个有效模式。

四、政策建议

通过实地考察和研究论证，收益共享型矿产资源开发模式有广泛的群众认同度，且能实现政府、企业、牧民多赢的矿产资源开发格局，符合党的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念、全面决胜脱贫攻坚大局、“全面实施乡村振兴战略”构图，符合甘孜藏区地方政府矿产资源开发的指导方针，有利于实现甘孜藏区“扶贫攻坚、依法治州、产业富民、交通先行、城乡提升、生态文明建设”的六大战略任务。新模式的共赢格局，容易为各方所接受，因而，该模式有很大的可行性。而这种模式的成功应尽快建立收益共享型矿产资源开发的战略规划，出台政策法规配合新型矿产资源开发模式的试验、推广。该模式的试验和推广中可以借鉴广东、苏州等地土地股份制、社区集体资产股份合作制的成功经验，研究制定收益共享型矿产资源开发模式的配套政策和实施方案。建立社会资本参与矿产资源开发的资格认证办法[6]；确立牧民入股矿产资源开发办法、股份的股权托管办法；完善法规建立生态补偿机制，将矿产资源开发与草场保护相结合；规范完善矿产资源开发地牧民的补偿办法、养老办法等等。出台其他相关系列法规、政策对该模式的实施进行规范引导，做到资源开采中有章可循、有法可依。

借鉴当前失地农民社会保障制度，建议将矿产资源开发补偿和农村社会保障体系相结合。改进和完善矿产资源开发的补偿办法，便只对被占用土地(草场)农牧民给予补偿为对资源所在地一定范围内的农民都给予相应补偿，变被占用土地(草场)农民的一次性补偿为长期性保障，在县乡两级分别建立被征(使)用草场牧民补偿专项资金，确保补偿金按时发放到位，并与农村养老保险、医疗保险相结合。同时，从企业的开发收益中提取一定比例投入农村社会保障体系，形成地方财政中资源开发收益、企业开发收益、农牧民补偿金共同投入农牧民社会保障体系的保障机制。同时，通过政府引导，加大对失地农民的培训力度，采取政策鼓励企业优先聘用失地牧民，确保失地不失业。