论民族八省区脱贫攻坚的对策取向

唐建兵

《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)发布实施，标志着脱贫攻坚战的集结号正式吹奏响起，全党全社会合力攻坚的局面逐步形成。自此以来，贫困地区的扶贫攻坚、脱贫致富工作被提升到了新的更高水平。民族八省区(即指5个少数民族自治区和少数民族相对集中的贵州、云南、青海等3个省)作为我国贫困人口的集中区域之一，是推进扶贫开发工作的重点和难点，党和国家始终给予高度关注和大力扶持。近两年来，在各方面的努力下，民族八省区扶贫开发工作取得了显著成效，同时也积累了丰富经验。但是，与全国其他贫困地区相比，民族八省区地理区位偏远、自然条件恶劣，基础设施滞后、产业结构单一，如期完成脱贫致富、建成小康的政治任务显得更为艰巨复杂、更具有挑战性。在扶贫开发攻坚拔寨的冲刺期，民族八省区打赢脱贫攻坚战的“硬骨头”，加快脱贫致富、建成小康步伐，不仅需要认真学习领会习近平总书记关于扶贫开发的系列重要讲话精神，深入贯彻落实中央关于扶贫开发的重大战略和决策部署，继续推行行之有效的做法，及时总结提炼和推广有益经验，更需要在科学评估扶贫绩效、正确剖析贫困态势的基础上，进一步拓宽扶贫开发思路，拿出切实可行的脱贫攻坚举措。

一、科学评估民族八省区的扶贫绩效

总体来看，民族八省区贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深、脱贫任务重。目前，民族八省区有国定贫困县232个，占国定贫困县总数的38.93%。2015年抽样调查估测结果显示：民族八省区尚有贫困人口1813万人，占全国贫困人口总数的32.52%，所占比例较2014年略有提高；贫困发生率为12.1%，比全国高出6.4个百分点；减贫率为17.8%，而同期全国的减贫率为20.6%，减贫速度明显慢于全国。尽管民族八省区近两年扶贫开发成效显著(譬如，贫困群众的生产生活条件有较大改善，农村居民生存和温饱问题基本解决；基础教育明显加强，医疗救助基本覆盖；2016年402万贫困人口实现脱贫；贫困程度缓解速度快于全国平均水平[1])，但是成绩背后所掩盖的问题和困难也需要给予足够重视，况且“食不裹腹、衣不蔽体、人畜混居、屋不避雨、墙不挡风”的现象在极其偏远地区还依稀可见。

(一)扶贫政策落实依然存有偏差

所谓政策执行偏差指“政策执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。”[2]民族八省区受自然生存环境恶劣和社会发展严重滞后等复杂因素制约，经济社会发展明显滞后于东中部地区。为了促进这些地区早日摆脱贫困、解决温饱，实现全面建成小康社会的任务目标，党和国家采取了一系列特殊优惠政策，诸如“兴边富民”政策、东西扶贫协作政策、扶贫贷款财政贴息政策、产业精准帮扶贫政策，等等。而这些政策在具体落实时总是有某些缺陷的。譬如，在推进扶贫开发的实践中，贫困人口识别时难免裹挟着人情因素，有些贫困人口被人情“遮蔽”而识别不出来；产业帮扶需要一定的资源基础，因而实际操作中很难与贫困人口直接对接，这就导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。凡此诸类问题，在民族八省区都不同程度的存在着。党的十八大以来，风清气正、崇廉尚实、干事创业的政治生态尽管在民族八省区逐步构建起来，扶贫环境整体上趋于好转，从而在很大程度上减少了扶贫政策执行偏差的主观因素，但客观因素的负向作用仍然是存在的，免不了对扶贫政策执行产生不良影响。

(二)经济增长减贫作用遭到削弱

依据“涓滴理论”的观点，优先发展起来的群体必然通过消费、就业等方面惠及贫困阶层和弱势群体。在此意义上说，经济增长无疑是缓贫减贫的一种有效手段。事实上也的确如此。譬如，在市场经济体制全面推开以前，系列特殊优惠政策的稳步推进，带来了民族八省区经济的高速增长。民族八省区经济增长的涓滴效应让贫困群体更多地参与到了经济活动当中，在贫困程度得以缓解的同时也降低了绝对贫困人口的数量。但也不容否认的是，“经济增长带来的收入分配不均又会削弱其减贫能力”[3]。特别是近年来，随着收入分配环境的持续恶化，再加之转移支付政策的推行，民族八省区贫富差距总体上呈拉大的发展态势。在这种情况下，尽管国家扶贫资源投入仍在持续增加，民族八省区经济也保持着较高的增长速度，但是经济总量的增加也变相地提高了人们参与经济活动的门槛。显而易见，这是不利于贫困人口的经济增长模式。由于贫困人口知识、技能等普遍缺乏，物质资源紧缺，资本存量严重不足，自我发展能力和抵御风险能力相对偏低，决策担惊受怕、行事畏手畏脚，不可能从容地参与经济增长过程并从中获得较大收益，从而导致减贫作用明显趋缓。

(三)各类民生问题仍然较为突出

民生即“人民的生计”，闪烁着人本思想的智慧光芒，蕴涵着厚重的人文关怀和大众情怀。民族八省区经济建设起点太低、改革发展起步稍晚，造成民生问题历史上欠账太多。安居住房、教育医疗、收入分配、社会保障、创业就业、社会治安、邮电通信、水电路网等关系群众切身利益的问题相当突出。改革开放40年来，尽管国家政策大力倾斜和扶贫资源大量投入使民族八省区基础设施条件有了很大改善，公共服务水平有了较大提升，但是各类民生资源的人均占有量却远远低于全国平均水平，远不能满足当地群众生产生活需要。譬如路网方面，西藏到2009年底仍有近1/5的县、2/3的乡不通油路，1/5的行政村不通公路，约1/10的行政村不通汽车，火车也仅能到达那曲、拉萨、日喀则等少数城市；通信方面，至“十二五”末，尽管西藏的电话普及率为97%，移动电话普及率也已达到86%，但偏远农牧区的贫困家庭仍然还存在没有通信设备的现象；基础教育方面，“十二五”末，西藏小学毛入学率达到了99.2%,初中毛入学率也达98.2%，但新生劳动力人均受教育年限尚不足12年。而这种现象并非个案，其他民族省区也不同程度地存在着。可以说，在扶贫攻坚的最后冲刺期，解决好民族八省区的民生问题，不仅仅是经济问题、社会问题，更是重大的政治问题。

二、当前民族八省区贫困态势分析

从《中国农村贫困监测报告(2017)》来看，截止到2016年底，民族八省区的贫困人口还有1411万人，占全国贫困人口总数的32.55%，属典型的深度贫困地区。2020年实现“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[4]的宏伟目标，民族八省区年均脱贫人口必须在350万以上，这个任务繁重而艰巨。意欲啃下这块“硬骨头，打赢这场硬仗，尚需要准确把握民族八省区当前的贫困态势。

(一)“插花”型贫困愈发凸显

纵向地看，民族八省地区始终是全国贫困人口最为集中的区域，贫困点多面广，贫困人口分布呈现出总体分散、局部集中的特点。但是，随着扶贫开发战略在民族八省区的稳步推进，经济活动更趋活跃，不仅自我发展能力稍强的相对贫困人口积极地参与其中，成为经济发展中最重要的受益群体，纷纷从困境中摆脱出来，解决温饱迈向小康，而且自我发展能力不足的绝对贫困人口也从中获益，绝对贫困人口数量有了明显下降。可以说，贫困堡垒的连连击破，贫困人口的大幅下降，在很大程度上改变了民族八省区贫困人口“点多面广、连线成片”的分布结构。从省区分布来看，截止2015年底，广西、贵州、云南三省区的贫困人口占到民族八省区贫困人口的79%，分布仍然集中，但其他五省区贫困人口仅占民族八省区贫困人口的21%，且具有零星分布、散乱布局的特征；从区域分布看，贫困人口主要分布在滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区和乌蒙山片区等自然环境极其恶劣的偏远地区，其他区域则明显减少。而这种分布态势将随着扶贫开发、脱贫攻坚工作的持续深入推进，贫困人口大量减少而变得愈发明显。

(二)多维贫困状态更加突出

民族八省区是多维贫困的复杂综合体，生态性贫困、经济性贫困、知识性贫困、制度性贫困共生同在。“地理位置偏远且包含多种差异的地理资本低劣，交通道路等基础设施和公共服务供给严重不足，在先天上就面临贫困的风险。”[5]民族八省区面临的情况即是如此。从自然环境层面分析，民族八省区土地资源匮乏、自然灾害频发、生态环境脆弱的状况导致的资源供需矛盾已是相当紧张，而只顾眼前的发展规划、不适宜的资源利用又进一步加剧了这种矛盾。在自然环境异常艰困的区域，即便人们付出百倍的努力，也很难从生态性贫困的状态下彻底挣脱出来。而关于这一点，《中国农村贫困监测报告》《国民经济和社会发展统计公报》中都有所反映。从社会环境层面分析，由于国家政策不尽完善，加之制度供给尚显不足，教育培训、医疗卫生等诸多资源依然稀缺，贫困人口获得教育培训、医疗救助的机会明显低于其他地区，思想观念更新跟不上时代步伐，开拓创新意识、市场竞争意识显得薄弱，劳动技能提升缓慢，仍然习惯于传统生活方式和粗放型的生产经营活动，结果导致一些贫困人口的生存发展现状虽然较以前有所改变，单维贫困数量明显减少了，但多维贫困状态却始终客观地存在着。

(三)减贫脱贫速度总体趋缓

减贫脱贫不外乎是特殊困难地区和特殊群体的发展，从来就是经济社会发展的重要内容和不可分割的组成部分，直接关系到贫困人口衣食住行等基本民生问题。根据国家统计局近五年数据资料显示，2012-2016年，民族八省区贫困人口分别减少796万人、559万人、357万人、392万人、402万人，而全国同期贫困人口分别减少2339万人、1650万人、1232万人、1442万人、1240万人，贫困人口脱贫数量略有起伏，但总体上呈放缓之势。而从减贫率来看，民族八省区的减贫率分别为20.3%、17.9%、13.9%、17.8%、22.2%，而全国同期减贫率分别为19.1%、16.7%、14.9%、20.6%、22.2%。仅从数字来看，在脱贫攻坚战打响以前，民族八省区的减贫率尽管起伏较大，但总体趋势仍然是趋缓的。尤其需要提及的是，2014年的减贫率更是呈断崖式下降，比2012年低了6.4个百分点。在脱贫攻坚战打响后，民族八省区减贫步伐明显加快，粗略来看，减贫率与全国基本持平，但若精确到小数点后两位，民族八省区减贫率为22.17%，而全国同期却是22.24%，减贫速度略低于全国速度。

(四)脱贫攻坚难度逐年增大

实现全面建成小康社会的任务目标，最艰巨最繁重的任务在农村地区。民族八省区是脱贫攻坚的主战场，是全国同步全面建成小康社会最大、最突出的“短板”。根据近五年的《中国农村贫困监测报告》资料显示，2012-2016年，民族八省区贫困人口贫困人口占全国贫困人口的比例分别是31.5%、31.1%、31.4%、32.5%、32.5%，这个比例呈现出略微上升的态势，凸显了民族八省区贫困的深度和脱贫攻坚的难度。另外，返贫率(即已经摆脱贫困人口中再度陷入贫困人口的比重)也是衡量脱贫攻坚难度的重要指标。由于自然生态、社会环境等复杂因素影响，民族八省区返贫率近年来始终处于较高水平。近年的《中国西部发展报告》资料也显示，进入新世纪以来，西部地区扶贫开发取得了显著成效，但返贫率却远高于全国平均水平，甚至有个别省区返贫率居高不下。民族八省区贫困类型多样复杂，是自然灾害发生率较高的省份。据不完全统计，2010年，青海因灾返贫高达10.32万人，而玉树地震灾害就导致6.88万人返贫，返贫率高达71%[6]；2014年，云南鲁甸地震灾害，就幸存者原本贫困的生活而言，犹如雪上加霜，很多贫困家庭甚至一筹莫展。2017年，新疆精河地震对农牧民的影响又何尝不是如此呢？“因灾返贫”的恶性循环，是当前民族八省区亟待跳出的怪圈。

三、民族八省区脱贫攻坚的对策

党和政府始终高度重视民族八省区的经济建设和社会发展，也取得了较好成效。但是，由于民族八省区相对特殊的地理区位，自然环境异常复杂，社会发育明显滞后，生存发展资源匮乏，其贫困状况与其他地区相比，具有复杂多样、低层次化的特征。从某种意义上说，民族八省区的扶贫开发、脱贫攻坚正处于爬坡跃升阶段。为了进一步提高民族八省区扶贫开发的效率和效益，不能采取“头痛治头、脚痛治脚”的简单办法，必须采取更加有力的举措和超常规的手段推进精准扶贫、精准脱贫工作。

(一)加大扶贫开发力度，筑牢脱贫攻坚根基

俗话说，“慢工出细活”。在甚础条件异常艰困地区，任何举措试图起到立竿见影的效果都是徒劳无功的。基础差、起点低是民族八省区扶贫开发必须直面的现实问题。改变这种状况，要立足当前、放眼未来，加大扶持力度并着力于基础设施建设。首先，咬定脱贫目标，加大扶贫攻坚力度。各级政府尤其是政府高层要咬定脱贫致富、建成小康的目标，坚持将精准扶贫、精准脱贫作为打造满意民生的第一载体，立足现有基础，突出高位推动，落实党政责任，强化问责机制，积极实施超常规动员、超常规投入、超常规激励，实行对帐销号的办法，做到扶贫路上“不漏一户、不落一人”，确保如期实现脱贫、全面建成小康。其次，推动政策倾斜，合理引导扶贫资源流向。发展资源稀缺是民族八省区经济发展、群众致富的“短板”，而补足这块“短板”正是夯实发展基础的有力举措。通常而言，政策在资源流动中具有很强的导向作用。为此，民族八省区要积极争取、乘势而为，尽最大所能推动原有民族政策、扶贫政策落地生根，并有针对性的拓展特殊优惠政策的适用空间。财政税收方面，实行按照民族自治地方的补助标准享受转移支付增量补助的优惠政策；交通通信方面，实行按实际通达里程下拨补助资金的优惠政策；企业发展方面，实行“两免三减半”的企业所得税优惠政策；文化教育方面，实行民族省区学前教育、基础教育等扶持的优惠政策，等等。民族特殊政策和扶贫优惠政策切实落到实处，民族八省区脱贫攻坚才有强基固本的“源头活水”。

(二)逐步提高人力资本存量，努力改善人力资本结构

美国经济学家西奥多·舒尔茨(Theodore W. Schultz)认为，人力资本是经济增长和社会发展的动力源泉，因而推进经济社会发展，人口质量比土地存量、人口数量更显重要。依据此理论，当前，民族八省区推进扶贫开发、巩固脱贫成效必须将提高人力资本存量放在突出位置，着力解决人力资本供给制度性短缺和需求性短缺的双重矛盾。首先，提高人口整体素质，这是民族八省区推进扶贫开发的基础性工作。针对民族八省区高端人才大量流失、人力资本存量严重不足的问题，需要加强教育引导和技能培训，将提高人力资本存量作为推进扶贫开发工作的重中之重。其次，改善卫生医疗条件，提升群众保健水平。身心健康是人力资本的重要方面。要创造条件、增加投资，改善民族八省区的医疗卫生服务环境，不断满足群众保健就医需求，提升群众的就医获得感。再次，挖掘特色文化资源，弘扬优秀民族文化。“对于扶贫、减贫来说，少数民族文化不是阻力，也不是摆设，而是一种资源。这种资源是世代延续、活态传承的，由此才有了旺盛的生命力。”[7]因此，不能将民族文化随意当作工具利用或摒弃，而要将其视为凝心聚气、激发活力的最有力武器。针对民族八省区少数民族所占比例较大的状况，要充分挖掘民族文化的潜在价值，尊重少数民族群众的主体性、创造性，这对改善人力资本结构是颇有助益的。

(三)建立健全“政府主导、多方参与”的扶贫协作机制

诚如美国经济学家阿尔伯特·O·赫希曼(Albert Otto Hirschman)在其《经济发展战略》著作中所提到的，核心区经济增长一方面通过“涓滴效应”带动外围地区发展，但另一方面借助“极化效用”又会将外围的资本、技术、人力等资源吸引进来导致地区发展差距进一步拉大，且“极化效用”远胜于“涓滴效应”。民族八省区市场经济体制亟待健全，市场的作用力是局部的、不充分的，对侧重社会效益的行业领域过多强调“市场运作”或许难达预期效果。在此角度上讲，在民族八省区推进脱贫攻坚工作，必须在发挥政府主导作用的前提下，协调各方面力量积极主动参与。

应对民族八省区的贫困问题，解决扶贫攻坚难题，政府要敢于担当、积极作为，多渠道多举措推进扶贫开发工作。首先，科学制定扶贫规划。科学的扶贫规划是“提高扶贫资金使用效益、促进贫困地区经济社会发展、让困难群众共享改革发展成果的有力保障”[8]。政府要站在领航者的位置上，制定体现民族八省区资源特色和扶贫对象特征的扶贫总体规划、片区扶贫规划。其次，着力培育贫困人口的“造血”机能。对贫困人口而言，解决眼前困难是生活急需，实现全面小康才是目的。因此，政府通过输血解决贫困人口应时之需的同时，要重视其“造血”机制的建立和发展能力的培育，通过教育培训增强其劳动技能，提升其自我发展能力。再次，调动社会力量、协作推进扶贫。政府作为扶贫开发工作的组织者，要充分发挥自身的统筹协调作用，有效引导社会力量参与扶贫，防止各种扶贫力量相互掣肘而引起“扶贫窝工”的现象，以提高民族八省区的扶贫效率和扶贫成效。

(四)调整产业空间布局，推动产业结构优化升级

区域经济发展梯度转移理论认为，区域经济的盛衰主要取决于它的产业结构的优劣。产业布局科学、结构合理则有助于区域经济健康发展，反之亦然。在此角度上说，加快民族八省区脱贫攻坚步伐，必须遵循区域经济发展规律，立足当地的生态资源实际，充分考虑资源环境的可承受能力，优化产业空间布局，推动产业结构调整、优化升级。

民族八省区尽管物种多样、资源丰富，但是部分地区的生态系统却极其脆弱，粗放型的经济增长方式、不合理的资源开发利用都可能给生态环境带来灾害性破坏，而生态环境一旦遭到破坏，短期内就很难恢复。因此，民族八省区在产业结构调整、优化升级时，必须坚持生态环境保护优先的原则，在追求经济效益，引导贫困人口参与经济活动，带动他们脱贫致富的同时，将社会效益、环境效益放在突出位置。这就需要科学划定引资企业和扶贫项目的市场准入门槛，任何项目都必须进行严格的环境评估，不利于生态环境的项目即便可以带来丰厚利润也坚决不能进驻。同时，还要逐步关停、淘汰有较大负面影响的企业，并敢于放开步子，主动承接“无污染、低能耗、高产值”的绿色环保产业转移，以保持区域内环境容量的合理界限。

(五)开发式扶贫与兜底式扶贫并推共举，防止脱贫人口返贫

生产力在社会发展中具有最终的决定作用。民族八省区发展基础较弱，经济存量明显不足，持续推进脱贫攻坚工作，必须将解放和发展生产力摆在相当突出的位置，坚持开发式扶贫。在扶贫方式上，努力于基础设施和服务设施建设，不断改善生产条件，形成新的生产力；在扶贫资源的配置上，变“撒胡椒面”为“握指成拳”，做到扶贫资源统筹安排、合理使用；在扶贫主体上，善于发挥党员干部的示范带头作用和贫困人口的主体作用，不断增强自我发展能力。但也应当看到，民族八省区因重病、残弱、年迈致贫的贫困人口所占比例较大，甚至丧失劳动能力和自我发展能力不足的还占有一定比例。就这类贫困人口的脱贫，不能搞一刀切，而要做到因人制宜、分类施策。在扶贫开发政策之外，“保障兜底”是必须纳入的重要内容，这就需要将扶贫开发政策与低保兜底制度有效地衔接起来，充分发挥两种政策在脱贫攻坚中有机结合的重大作用，才能在加快脱贫攻坚步伐的同时，最大限度地防止脱贫人口返贫。