我国农村低保政府治理研究

□李泽雨

(成都理工大学,四川 成都 611130)

最早产生并在社会发展中至今产生着重要作用的社会保障制度是社会救助,而最低社会保障是社会救助在当今的演变,国家为了让在经济上处于弱势群体的社会成员生存得以维持,用法律的形式来制定最低社会保障制度,这项制度既是对国家社会稳定秩序发挥了作用,又是人类社会文明进步的体现,更加体现了当代人权。最低社会保障简称低保,它的含义是法律赋予每一个公民在面对不能维持最低生活水平的时候,公民有权要求并申请获得国家和社会按照法定的标准向生活在困难线低水平的公民提供最低生活需要的物质援助的制度安排。最低生活保障面对的社会中公民生活的贫困。1989年欧共体给贫困的定义为“贫困应该被理解为个人、家庭和群体的资源——包括物质、文化和社会的——如此有限,以至于他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限度的生活方式。”[1]我国统计局课题组给贫困下的定义为“贫困是指一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们生活处于困难边界,对生活资料和服务不能通过自我去实现,而只能通过外部给予。”

我国的低保分为城市低保和农村低保,由于农村和城市生活水平及经济发展的差异化,国家根据各方面因素,在对农村低保和城市低保政策上也是采取不同的实施手段。当前我国农村低保在具体的实施过程中存在着一些法律问题,在各方面也阻碍着国家农村低保制度实施的进行。本文主要以政府为主体,从我国农村低保制度出发,发现政府在采取手段具体步骤中出现的一系列关于政府的问题,并提出相应的解决建议,并以此来完善我国农村低保制度。

1 农村最低社会保障政府遵循的原则

农村最低生活保障是当下中国农民在面对贫困边缘的一道社会最后一道安全网,它对农民的生存起着保障作用,那么,政府作为运行农村最低保障的载体,应该遵循以下原则,也是政府通过公平正义手段实施农村最低保障的关键所在。

1.1 保障最低生活需求原则

农村最低保障区别于其他保障制度,它并不是为了提高公民的生活水平,而是为了维持贫困线下公民的生活水准,达到一个公民生存下去所必需的生活需求。这项制度着眼点应该放在对农村居民最低生活需求的保障上,它要克服的是现实中贫困的问题,使贫困中农村居民渡过贫困期,进而远离贫困,除此之外,农村最低保障的救助金额不能过高,要比其他社会保障制度偏低,以防止出现浪费国家资源及养懒人的现象。

1.2 普遍性原则

农村最低保障制度它所服务的范围不是极个别的地区及个别的群体,它所覆盖的范围应该是全国各地农村居民年人均收入低于当地政府规定的最低生活保障线,在这当中,不关乎其身份地位、职业类别,全国农村居民一律平等。所以,它不是适用某个地方的法律制度,而是适用于全国的农村居民的。

1.3 法制化原则

农村最低生活保障必须要有国家法律最为坚强后盾,只有这样,制度中的各项步骤才能按照正规流程得以实施,国家也可以依法对农村最低保障实施管理。通过法律手段,才能实现农村最低保障制度长远性、有序性和稳定性发展。

1.4 尊重个人尊严的原则

自古以来,社会救济被当作是一种施舍人、降低人格的行为,救济的人被看作是伟大的慈善形象,而被救济的人往往被看作是低贱,好逸恶劳,没能力的形象,任何人在迫不得已情况下都不会去接受别人的施舍,在面对贫困甚至威胁到生命安全的时候,往往会放低身价去做一个被施舍者,对被救济的人心理产生了负面影响。随着时代进步,社会救助已经成为每个公民在当代社会享受的基本权利,因此,农村最低保障是当下民主和法制时代的文明产物。公民在丧失劳动力、伤残、年老不能保障自己生活需求的时候,有权利接受国家的救助。在开展救助工作的同时,必须要考虑到救助人的个人尊严,更加体现法制和民主氛围。

2 农村最低社会保障政府政策

农村最低社会保障制度是指我国对农村部分家庭年人均收入处于当地农村年人均收入最低生活保障线之下,为了维持这部分农村困难家庭的生活权,用当地的最低生活标准实行差额补助。2007年7月,国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,该文件明确规定了建立农村最低生活保障制度的目标是通过全国范围建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村居民划分到保障范围内,有效地解决农村贫困居民的最低生活水平问题。《通知》里指出农村最低生活保障对象不仅是家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,还强调了因病残、年老体弱、丧失劳动能力及生存条件恶劣造成生活困难的农村居民。在农村最低生活保障管理方面,《通知》强调“要从当地农村经济水平为出发点,实事求是,采取简便易行的方法”。并且要在全国范围内全面建立农村低保,这也是成为我国农村最低生活保障全国实施的标志。农村低保随着这几年国家的整改和不断完善,取得了瞩目的成就,也顺利地帮助了部分农村贫困居民维持了生活水平,渡过了生活困难期,农村低保是社会救助的典型代表,也是社会公正的实践形式的反映,它对保障农村居民的生存权及促进城乡协调发展、维护社会稳定发挥了巨大作用。

3 农村低保中政府管理缺陷

在农村最低社会保障不断成熟的过程中,政府作为农村低保主体在具体运行中出现了诸多缺陷,而这些缺陷也是阻碍农村最低社会保障制度健康的发展,如若不重视这些缺陷,那么农村最低社会保障制度在农村中形同虚设,不久将来,会对社会救助方式造成更深的影响,以下是对这些缺陷的探讨。

3.1 政府的最低保障线难以保障群众基本生活需求

农村最低保障线是农村最低保障实施社会救助的指标,但是由于各个地方实际情况不同,一直困扰着农村最低保障制度的建设。我国农村的低保标准线与其他发到国家的低保线相比属于比较低的一种社会最低保障,而且一定范围的救助建立是以低水平救助以及低效率作为前提,这些救助仅仅对农村居民来说只是杯水车薪,对生活质量提高并没有多大帮助,换句话说,只是为了填饱肚子,有口饭吃,不至于饿死。农村最低保障线仅仅保障了吃饭、穿衣、用水等基本生活保障,但是并没有改善人的自由发展等问题,还是限制在贫困线下,为了维持生存而生存。由于近几年物价上涨,生活水平提高,保障线一直没提高或者提升进度慢,导致吃低保的农民生活水平并没有得到改善,也更无从谈起在这之上去摆脱贫困,通过自己去追求高质量的生活。贫困人口的最低保障标准不仅包括吃饭、穿衣、用水、用电,而且还包括医疗、教育、技能、社会交往等当今社会生存的最基本内容。保障线还要以能满足以上八个方面的最基本需求为标准,否则起不到任何作用。

3.2 农村中人情保出现

在这几年农村低保的建设中,出现了一种新型的低保问题,简称人情保,人情保问题最为普遍并且最为严重。人情保是指当地村委会运用自己的实权,将农村低保采取与自身利益关系及远近亲疏的关系挂钩起来执行确立低保发放对象的一种现象,即真正困难的家庭享受不了低保,而跟村委会中官员有亲戚关系或者有利益关系的并不是经济上真正困难的家庭却享受到了低保权利,获得了低保金。甚至有些地方村委会为了实现自己仕途,应付上级派遣的村民调查上访,把低保用以平衡自身与村民利益的关系,以此来开展自己的工作。这种不公平正义的现象导致了以下问题:首先,村民对政府的政策不再相信,认为政策都是服务于与村委会相关利益的关系户,政府的形象遭到破坏,村民对政府的抱怨增加,政府的其他政策在实施过程村民不再支持。其次,助长了农村官僚风气,村委会不再是为百姓服务,而是有利益才服务于百姓,加深了政府与农民之间的矛盾。最后,低保制度遭到破坏,并没有实现贫困线下农民真正的脱贫,加大了政府财政压力。

3.3 调查制度的缺陷

农村居民为了享受低保待遇,必须得经过申请和调查两道程序。大致流程是农村贫困居民向当地社保局递交申请书,申请书包括家庭收支状况,作为申请救济依据,经过相关部门核实之后,派出专业人员进行实地调查,根据考查情况,再向社保局机构做出是否批准其申请的决定。审核通过,发放低保金。调查制度一般是由专业的基层社会保障管理机构负责,比较严格,但是也存在着不利的一面。由于农民的收入存在着不稳定性及复杂性,没有明确规定哪些收入应该记为收入,并且核算农民家庭人均收入操作困难,各地都是依据当地的基本生活标准制定,并没有统一标准,往往导致了标准制定不科学,太随意。当地政府认为农民有土地保障,低保标准线降低,另外,农民家庭收入与支出核算比较困难,很难确定维持最基本生活的保障线,因此,调查中往往存在收入支出不合理的现象。其次,由于农民缺乏法律意识,村委会与调查人员相互勾结,在调查中不透明,不公正化,调查中对申请人太苛刻,往往损坏了村民的利益及尊严。最后,在实际调查中,基层政府并没有真正入户调查,而大多是根据经验和感觉,参照财政能力随意估算家庭收入,主观下结论,缺乏真正的科学调查,使得农村低保完全是凭借政府的主观意志实行。

3.4 村委会道德风险产生

村委会在农村社保制度中担任着代理人的角色,对农村低保制度的实施起着关键性作用,但是这样也会让村委会成为腐败的根源。很多地方政府由于财政资金的缺乏及资金不合理安排,为了降低成本,更多地将农村社保这项任务的发放权利交给了村委会,由于缺乏当地政府的监督,加上村委会在本地农村权力过大,这样就形成了农村社保在当地实施过程中出现了猫腻。村委会担任着特殊的代理人角色,但是,农村低保的行程程序设计忽视了把代理人预设成权利的寻租者和腐败者。当地政府的相关文件和规章制度缺乏对村委会这个委托代理人的角色进行约束,以至于在农村社会实施中出现暗箱操作的事件比比皆是,农民对村委会及政府不公正现象抱怨声四起。

村委会对外部信息进行垄断,在信息控制权占有绝对优势。自古以来,中国农民文化教育程度低下,对法律知识这一块全部空白,加上有些地方经济不发达,媒体等相关中介信息传入不到村民耳中,村民对村委会的依赖程度越高,认为村委会发布的相关国家信息和文件、规章制度全部是正确的。有些村委会为了谋取私利,私自将农村社保制度中的相关信息修改,以错误的信息传递给村民,认为一切都是国家的指示,如资金发放名额上缩小名额,资金金额上缩小金额,更有甚者直接将部分农村低保金额收入囊中,诓骗无知的村民。村委会中的村干部为了衡量自己与当地农民的矛盾利益关系,根据主观意愿将低保公共资源分配到他们与利益相关的村民中,以获得利益最大化,而这些步骤的进行都是私下,没有向全体村民公开,这样真正贫困的村民生活没有改善,而生活不贫困的村民却每个月都有固定的收入。

村干部作为经济人角色,对利益追求最大化。社会中的任何人在面对各种经济活动时候,为了满足自身的需要,追求效用的最大化。那么村委会作为经济人这一角色,其实也是相同的。村委会是一个由全体村民组成的公共空间和公共机构,而村委会中的村干部在这中间起着核心作用。村干部作为主观的人,就难以避免受经济因素摆布。村干部在行使公共权力时候,必定会兼顾公共利益最大化与私人利益最大化双重利益取向,就会出现矛盾和冲突。[2]如果当地村民缺乏相关法律制度知识,对村干部的各项执行方针不了解,就无法对村干部进行监督,村干部在面对私人利益与公共利益不可兼得时,会背离自身的职责,不是按照制度办事,而是按照市场中个人为了实现利益最大化,将自己的权利超过公共权利上,最终从干部角色为百姓利益服务变成为自己利益服务。

3.5 基层管理力量薄弱

近年来,国家为了实现农村低保真正的公开的,透明的落实到每个困难村民上,防止农村低保在运行过程中出现贪污腐败现象,对低保工作的要求也在提高。低保工作客观要求是要求基层工作人员进行大量的走访、调查、监督、协调、反馈具体工作,由于不少当地农村偏远落后,农民自身原因,加剧了工作人员在工作中的复杂性和艰巨性,除此之外,农村的基层人员工作量大、条件差。虽然县级以上民政部门对低保工作人员工作和低保机构逐渐完善,有相关的专职人员,但是在乡、镇这些经济落后的地方,没有在职工作人员,由民政助理人员和其他工作人员暂时性的代替,由于对当地农村及乡镇不熟悉,导致工作进行中出现的种种困难。农村低保制度具体工作的实施主要在基层,乡镇一级承担了制度的宣传、低保申请考核、贫困家庭调查、低保资金发放工作等。[3]另外,乡镇上缺乏经费也是一个普遍的问题,对于增加相关工作人员,减少工作量也是一个难题。大多数的农村低保由民政部门的社会救济科室负责,工作人员少,工作量大,为了要在短期内完成低保现象各方面的调查审核,很难保证工作的细致、认真、客观。经费的缺乏也间接导致了农村低保工作信息化和网络化管理处于低水平,在农村低保中也出现了种种不公平待遇。

4 政府完善农村低保制度的对策

农村最低社会保障制度作为贫困农民维持自身生存权的保障,必须要求制度本身具有公正、公正与制度执行上的公开、公平二者相统一。因此,为了避免农村低保诸多缺陷,政府需要通过相应的治理对策来消除乱象。

4.1 完善农村低保基层队伍建设

完善农村低保基层队伍建设,合理利用人力资源。根据当前农村低保基层人员工作的复杂性和艰巨性,工作量大,专业相关人员不足等原因,为了使农村低保制度健康运行,国家应适当地增加专业素质高,有经验的工作人员。可以每年通过国家优惠政策来鼓励各个高校的大学生加入农村基层建设队伍,大学生作为教育层次的高端人才,应培养成能为国家所用,为社会服务的应用型人才。一、大学生下基层可以减少每年高校毕业生就业压力,减少国家对就业方面的负担。二、大学生具有扎实的理论知识及学习能力,可以更快地在农村低保制度岗位上适应。在公务员方面,国家可以对公务员进行调剂,根据各个地方不同岗位不同特点,适度增加或者分配人员编制,协调农村低保的管理力量和繁重的任务,确保农村低保公务员的工作顺利进行,也对城市公务员人力资源的进行合理利用。在社保部门及民政部门的职能方面,明确清晰划分两个部门的工作任务职责,各部门相互协调,提高工作效率,共同推动农村低保制度的发展。在贫困农民的教育,医疗,生活方面,确保各部门将工作落实,每个部分受到上级部门监督,严重将国家农村低保政策落实到每个贫困农民上,保障农民能获得基本权利。

4.2 加大财政资金对农村低保的投入,提高保障水平

农村低保不止是为了保障贫困农民能维持生活,更重要的是帮助贫困农民渡过生活困难期,让农民真正得以脱贫。因此,仅仅保障农民的最基本的吃饭喝水水平是不够的,要提高保障标准,提高贫困农民的生活方式,让贫困农民在教育、医疗方面也能得到国家的保障。增加低保资金的投入,扩大农村的覆盖面,平衡提高每个地方的经济发展,国家在投入资金的同时,可以在此基础上,用其中部分资金来搞经济建设,增加就业岗位,这样彻底的消灭贫困根源。当大多数人随着经济的发展而获益,农村低保却一直保持低下水平,那么贫富差距会越来越大,农村中矛盾也增加,使受保对象生活风险、经济风险和心理风险加大,减弱低保制度的社会稳定功能,增加扰乱社会秩序的风险。中央应加大对农村经济转移支付力度,尤其是欠发达地区,提高农村低保发展水平。

“农村税费改革后,很对地方财政基本都属于吃软饭,很难保证资金能够足够到位,低保资金应当由中央、省、市、县、乡、村集体共同负担。”中央及地方政府设立农村低保资金的专项预算科目,各级政府都必须将农村低保资金列入财政预算,对该预算进行监督及管理,加大对该笔资金的投入。当地政府可以向社会对外宣传,联合村委会力量,动员当地村民,借助社会力量,减轻财政压力,筹集资金,如慈善,农村贫困学生捐助,贫困老年人救助等相关活动。

4.3 人情保的解决措施

农村之所以有人情保这种现象出现,是因为界定低保对象和村干部个人主观意志以及农村低保制度的不完善。因此,为了切入实际解决农村低保现象,通过以下几方面落实该问题:一、对农村低保对象划分清晰。农村低保的对象是低于当地政府规定农村最低保障线之下的贫困农民,那么对于确立贫困的农民人口就该从每一个贫苦农民经济收入出发,那么农民经济收入由以下指标来核定,分别为收入范围、科学统一的计算收入标准以及根据收支差额的变化。二、建立农村低保相关的法律法规,用法律的形式规定农民和政府的权利和义务,通过法律手段,来平衡农民与政府之间的利益关系,一切以法律作为标准,实现农村低保的法制化和规范化,透明化,最终建立良好的农村低保制度法律秩序。三、规范农村低保制度管理。(1)对村委员实行专业教育,让村干部明确自己的权利和义务,不许通过个人利益来安排受保对象,自觉接受村民的监督,真正进入困难家庭了解情况,然后在村里进行民主评议,及时向村民以及上级政府发布受保信息。(2)加强农村低保资金的管理。低保资金由财政部门集中统一支付的方式通过银行划入民政部门农村低保账户上,然后再由民政部的账户划入到受保对象银行卡上,简单、有序、有计划的按照每月或季度发放,中间环节不许任何政府官员及基层干部参与资金挪用及提取。(3)设立专门的农村低保管理机构。农村低保管理机构引入专业负责人员,主要负责经费的申请和发放,并设立专业人员进行监管,同时定期通过相关专业培训提升工作人员素质。(4)监督力度提升。农村低保出现人情保很大部分原因是监督力度不够,导致村干部钻空子,因此要推行低保运行机制处于法律法规、上级政府、新闻媒体和全体村民的监督之下,这样更加有效地对村干部进行农村低保发放实行约束。

4.4 建立农村低保制度村民参与机制,防止村委会独权

由于民政部各个部门的行政程序严重依赖村委会的职能,导致了村委会对农村低保的各项实施步骤有自由裁量权。自由裁量权虽然减少了工作中复杂的程序,但是也帮助了部门村干部谋取私利。其次,村委会中对信息的绝对垄断根本问题是农村民主力量薄弱,由于农村中民主力量薄弱,各项制度下放到村委会中就会陷入人治专权,规章制度成为摆设,一切的决定都是村干部说的算。[4]那么,为了解决这些问题,本人认为村委会在公众视野下监督是极其有用的。农村低保程序建设必须要有基层民主建设的保障。为了打破村委会独权对各方面信息及决定的垄断,可以通过民主监督、民主选举等方法打破这一局面。

农村中低保实施的政策信息传达、家计调查、审核审批、资金发放、民主评议、张榜公布等行政程序中,家计调查、民主评议和张榜公布是需要改革的重点,而这些程序需要村民参与进来,健康良好的运行。以下分为几方面:一、对于缺乏民主评议和张榜公示制度的村庄,当地政府通过强制手段,要求这些村庄必须按照当地政府规定完善行政程序;二、对于思想落后,改革步骤难得村庄,可以引入有保障且资金雄厚的保险机构和民间组织,将村委会代理人的角色替代,削弱村委会参与机制的权利;三、对于已经形成良好民主风气和行政制度完善的村庄,可以进一步完善行政制度,将村委会的各项措施受到村民制约,对于违法行为,设立举报电话、举报邮箱。民政部在每年发布张榜公示时间段,可以设立农村低保采访中心办公室,搜集当地上访村民及受保村民的意见以及代理人的信息,并且民政部对于农村低保中经济事项收支情况要完善档案管理。

4.5 建立独立、有效的调查制度

在农村低保对象的界定中,中央和地方政府为了防止骗保现象发生,各地也根据当地实际情况,采取不同的方法解决问题,但是低保界定仍然困难,其主要原因是农村居民收入核算难。因此可以采取以下几方面:一、调查机构可以从民政、银行、司法等相关部门抽取专业知识人员编入公务员系统。二、由于调查工作量大,程序复杂,政府调查工作人员可以集中把精力放在那些当地村民认为不符合的受保对象及申请农村低保村民,对他们进行不定期的抽查,他们的申请住房、医疗、教育救助要实施严格审查,并查找以前的档案,寻找与档案记录的事实是否符合。三、国家要赋予调查机构对低保申请户的经济状况、股票、有价证券、银行账户的审查或委托审查权利,并将骗保的对象公布到当地村委会公布栏中,要对骗保暗香操作者进行经济和行政处罚。四、对于调查期间,要走访当地村民,听取村民对受保者的意见。五、要求基层干部提供受保者申请的法定证明,防止弄虚作假。六、各个地方村庄引入互联网,构建网络信息一体化,通过网络信息大平台建立信息数据库,及时录入受保人员的信息,定期对数据库中的数据进行审核,更高效率地了解低保工作动态。