2017年预算法治研究综述

王玉华,张献勇

(山东工商学院 法学院,山东 烟台 264005)

一、2017年召开的主要学术会议

4月15日,全国政府预算研究会第四届年会暨“中期视野的预算管理制度改革”学术研讨会在东北财经大学举行。70余位专家学者就中期预算、绩效预算、人大预算审查监督、地方政府债务管理、现代预算制度、预算公开等话题展开热烈研讨。

5月7日,由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主办,中政智信(北京)经济咨询有限公司承办的“中国预算绩效管理论坛(2017)——绩效预算与政府治理专题研讨会”在北京落幕。会议围绕“绩效预算能为政府治理创造价值么”“政府治理的新理念如何升华”“他山之石可以攻玉”“管理工具VS治理机制”四个单元进行了讨论。

6月12日,由中国社会科学院财经战略研究院主办、零点有数承办的“2017绩效预算比较研究国际研讨会”在北京召开。众多的研究者对各国绩效预算实践与方法、第三方绩效评价机构的发展与未来、不同制度因素对绩效预算改革实践的影响等绩效预算理论与实践的相关前沿问题开展广泛的交流。

9月16日,《预算法》实施后基建投资预算管理专家研讨会暨中国法学会2017年第23期(总第98期)立法专家咨询会在南昌召开。专家会前对《预算法》实施后基建投资预算管理问题的背景材料进行了认真审读,会上逐一发表了意见,对重点问题进行了深入讨论。

11月26日,由上海财经大学公共政策研究中心、人民日报《人民周刊》、CEI中国企业研究所共同主办的《2017中国财政透明度报告》发布会暨“构建全面规范透明的预算制度”全国研讨会在上海财经大学召开。与会学者就我国预算编制、执行的现状,如何构建规范透明的预算制度进行了交流,同时分享了在推进财政信息公开方面的研究经验及思考体会,分析讨论了面对挑战,完善和规范我国预算制度,特别是透明的预算制度的路径和方法。

二、2017年立项的主要研究项目

2017年度立项的国家社科基金项目有:刘增合主持的重点项目“晚清财政管控的制度演进与治国理财能力研究”(17AZS008),黎江虹主持的一般项目“央地财政权责配置中政府与市场互动机制研究”(17BFX103),陈治主持的一般项目“国家治理现代化视野下的纳税人预算参与权构建研究”(17BFX172)。

2017年度立项的教育部人文社会科学研究一般项目有:王志扬主持的规划基金项目“地方政府债务预算管理理论框架与制度完善研究”(17YJA790074),周美多主持的规划基金项目“政府间转移支付预算过程及其优化研究:正式政治与非正式政治的视角”(17YJA810008),龚伟主持的青年基金项目“精准扶贫导向下公共财政的法律治理模式研究”(17YJC820011)。

2017年度立项的司法部国家法治与法学理论研究项目有:周波主持的一般项目“政府间事权与支出责任划分法治化研究”(17SFB2011),江利红主持的一般项目“政府非税收入法治化研究”(17SFB2015),吴礼宁主持的中青年项目“预算权利配置与规范的宪法学研究”(17SFB3009),李慈强主持的中青年项目“财税法治视野下适格纳税人的法律实现机制研究”(17SFB3035)。

其他研究项目还有:豆星星主持的中国法学会部级法学研究自选课题“我国人大预算审批监督程序研究”(CLS(2017)D30),李帅主持的中国法学会部级法学研究自选课题“新《预算法》语境下我国地方政府债务面临的困境与疏解”(CLS(2017)D102)等。

三、2017年度出版的主要学术著作

傅宏宇、张明媚著《预算法律问题国别研究》[1],在概述预算法律制度主要内容的基础上,对英国、日本、美国、法国、日本、丹麦、芬兰、挪威、瑞典、挪威、埃及等13个国家的预算法律制度做了国别研究。此外,还借鉴欧盟、国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织等国际组织的预算制度范本,对预算制度的相关法律问题进行了详尽的介绍和阐述。

韦森著《国家治理体制现代化:税收法定、预算法修改与预算法定》[2],把作者参与审阅、修订新预算法案的过程中发表的文章,整理成书,间接反映了新预算法案的修订全过程。

任超著《英国财税法史研究——从诺曼征服到光荣革命》[3],期望通过对这一时期英国财税法的梳理和整述,在廓清英国中世纪财税法脉络和源流的基础上,找出英国宪政发展中的税收法律动因。

朱孔武著《征税权、纳税人权利与代议政治》[4],从征税权的宪法哲学角度分析在现代法治国家,代议制和公民的纳税义务皆是宪法的产物,认为人民不仅是课征赋税的客体,也是有权要求国家依正当法律程序课税的权利主体。

四、2017年度预算法治研究的主要学术观点

2017年度预算法治研究的学术观点分布较为广泛,涵盖了预算治理、人大预算监督权、预算公开、地方债务、绩效预算等方面。既有对以往年度研究问题的持续关注,也呈现了本年度新的研究热点和关注视角。

(一)关于预算治理与预算控制

蒋悟真、郭创拓认为提升我国预算治理能力,应立足现代预算的规范性、民主性和绩效性三个维度,在立法、行政和社会之间实现预算权配置的平衡,夯实预算治理的民主基础并加快抽象的绩效向具体的绩效转化[5]。陈治认为我国在建立预算法治过程中存在诸多预算控制机制失效情形及表现,应建立与总额控制相契合的预算程序,将风险控制引入预算管理控制,强化绩效控制,实现财政可持续目标[6]。胡明以剖析预算本身的性质为切入点,深入研究预算效力问题,为构建现代预算制度提出具体措施[7]。

(二)关于人大预算监督权

王桦宇在比较借鉴西方国家议会预算审查监督方面的经验基础上,从推动人大审查监督权的实质行使,深化人大机关专题询问制度和政府首长问责制等方面,论证了人大作为权力机关对行政机关的政府全口径预决算进行审查和监督在宪法理念层面和技术层面均具有充分的正当性和妥适的合理性[8]。王逸帅主张加强省级人大对全口径预算的审查监督,应从改进监督理念、修订审查监督法律法规、拓展监督能力途径、科学编制预算等多角度进行[9]。他还分析了地方人大财政预算初审的三种模式,认为未来的改革应采用多元化的初审模式,通过梳理科学的初审理念、健全多元化参与机制、强化初审结果的运用等以推动地方人大实质性预算审查的实现[10]。金灿灿通过对1995年以来105个案例的总结发现[11]:法律法规的建立健全、公民参与的深化、人大角色定位和组织体系的改革、监督手段的多样化是影响人大预算监督的主要因素。

(三)关于预算公开

汪永福、华国庆主张财政补贴属于裁量性支出,应选择预算约束来保障财政补贴支出的规范化、程序化和透明度[12]。吕凯波等分析了预算公开在转型期的特点,提出从增加政府财政信息公开供给和保障公民政府信息公开申请两个方面来提高地方政府的财政透明度[13]。

(四)关于国有资本经营预算、司法预算

杜坤从功能定位的角度分析了如何创建国有资本经营预算与一般公共预算等进行衔接的法律机制问题,认为国有资本经营预算兼具资本性和社会性的功能,应在资金流动、科目设置和流转比例方面进行科学设计[14]。李帅从财政法治的视角,以司法事权与司法财权的匹配为核心,主张司法预算的独立性以及由中央和省级财政来保障司法预算[15]。

(五)关于民生性财政预算、社会保障预算

蒋悟真、王齐睿认为执行民生性财政预算需要完善的法制保障,要制定关于民生性财政支出的优先位次、民意诉求表达机制以及绩效问责和财政激励等制度,实现民生性财政预算的政策性向法治化转变[16]。马海涛、郝晓婧认为应增加国有资本经营预算的民生化支出,国有资本合理划拨到社保基金为民生化支出提供了契机,应从总体目标和具体设计等方面进行改革[17]。余鹏峰建议社会保障预算法治化建设应在细化社会保障权责、贯彻全口径预算、实施社会保障费改税、推动财政向民生转型及制定社会保障预算条例等方面进行完善[18]。

(六)关于事权划分、地方预算与地方债务

刘剑文等认为应在法律层面明确各级政府间的事权划分并通过法律机制保障和促进各级政府履行事权,分析了事权划分的经济标准和法律标准,从事权实施层面、事权划分的制度保障方面以及法定事权的落实方面提出相应的观点[19]。陈治认为预算法在地方预算参与方面应有针对性地作出自上而下的调整,克服预算参与的制度创新障碍,确立预算参与权的法定依据并推广预算问责参与的法治化路径[20]。张婉苏认为地方政府举债权层级化需要合理配置,应调整现行《预算法》及相关制度,赋予省市级政府更多的举债权,建立事权、财权和债权相匹配的层级配置,达到地方财政预算权的适度独立和地方政府债券市场体系的建立[21]。刘继峰、曹阳认为地方政府债务的风险应从行政控制转向规则控制,实施法律监管,注重完善债务信息公开、风险预警、责任追究等方面的法律制度[22]。刘剑文、耿颖主张从政府间财政关系的平衡、法定等理念出发,将法治和预算约束思维贯穿地方债全过程,探索地方债的市场化道路和配套机制,实现地方债治理的现代化[23]。王婷婷从构建地方政府性债务财政责任的视角,比较相关国家的制度规定,提出制定严格的违法举债追责制度,切实履行举债、用债以及偿债责任[24]。

(七)关于绩效预算

蒋悟真等认为绩效预算治理改革不仅需要完善预算法律法规体系、明确绩效评价结果与资金配置的关系、构建科学的财政激励制度并强化财政问责,更需要体现预算善治的价值追求[25]。王金秀、梅霞建议预算绩效监管工作应以绩效评价指标、方法和标准为重点,改进预算监管模式、提升第三方评价机构的业务水平、多措并举推进预算绩效监管[26]。

(八)关于预算比较研究

2017年《财政监督》杂志开设专栏“预算公开国际比较与借鉴”,连续刊载了英国、澳大利亚、俄罗斯、印度及日本五国预算公开的相关制度介绍与经验[27-31]。周伟选取“一带一路”沿线国家、政府的预算透明度情况,对预算公开指数、公众参与、监管情况进行了介绍[32]。

(九)其他问题

吕铖钢主张应建立和完善预算的可诉性制度,通过司法能动主义矫正政府的预算背信行为,既可以确保预算监督中的公众参与,也可以震慑政府在预算执行中的不规范行为[33]。

五、2018年预算法治研究展望

《预算法》的立法宗旨之一是“强化预算约束……建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。党的十九大报告在此基础上增加了“标准科学”的论述,提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。可以预见,什么是全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度以及如何建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,将是2018年乃至于今后若干年预算法治研究的主要课题。

国有资本经营预算是预算的重要组成部分。十九大报告强调:“改革国有资本授权经营体制……推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。”之后,十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》。有效发挥国有资本经营预算在完善国有资产管理体制中的作用、提升人大常委会对国有资本经营预算的监督效果,将成为预算法治研究的一个新热点。

部门预算是一般公共预算的主要组成部分。十九大报告就深化机构和行政体制改革作了部署,指出要“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法”。在配置党政部门权力、完善国家机构组织法过程中,与之相关的部门预算问题亦有研究的必要。

与《预算法》配套的《预算法实施条例》修订工作仍未完成。可以预想,《预算法实施条例》将是学界和实务部门继续关注的问题。

[ 参 考 文 献 ]

[1]傅宏宇,张明媚.预算法律问题国别研究[M].北京:中国法制出版社,2017.

[2]韦森.国家治理体制现代化:税收法定、预算法修改与预算法定[M].北京:商务印书馆,2017.

[3]任超.英国财税法史研究[M].北京:法律出版社,2017.

[4]朱孔武.征税权、纳税人权利与代议政治[M].北京:中国政法大学出版社,2017.

[5]蒋悟真,郭创拓.论预算治理的三重维度[J].东岳论丛,2017,(8):59-65.

[6]陈治.财政可持续视野下预算控制机制的失效和应对[J].法商研究,2017,(3):38-47.

[7]胡明.论预算的规范性质与效力[J].东岳论丛,2017,(8):74-79.

[8]王桦宇.论人大预决算审查监督权的实质回归[J].法学评论,2017,(2):99-113.

[9]王逸帅.省级人大加强全口径预算审查监督的实证研究[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2017,(3):25-34.

[10]王逸帅.地方人大财政预算初审及其推进模式的实证研究[J].探索,2017,(3):70-81.

[11]金灿灿.地方人大预算监督能力影响因素探析:来自105个案例的发现[J].地方财政研究,2017,(5):73-79.

[12]汪永福,华国庆.论财政补贴的裁量属性与预算规制[J].华北电力大学学报(社会科学版),2017,(3):63-69.

[13]吕凯波,王聪,邓淑莲,等.论国家治理现代化中政府预算公开的转型过程与制度障碍[J].南京审计大学学报,2017,(5):10-21.

[14]杜坤.国有资本经营预算衔接法律机制的构建:以功能定位再思考为主线[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2017,(1):36-49.

[15]李帅.财政法治视角下的司法预算独立性改革[J].法律科学(西北政法大学学报),2017,(1):125-133.

[16]蒋悟真,王齐睿.民生性财政预算执行的法制保障[J].湖南师范大学社会科学学报,2017,(5):84-90.

[17]马海涛,郝晓婧.我国国有资本经营预算民生支出评价及优化[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2017,(4):94-102.

[18]余鹏峰.社会保障预算法治化探究[J].河北法学,2017,(2):145-157.

[19]刘剑文,侯卓.事权划分法治化的中国路径[J].中国社会科学,2017,(2):102-208.

[20]陈治.地方预算参与的法治进路[J].法学研究,2017,(5):53-73.

[21]张婉苏.地方政府举债层级化合理配置研究[J].政治与法律,2017,(2):92-101.

[22]刘继峰,曹阳.我国地方政府债务法律监管研究[J].法学杂志,2017,(8):76-85.

[23]刘剑文,耿颖.用法律给地方债加上“安全锁”[J].人民论坛,2017,(3):100-102.

[24]王婷婷.地方政府性债务治理的国际比较与启示:基于构建财政责任规则的视角[J].当代财经,2017,(2):31-39.

[25]蒋悟真,李其成,郭创拓.绩效预算:基于善治的预算治理[J].当代财经,2017,(11):26-35.

[26]王金秀,梅霞.预算绩效监管存在的现实问题及对策[J].财政监督,2017,(20):43-47.

[27]肖鹏.英国政府预算公开的做法与启示[J].财政监督,2017,(8):36-41.

[28]卢真,李升.澳大利亚政府预算公开的做法与启示[J].财政监督,2017,(11):45-51.

[29]童伟,田雅琼.俄罗斯政府预算公开制度的构建与发展[J].财政监督,2017,(12):36-41.

[30]王威.印度政府预算公开的财政治理体制研究[J].财政监督,2017,(14):51-58.

[31]杨华.日本政府预算公开制度的经验与启示[J].财政监督,2017,(17):37-44.

[32]周伟.“一带一路”沿线国家政府预算透明度的比较与思考[J].财政监督,2017,(15):17-22.

[33]吕铖钢.政府 “预算背信”行为可诉性研究[J].地方财政研究,2017,(10):61-66.