美国临时性工作签证改革对在美中资企业用工的影响及对策——以H-1B签证为例

白斌博

（中国石化国际事业有限公司，北京 100728）

在世界经济全球化进程中，各国都根据自身情况制定了吸引高技能人才的政策以吸引更多元化的人力资源。长久以来，美国分别通过吸引高水平移民和高技能劳动力非移民等渠道解决国内高技能人才短缺的问题。正因为这样灵活的用工条件，为外来投资创造了较好的投资环境。越来越多的跨国公司在美国设立分子公司，从总部选派外派管理和技术人员到美国工作，同时雇佣当地员工和外国员工以提升公司的竞争优势。

然而，2017年4月18日，特朗普在白宫签署“买美国货雇美国人”的行政命令，逐步将美国优先上升为基本国策。随后发生的入境限制令、加强非移民工作签证审查、近期的中美贸易战等事件，都是落实特朗普行政命令的直接体现。“雇美国人”也直接影响到使用外国员工的本土及跨国公司。据美国中国总商会《2017在美中资企业年度商业调查报告》数据显示，有超过1500家的中国企业在美投资，在其受访的213家企业中，有近一半为近5年新设立的机构，且有近72%的企业用工数量在50人以下，61%的企业认为特朗普新的移民和签证政策将会给自己带来阻碍。

本文通过分析美国非移民签证的历史演变、政策变化与在美中资企业的用工特点之关系以及已有影响，尝试对未来中资企业在美长久稳定发展的人力资源策略提供参考。

1 在美中资企业的用工特点和H-1B签证之间的关系

1.1 在美中资企业用工特点

中资企业在美设立公司，一般要经过公司筹备设立、正常运营、稳定发展的三个阶段，人力资源正是核心环节，能够使用符合公司实际需要的用工形式，又能够符合美国对劳动用工的要求，则是公司长久稳定发展的根基。

公司设立初期，通常会采用总部派遣员工为主结合少量当地用工，委托律师事务所和会计师事务所的方式，完成公司初期设立的各项工作。公司正常运营阶段，则会继续采用总部派遣高级管理人员、高技能技术人员和雇佣当地员工相结合的方式，保证公司打开局面正常运营。公司稳定发展阶段，员工的来源也会扩展到外派、当地员工和在当地的外国员工，当地用工逐渐成为主要用工渠道，但美国本地人力资源无法满足一些关键和技术岗位，因此雇用满足这些岗位的外国员工也成为一个主要用工渠道。

申请美国政府规定的非移民类签证是合法雇佣外国人的唯一渠道。这就同时涉及外派员工和当地员工中的外国员工。

在美中资企业更倾向于雇佣以中文为母语，受过美国本科以上教育，精通英语，熟悉美国本土文化和规则，理解中资企业文化的中国人。但已取得美国公民或绿卡的在美中国员工很难获取，因此中国在美留学生群体成为获取人才的主要渠道。一则多数受雇的留学生已在美国境内，且具有合法的学生签证和留学生毕业择业期。二则多数留学生有希望在美工作获得海外工作经历，或通过在美工作获得永久居留身份的诉求，对企业而言较为稳定。再则这部分优秀的员工也能在较短时间内成长为公司发展中的骨干力量。对于这部分员工群体则必须为他们申请非移民类的工作签证以保证其工作合法性。

1.2 H-1B签证的内涵与特点

美国移民与国籍法对H-1B Specialty Occupations定义为“具有理论和实践应用的一系列特殊专业知识，且获得在这个特殊专业领域学士及以上学位（或同等学历）作为进入美国职业的最低标准”。同时进一步解释为“专业职业是指需要通过一系列高度专业知识理论和实际应用的职业，包括但不限于建筑、工程、数学、自然科学、社会科学、医学和健康、教育和商业、会计、法律、神学和艺术，并且需要获得该专业学士学位或更高学位（或同等学历）作为进入美国职业的最低要求”。根据在美中资企业从事行业的性质，H-1B签证计划涵盖了企业运营和发展的几乎所有岗位的人员需求，应用性上非常广泛，适用于符合企业需要的外国人，H-1B签证的申请也就成为最为合适的合法渠道。根据美国公民和移民局（USICS）的统计，从2014年至2017年，共批准了约130万个H-1B工作许可，其中新申请的约46万个，延期约84万个。可见美国企业对H-1B外国劳工的巨大需求。

2 “买美国货雇美国人”总统行政命令对H-1B的影响及签证趋势分析

关于H-1B类签证计划的争论从它的设立之初就没有停止过，主流的争论主要聚焦在持H-1B签证的外国劳工是否抢占了美国公民应有的工作岗位、是否间接降低了美国公民的平均工资和待遇，所有的争论都依据一个根本，即“能够为美国经济、社会发展服务且不危害美国国家安全和人民利益”。

2017年4月18日，宣誓就职美国总统不到3个月，特朗普即签发了“买美国货雇美国人总统行政命令（Presidential Executive Order on Buy American and Hire American）”明确定义“资助受益人（Petition Beneficiaries）是在H-1B计划下的临时工作授权的非移民类签证持有者”，并要求总统行政命令执行的相关单位要严厉地执行和实施对外国进入美国成为美国劳工的管理。为落实特朗普总统的行政命令，国土安全部下的美国移民局随即展开了针对H-1B签证政策一系列政策、规则和操作上的改变。保护美国本土劳工的经济利益、维护国家安全是所有变化的基础，重点在于减少滥用美国移民制度以欺诈手段非法获得H-1B的行为，保证H-1B真正签发给最优秀的高技能和高收入外国人。

《纽约时报》报道，美国劳工部数据显示，大约有40%的H-1B实际上授予给初级岗位的劳工，还有40%授给了有限技能和经验的劳工，2017年被要求重新提供证据材料的申请案件达到了80%。因此，这项总统行政令对H-1B的具体影响就主要集中在如何全面加强申请欺诈审查上，有以下几个方面:

一是全面加强薪酬水平的审查。劳工部重新发布了H-1B对应岗位目录的薪酬等级和标准。确保不因为使用更低的工资取代本国可胜任的劳动力。

二是全面加强技能和经验水平审查。对待所有的申请人按统一标准审查，完全取消了H-1B的加急处理申请（Premium Process），意味着审理时间更长，标准更加严格，目前的审理时间已经达到3-6个月不等。

三是严格监控高度依赖H-1B的公司。美国国会规定：一个美国雇主有不到26名全职员工，但有7名以上都是持H-1B的外国员工；或者公司有26至50名全职员工，但有12名以上都是持H-1B的外国员工；或者公司有50人以上全职员工，15%以上的都是H-1B的外国员工，即可被认定为是一个H-1B签证高度依赖的雇主（H-1B Dependable）。除缴纳100美元的申请费和其他费用外，还需另外缴纳750美元或1500美元的申请费。

四是提供更为便捷的欺诈举报渠道。对任何认为违反申请条件的雇主和申请人都可以举报，并进行调查。

五是加强各联邦部门的信息共享。移民局将加大与美国国会、劳工部、司法部的信息共享共同打击H-1B欺诈行为，也就意味着获取H-1B的劳动许可，但仍不确保是否能拿到正式签证。

由于美国立法的复杂性，目前联邦政府的相关部门还多是在操作和规则上变动，但关于H-1B的争议从未停止，而总统行政命令明确表示要对未来的移民法进行变革。从目前的趋势来看，H-1B从数量限额上不可能再有增量，同时抽签的授予方式很可能会被取消，申请案件的审理时间也会同步加大，申请人被拒绝授予工作许可的几率也大增，但美国移民与非移民临时工作签证的双轨制不会发生变化，只是更聚焦于急需和高技能技术人才的获取。

3 给在美中资企业带来的问题

3.1 加大了员工队伍的不稳定性

一是当企业为多名外国员工申请H-1B计划时，抽签获取H-1B资格的方式，可能会导致员工没有被抽中而丧失工作机会。二是移民局对申请人审查力度的加大与目前公司用工岗位依赖外派员工和当地外国员工的实际有矛盾。三是对外国员工考虑职业生涯发展产生了较大影响，根据美国移民局统计2017年H-1B申请数量较2016年下降了4000多份，因而适用的外国员工将更为紧俏。四是为满足有竞争优势的薪酬要求，必须符合美国劳工部发布的最新岗位清单中的工资等级，迫使雇主不得不对拟申请员工增长工资水平，出现和现有处在同一职级上正常工作员工的薪酬矛盾的问题，不利于公司公平和员工稳定。

3.2 进一步增加了公司成本

一是人工成本上会有较大的增加。按照行政命令的要求，要确保不会因雇佣外国劳动力对本国劳动力产生不利影响，雇主必须付给H-1B劳工比其他有相同经验和资历的雇员更高的工资，或者该职业领域里的普遍工资。劳工部同时对发布的H-1B岗位清单的等级工资大幅调整，据统计2017年H-1B中位数薪酬水平由2016年的82000美元上升到85000美元。公司的薪酬体系和新岗位薪酬标准的不匹配，若为给员工申请H-1B而增加相同岗级的工资，全面调整公司薪酬体系和标准，会使企业人工成本大幅增加。

二是2017年，被要求复议的H-1B申请占到了近80%，导致全美移民律师对H-1B申请的复议全部按照全新申请对待，再次收取律师费用，管理成本继续加大。

三是对目前已有H-1B过多的企业，在确实无法寻找到合适美国公民员工的情况下，成为过度依赖H-1B雇主的风险加大，申请费用将会进一步提升。

3.3 增加了管理及业务运行压力

一方面，H-1B的减少意味着必须通过雇用美国公民的方式来解决劳动力短缺的状况，对于多数在美中资企业来讲，本土化程度不够，总部端国际化程度欠缺，配套的管理机制体制无法完全支撑在美机构高度本土化，单方面国际化的推进造成总部端和在美中资企业之间管理和制度上的不协调。雇佣美国人与国内总部端的沟通成为最大的障碍。文化差别也会造成对总部端决策执行上的不协调，对企业的正常运行产生影响。另一方面，关键岗位的H-1B类型员工由于身份问题不得不离职，短期内无法顺利进行人员补充，对工作的延续性会造成极大的影响。

4 在美中资企业的应对策略建议

4.1 全面对公司岗位设置进行管理评估

首先要全面评估岗位设置的科学性和合理性，建立起完整且详细的岗位职责，评估出所有岗位的岗位价值，区分出每个岗位需要的用工标准和条件，对不同岗位建立不同的用工策略和用工类别。同时，进一步优化薪酬结构，统筹福利和工资之间的关系，探寻在不大幅增加人工成本的前提下达到劳工部规定的岗位对应工资水平的薪酬结构。

4.2 进一步提升公司本土化管理程度

一是优化公司高级管理人员的结构，适时在高级管理人员中充实有较丰富管理经验的美国公民比例。二是进一步加大美国本地劳工的使用和培养，并畅通美国本地劳工到总部端进行实习培训的渠道，达到文化融通的目的。三是加强外派管理人员的选派管理，抓好入口关，真正选拔出具备管理非中国籍员工的基本能力和素质的优秀人员。四是利用好当地人力资源咨询资源，探索本土人力资源管理者的培养，用更符合本地习惯和惯例的方式进行人力资源规划和管理。

4.3 建立用工风险评估机制

一是严格控制用工来源结构，根据公司发展规划，合理布局不同国籍用工来源，避免出现高度依赖H-1B型雇主的情况。二是系统关注与公司相关的劳工、移民法律法规的变化，提前调整用工规划。三是做好H-1B员工的期限预警，利用好留学生择业期政策，提前做好H-1B申请成功与否的双预案。

4.4 深入思考外国员工的成长和发展渠道

一是严把招聘和选拔关，对外国人员工，按照移民局的基本要求做好条件筛选，提高拟申请H-1B人员审查通过的几率。

此外，建立帮助员工申请永久居民的选拔通道，加强对H-1B类员工的培养培训和考核，对于在关键岗位工作较长时间，为企业发展作出突出贡献，对企业忠诚的特别优秀员工择机为其办理永久居民的长期签证，使之成为一种激励的手段，以保证有一批能为企业长期发展长久效力的稳定员工队伍。

4.5 建立全球人才循环的机制

一方面对特别优秀的，但无法在美国取得工作许可的外国员工，创造去他国或回国工作的渠道，待时机成熟满足L-1签证要求时可以反向派回美国分子公司继续工作。另一方面，如果有在智利、新加坡、澳大利亚等与美国贸易协约的国家设立分子公司的机构，可以将员工派遣至美国工作，利用其他签证类型解决雇佣难度。