精准扶贫绩效第三方评估研究：技术特征、实施困境与路径优化

（西南政法大学，重庆 401120）

引 言

精准扶贫第三方评估是打赢扶贫攻坚战的重要环节。习近平总书记在十九大报告中指出：“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”［1］当前，我国精准扶贫脱贫工作已进入攻坚阶段，随着精准扶贫工作的深入推进，扶贫开发难度不断加大，扶贫资源投入持续增加，对扶贫开发部门的工作效率和质量提出了更高的要求。脱贫工作是否有效的一个关键环节就是展开对扶贫开发绩效的考核评估。通过精准扶贫评估，可以及时把握当下扶贫开发工作战略重点，为各级政府制定未来扶贫发展规划提供科学依据。同时还可以结合绩效评价结果，提出优化精准扶贫工作的建设性意见，持续改进扶贫工作。［2］目前精准扶贫评估主要有政府内部评估及第三方评估等形式。在引入第三方评估之前，扶贫成效主要由政府内部评估完成，通行做法是上级扶贫机构通过常规例行检查、听取工作汇报等方式对下级部门的扶贫开发工作进行考核。显然，政府内部评估在具有考核信息来源丰富多样、考核资源充分高效等优点之外，也存在着评估形式化及评估走过场、评估过程相对封闭等问题。因此，充分利用包括第三方评估在内的多种评估方式，真实呈现精准扶贫精准脱贫的政策绩效，克服传统的政府部门内部定性式绩效评估的弊端，对于客观公正地评估扶贫绩效，激发参与精准扶贫精准脱贫工作人员的积极性，持续保障精准扶贫精准脱贫基本方略的贯彻实施，提升精准脱贫的工作绩效，推动贫困治理体系与治理能力现代化建设具有重要的理论意义和实践价值。

精准扶贫绩效第三方评估强调全程评价并监督脱贫攻坚，有力提升了扶贫工作的针对性与有效性。全国性的国家精准扶贫工作成效第三方评估主要由中国科学院承担，同时各地也积极开展多种形式的第三方评估工作，这些实践经验的探索提升了精准扶贫绩效第三方评估指标体系建构的精度与推广度。当前存在的问题是，将公共管理通用的绩效考核标准嫁接到扶贫脱贫政策领域，存在着指标体系的普遍性与政策领域的特殊性问题，同时，由于精准扶贫绩效第三方评估存在评估方法引入时间短、评估指标尚需更多推广性检验以及评估理论基础尚需整合等问题，因此，需要着力审视精准扶贫绩效第三方评估的发展实践与现实困境，及时调整相应的制度设计，以实现精准扶贫绩效第三方评估的优化。

一、精准扶贫绩效第三方评估的技术特征

精准扶贫绩效第三方评估是指独立于实施扶贫开发工作的政府和作为扶贫开发对象的贫困户两方之外的科研机构或社会组织等第三方机构，对于精准扶贫实施的过程和脱贫情况进行独立、客观、全面的评估过程。［3］与传统的政府部门内部绩效评估方式相比，第三方评估机制具有相对独立性、强化社会监督、畅通利益表达渠道等技术特征。

（一）相对独立性

在精准扶贫绩效评估引入第三方评估之前，传统的评估方式主要是自上而下的层级评估或内部自我评估，实践检验这种依赖于政府内部的评估方式存在着大的缺陷：各级扶贫部门之间存在信息不对称，下级部门出于自身利益考量虚报或瞒报不利于自身发展的数据，导致上级部门无法充分了解扶贫政策的落实、资金使用、动态管理的真实情况，影响评估结果的精确有效；部门内部自我评估自检自查的形式主义过场倾向，导致其评估结果没有得到有效反馈和利用。第三方评估机构作为独立于政府决策执行主体和扶贫对象之外的主体，拥有“天然”的独立地位，能够以其客观公正的视角深入贫困地区和政府部门审查扶贫绩效，不仅可以获得关于扶贫绩效的第一手资料，评估结果更易于被社会大众和上级部门接受，用于持续完善扶贫政策、调整扶贫方向，有利于保障评估结果的客观权威。

（二）强化社会监督

第三方评估本质上是一种社会监督，作为一种必要且有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷。［4］纵观当前精准扶贫进程，不难发现贫困在某些地方成为不愿意摘掉的“穷帽”，个别政府摘穷帽的意愿颇为强烈，甚至编造虚假发展数据，只为获得长期的政策便利和资源倾斜。与承担内部监督职能的传统体制内评估相比，独立于政府和贫困群众之外的第三方评估机构将承担起社会监督的职能，全面考核精准扶贫绩效，包括政策的落地和可行性评估、精准识别及精准帮扶过程的评估、精准扶贫效果的评估，不仅全方位审视当前扶贫开发工作中存在的问题，也在一定程度上起到了监督政府行为的作用。

（三）畅通利益表达渠道

第三方评估为广大公民参与政治生活提供了有效渠道。在第三方评估过程中，评估人员在进入扶贫部门获取相关数据的同时，也将深入贫困地区实地考察获得第一手资料，通过访谈或问卷等形式，困难群众将自身差异化的家庭生活现状、致贫原因、政策需求、政策满意度等信息反馈给评估人员，这些信息经整合之后形成群体意见反馈给相关部门，作为今后调整政策、优化扶贫开发工作的依据，具有准群众表达利益诉求渠道的功能。

二、精准扶贫绩效第三方评估的发展实践与现实困境

（一）精准扶贫绩效评估的各地实践

公共管理领域中的第三方评估肇始于西方，从20世纪20年代开始，涉及不同领域的各类评估活动陆续展开。随着社会经济的不断发展及不同类型的第三方评估主体的出现，到20世纪80年代第三方评估广泛应用于政府绩效评估中，评估范围也逐步从政策领域扩展到科技、信息、工程、经济、扶贫等其他领域。［5］至此第三方评估进入了新的发展时期，西方国家由“行政国”转向“评估国”，并对中国公共管理理论发展与治理实践产生了深远影响。

2004年我国将第三方评估制度正式引入政府绩效管理实践中，经历十余年的评估实践发展，目前在评估指标体系、评估测量范围以及评估客观性等层面已经较为完善，其经验发展对扶贫领域引入第三方评估具有很大的指导和借鉴意义。扶贫领域的第三方评估始于2009年，由北京师范大学收入分配研究院受国务院扶贫办委托，对《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施效果进行评估，开创了中国扶贫历史上由官方委托第三方对阶段性扶贫工作进行总体评价的先河。［6］2016年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，规定由国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构，在2016年到2020年期间，每年对精准扶贫工作成效进行一次独立的第三方评估。［7］这一文件的出台明确规定了第三方评估的委托主体和评估内容，为精准扶贫绩效考核引入第三方评估提供了制度依据。2016年，国务院委托中国科学院地理科学与资源研究所承担“国家精准扶贫工作成效第三方评估重大任务”。随后，各地启动了由第三方机构承担政府扶贫绩效的评估工作。例如，2016年3月，甘肃省精准扶贫绩效第三方评估考核组前往三个贫困县，通过专项调查、抽样调查、实地核查等方式，就当地精准扶贫工作及经济社会发展实绩进行量化评分和综合评价。2016年12月，受四川省政府委托，西南科技大学作为第三方评估单位之一，承担了10余个县 （区）的29个贫困村和20个非贫困村脱贫攻坚成效的评估工作。2017年1月，由湖北经济学院师生组成的精准扶贫绩效考核第三方评估工作组到十堰市进行精准扶贫工作考核评估等等。来自中央与地方层面的第三方评估的实践极大地促进精准扶贫绩效第三方评估的经验扩散。

（二）精准扶贫绩效第三方评估的实施困境

虽然在精准扶贫绩效评估中引入第三方视角有效克服了政府内部传统评估方式的弊端，但是随着第三方评估在扶贫领域的广泛应用，其评估过程中潜在的问题也逐渐暴露出来。具体表现为：缺乏相关立法规定，使得第三方评估尚未形成严谨规范的评估体系；监督机制尚未建立，增加了第三方评估只做表面功夫而流于形式的可能性；财政支撑不足，第三方评估缺少开展工作的物质保障和基础；评估数据获取困难、评估主体理论体系不全面及被评估者接受评估意愿较低直接影响评估工作的推进和成效；评估结果得不到有效反馈和运用等。当前精准扶贫绩效第三方评估工作在实施过程中存在三个层面的现实困境。

1.制度规范性较低。当前精准扶贫绩效三方评估工作尚处于探索和政策引领阶段，缺乏明确的法律加以规范和保障。主要表现为以下三个方面：首先，法律依据不足。尽管《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中对第三方评估主体、评估内容进行了明确的规定，且在第三方机构接受政府机构委托之前，双方签订的合同文本中明确规定了评估相关事宜及双方的权利和义务，但是在国家层面第三方评估却没有获得相应的法律地位，其评估流程、评估指标、适用范围等并没有以法律的形式加以明确，这就可能触发评估过程过于随意，无法在扶贫领域中形成一种常态化、可复制的评估范式。其次，监督制度不健全。亚当·斯密的“理性经济人”假设，即任何个体都是理性的经济人，都是为了最大限度地满足自身利益，对解释组织行为同样具有适用性。第三方评估机构作为监督政府行为的外部机制也有其自身的组织愿望和利益需求，因此，评估实施过程难免会存在评估机构和政府部门利益联结的现象，进而影响评估结果的科学性、公正性和有效性，使第三方评估难以真正发挥实效。目前，我国精准扶贫绩效第三方评估尚处于初期阶段，法律对于第三方评估的监督尚属于空白，监督机制的缺失增加了第三方评估行为偏离正确价值轨道的风险。再次，财政支撑缺乏保障。当前，第三方机构承担扶贫开发评估项目主要依政府部门委托，经费靠政府财政拨款。由于各地经济发展水平参差不齐，财政收入水平不一，贫困地区的地方政府财政相对匮乏，缺乏足够的资源引入第三方评估，因此亟需建立针对精准扶贫绩效评估的财政制度，为第三方评估工作的推动提供充足的资金保障，以保证第三方评估经费在使用过程中实现充分合理原则与专款专用职能。

2.评估主体结构单一。评估工作的开展离不开评估队伍和评估人员能动性的发挥，这就对第三方评估机构及人员的评估实力提出了更高的要求。但是在实践操作中，评估人员自身存在着专业化程度不高、自身素质不强、主动性不够的问题。主要表现如下：首先，评估人员专业化水平有待提升。第三方评估因其具有独特的专业性、公正性、可靠性等特征才成为一种“专家系统”，这就要求第三方评估机构及人员具备高度的专业化特质。［8］目前精准扶贫绩效第三方评估工作主要由科研机构、高校等社会组织承担，由于评估过程的复杂性，数据的获取、整合、分析、反馈过程涉及经济学、政治学、管理学、统计学等多学科知识，对评估人员具备多学科背景知识提出了严苛的要求。其次，评估缺乏主动性。目前我国精准扶贫绩效第三方评估工作大多是被动开展的，主要是受国务院扶贫办或各省市扶贫办的委托对相关政府部门的扶贫项目进行评估，评估机构缺乏积极主动地对政府工作进行评价的动力；现阶段的评估工作仅仅局限于对政府部门当时或一段时间内的工作绩效进行评价，并没有建立长效的跟踪评估机制，不能保证对政府的行为进行实时、持续的监督。

3.评估信息不对称。获取准确、全面的信息是精准扶贫绩效评估的先决条件，但在实践中各级扶贫开发工作部门与第三方评估机构之间存在显著的信息不对称现象。主要体现在：首先，评估信息获取困难。完善信息公开是建设阳光政府的第一步，尽管当前各地扶贫开发部门建立了相关的扶贫信息网站，但信息公开力度仍旧不够，数据更新不及时、数据不全面影响第三方评估机构对政府工作信息的获取。其次，利益本位导致了政府组织的自闭性，出于对政绩的维护或不愿意“摘帽”的意愿，可能隐瞒不利于自身发展的信息，甚至于捏造一些完全不属实的信息迎合考核，这都将给评估工作的开展带来障碍。最后，评估结果难以运用。评估结果以报告的形式上交给委托方，委托方仅仅在扶贫系统内部运用评估结果，必要时会汇报给上级部门或者地方政府作为政策调整的参考意见，包括参与评估的困难群众在内的社会大众或新闻媒体很难了解评估过程和获取评估结果，这不利于对政府扶贫绩效进行监督，也不利于第三方评估获得社会的认可。

三、精准扶贫绩效第三方评估的路径优化

精准扶贫作为新时期指导扶贫脱贫工作开展的指导性方略，贵在“精准”。要达成精准扶贫的目标，必须加强扶大贫成效的动态管理和评估考核力度。随着国家精准扶贫工作的不断推进，第三方评估机构将在政府扶贫绩效评估中承担越来越重要的角色。解决第三方评估中存在的困境，需要从评估法制建设、评估主体能力建设以及信息机制建设三个维度，提出优化精准扶贫绩效第三方评估的建议。

（一）加强精准扶贫绩效第三方评估的法制化建设

实现2020年困难群众全部脱贫、贫困县全部摘帽是我国全面建成小康社会的最重要目标之一，需要强化对精准扶贫绩效的评估和考核力度。加强精准扶贫绩效第三方评估的法治化建设应从以下三个方面入手：出台关于精准扶贫绩效第三方评估的法律法规，赋予第三方评估相应的法律地位，形成评估工作开展的制度范式以减少评估过程的随意性；建立健全精准扶贫绩效第三方评估工作的监督机制。为了避免第三方评估机构和政府部门利益链接，进而影响评估工作的推进，需要建立健全社会、公众、大众媒体对评估工作中第三方评估机构、政府行为的全方位监督机制，避免各种利益关系影响评估结果的公正性和精确性，提升评估结果的透明度，让第三方评估工作在阳光下运行；加大财政保障力度，建立保证专款专用的规范性机制。当前，开展扶贫绩效第三方评估工作的经费主要来自于政府财政拨款，为确保评估经费的充足，亟需建立第三方评估的专项财政制度，给予地方政府一定的资金支持和补贴，同时将评估公益基金建设、社会筹资等规定纳入其中，全面保障评估工作的顺利实施。［9］

（二）优化第三方评估主体的结构构成

虽然第三方评估队伍主要由科研机构和各大高校组成，其成员有着一定的扶贫理论和实践经验，但是伴随精准扶贫工作的深度推进，对评估机构和人员的专业知识和技术方法也提出了更高的要求。首先，国家应出台相关政策加大对第三方评估机构的科研投入力度，用于其自身加强评估理论、评估指标、评估技术等方面的研究。［10］其次，要加强对评估人员的能力和素质培训，通过举办项目培训班、评估工作研讨会等形式，丰富评估知识体系，提升自身素养，培养理论与实践经验同样丰富的评估全能型人才。最后，评估队伍除了包括专业性的研究人员之外，应吸纳参与扶贫工作的政府工作人员，必要时吸收经验丰富的财务公司、人力资源管理机构等社会组织参与其中，打造一支专家和行家联手的评估队伍。［11］

（三）建立扶贫信息公开和评估结果运用机制

在互联网高速发展的今天，信息数据的获取和价值利用构成社会学研究的重要组成部分，精准扶贫工作的推进同样离不开对扶贫信息数据的捕捉和反馈。首先，必须建立健全扶贫部门信息公开机制。获取大量丰富、真实的扶贫开发工作信息是评估工作开展的前提条件，因此，信息公开是配合评估工作开展的第一步，要依托“互联网+”时代电子政务建设建立扶贫信息网络公开平台，以保证社会公众和第三方评估机构能够获取关于扶贫工作开展的有效信息。其次，建立健全评估结果公开和反馈机制。建立精准扶贫绩效第三方评估结果的动态发布机制，将评估工作的流程、指标、结论公之于众，实现全社会对评估工作的监督。评估过程完结后，整理评估结果生成具体的评估报告，并在第一时间反馈给扶贫部门，为后期扶贫脱贫工作开展提供参考依据，此外评估结果的反馈与运用应与评估对象的政绩考核、人事任免、职位晋升相关联，真正发挥评估结果的公正性和权威性。［12］

［1］习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 ［EB/OL］.（2017-10-27）［2017-12-17］.http://news.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm

［2］孟志华，李晓冬.精准扶贫的绩效评价体系研究述评［J］.吉林工商学院学报，2017（4）.

［3］杨新玲，图登克珠.对西藏扶贫开发工作成效第三方评估的思考［J］.西藏发展论坛，2017（3）.

［4］徐双敏.政府绩效管理中的“第三方”评估模式［J］.重庆行政（公共论坛），2010（8）.

［5］刘建生，惠梦倩.精准扶贫第三方评估:理论溯源与双SMART 框架［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2017（2）.

［6］谭畅，柯言.扶贫三十年演进史精准扶贫为什么［EB/OL］.（2016-02-25） ［207-12-18］.http://www.cnfpzz.com/column/fupinzi xun/fupinfangtan/2016/0225/8864.html

［7］国务院扶贫领导开发小组办公室.中共中央办公厅国务院办公厅印发 《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》［EB/OL］.（2016-02-17）［2017-12-20］.http://www.cpad.gov.cn/art/2016/2/17/art_46_45016.html

［8］赵环，徐选国，杨君.政府购买社会服务的第三方评估：社会动因、经验反思与路径选择［J］.福建论坛（人文社会科学版），2015（10）.

［9］汪三贵，曾小溪，殷浩栋.中国扶贫开发绩效第三方评估简论——基于中国人民大学反贫困问题研究中心的实践［J］.湖南农业大学学报（社会科学版），2016（3）.

［10］段红梅.我国政府绩效第三方评估的研究［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2009（6）.

［11］祁中山.扶贫绩效第三方评估：价值与限度——以2016年国家精准扶贫工作成效考核第三方评估为参照［J］.信阳师范学院学报（哲学社会科学版），2017（6）.

［12］吴佳惠，王佳鑫，林誉.论作为政府治理工具的第三方评估［J］.中共福建省委党校学报，2015（6）.