农村产业扶贫的困境与对策——基于四川省大邑县产业扶贫的实证分析

（.成都行政学院，四川成都 6000；.中共大邑县委党校，四川成都 6000）

2015年12月，中共中央、国务院颁发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，分析了增强打赢脱贫攻坚战的使命感、紧迫感，对打赢脱贫攻坚战的总体要求、指导思想、总体目标、基本原则、工作机制、政策保障等提出了明确要求。习总书记要求 “我们必须以更大的决心，采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战”。作为一项事关中华民族复兴伟业的重大战略部署，农村扶贫将是一项艰巨而复杂的工作。研究分析成都市大邑县“以镇带村、一村一品”的产业扶贫开发模式，对于进一步推动农村精准扶贫工作具有重要启示。

一、四川省大邑县扶贫工作总体概况

脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨的任务，是“十三五”期间的头等大事和第一民生工程。按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，截止到2016年底，全国农村贫困人口还有4335万人，四川省贫困人口有380万。我国要在2020年同步建成小康社会，难点在贫困地区贫困村的贫困群众。脱贫是硬任务，从中央到地方，都把贫困问题当作特别重要的事来抓，各级政府已经立下军令状，必须按时保质保量完成。

四川省大邑县位于成都平原西部，辖20个乡镇（街道），人口51.6万人，具有“七山一水二分田”的地貌结构，无国家级和省级贫困村。2013年大邑县将斜源镇江源村等年收入低于7000元的15个相对贫困村上报并纳入《成都市第三轮农村扶贫开发计划》，涉及人口20797人，相对贫困户146户，463人；2016年，大邑县按照成都市要求，再次精准识别出第二批相对贫困村19个，相对贫困户6717户，12542人，启动了新一轮的扶贫开发工作。在精准审视自身资源优势的基础上，大邑县制定了“以镇带村、一村一品”的产业扶贫思路，积极引导贫困村充分发挥生态环境和自然资源优势，因地制宜发展带动力强、可持续的特色优势产业。目前，大邑县十几个相对贫困村分别建立起了金蜜李、楠竹、黄连、苗木、黄精、核桃等各具特色的种养产业和旅游产业，形成了一批效益高、带动性强的优势产业，有效地增强了当地“造血”功能和内生动力，带动了当地农民持续增收。

本课题调研组以四川省大邑县产业扶贫为视角，历时半年，深入大邑县雾山乡、斜源镇、金星乡、韩场镇等十几个相对贫困村进行实地考察，走访座谈，并参阅了大量文献资料，对四川省大邑县贫困村产业发展、脱贫致富的主要做法进行了发掘、梳理、研究，并对其存在的不足提出了思考和建议，希冀为正在全面开展的精准扶贫工作提供一定的借鉴。

二、四川省大邑县产业扶贫取得的成效

脱贫攻坚“十大工程”之中，产业脱贫是首要之策，也是关键之举，变“输血”为“造血”才是扶贫的根本。大邑县特别重视产业扶贫，特别重视“输血”向“造血”的转变。2015年，大邑县共计配套县级财政扶贫资金33.3万元用于产业发展，重点帮助扶贫对象依托种植、养殖及手工艺等家庭经济项目，或通过开发优势资源参与乡村旅游业、服务业发展，拓宽增收途径，实现稳定增收。积极引导农民调整种植结构，形成了产业基地，不仅大幅提高了农产品附加值，也带动了乡村旅游的发展，促进了贫困户增产增收，取得了一定的成功经验。

一是注重产业基地建设，特色产业初见成效。针对山区的贫困村，按照“林上保生态，林下增收入”的要求，发展林下种养殖业。第一批15个相对贫困村的金蜜李、楠竹、黄连、苗木、黄精、核桃等特色产业初见成效，如雾山乡大坪村金蜜李基地达2200亩，西岭镇大龙村建起了1400亩楠竹基地、高店村的黄连基地达1800亩，青霞镇分水社区建起了苗木基地达1000亩，斜源镇江源村、盘石村的“三木”药材种植面积达3万余亩，黄精基地达600亩等等。同时大邑县还扶持、发展了带动力强的农产品精深加工企业，如悦来镇义和村，调整种植结构，不但种上了弥猴桃，还在田里间种上了榨菜，建起了盐渍池，对收上来的榨菜进行深加工，既解决了销路问题，也解决了就业问题，找到了一条致富路子，带动了当地群众脱贫致富。

二是强化扶贫项目建设，壮大集体经济。重点安排实施整村推进、连片开发、整乡推进、产业开发等项目，如金星乡和平村积极利用当地的自然资源优势，引进四川天府花溪谷项目，并注入专项扶贫资金共同参与该项目建设，引导当地农户就近就业，增加了务工收入，壮大了集体经济等；雾山乡大坪村通过“产业党支部”举办李花节、采果节，开办农家乐，不仅大幅提高了农产品附加值，带动了乡村旅游，集体经济也得到迅猛发展。

通过近几年的努力，大邑全县第一批15个市级相对贫困村的生产生活条件大大改善，农民收入增长迅速，村集体经济持续增收能力明显增强。到2015年底，第一批15个市级贫困村实现农村居民人均可支配收入13854元，同比增长30%，已全面完成第一批的脱贫目标，并为确保贫困村和贫困户到2017年底与成都市同步达到小康水平奠定了坚实的基础。

三、四川省大邑县产业扶贫的特征

扶贫开发，核心在开发，落脚点在着力培育富民产业，让群众取得持续稳定的收入。项目和产业才是摆脱贫困的根本办法。梳理大邑县实施产业扶贫的具体做法，我们发现，大邑县的产业扶贫具有以下显著特征。

（一）建立“产业党支部”，助力乡村旅游发展，促进群众增产增收

以雾山乡大坪村的产业发展为例。2013年以来，大坪村以“抓产业发展、促村民增收”为目标，通过发展乡村旅游业，带动全村整体经济发展，带领村民脱贫致富。该村紧抓乡村旅游这条主线，每年3月举办李花节，7月举办采果节，全面打造以赏花、采果为主的乡村旅游业。同时大力发展金蜜李为主的种植业，努力改善水、电、路等基础设施，促进一三产业互动。几年来，雾山乡大坪村共投入资金700余万元用于基础设施建设和产业发展，新种植金蜜李480亩，核桃450亩，牛尾笋300亩，打造金蜜李有机李果采摘园，建成25亩金蜜李巾帼示范园区。“春赏花、夏采果”，大坪村目前已成为成都周边小有名气的赏花、采果旅游景点。全村新开张和提档升级的农家乐共有20家，仍不能完全满足游客需要。截止目前，大坪村年接待游客12万人次以上，乡村旅游收入760万元；同时旅游业的发展，还拉动了雾山乡整体经济的增长，如餐饮、住宿、房屋出租、农产品销售、生活必需品零售、交通运输等，约占全乡经济增长的8%。村民收入显著增加，从2012年人均收入6000多元增长到2015年的11570元，彻底甩掉了贫困村的帽子。

大坪村之所以能取得这样的脱贫成效，其做法的亮点是在产业链上建立党支部。为了发展产业带动群众脱贫致富，大坪村打破原来在村党支部下以村民小组为单位建立党小组的模式，以具有相关专长的党员为基础，创造性地成立了“产业党支部”。在产业链上建立党支部，不但保证了党对脱贫攻坚工作的领导，还充分发挥了具有相关专长的党员积极性和示范引领作用。大坪村“产业党支部”以金蜜李这一核心产业为载体，大力实施一三产业互动，搭建李花观赏、农家旅游、摘果体验、户外运动、山货销售等支撑点，发展乡村旅游，助民增收。目前金蜜李已经申报了“国家地理标志保护产品”；在“产业党支部”的积极协调和推动下，大坪村已连续4年举办李花节和采果节。可以说，“产业党支部”在推进大坪村从普通生态休闲观光农业向规模化、专业化、市场化、品牌化的现代都市农业迈进过程中具有不可替代的作用。

（二）以“以镇带村”，整村推进，充分发挥产业规模效益

以斜源镇“以镇带村”、整村推进的产业扶贫模式为例。斜源镇位于大邑县西北部，距成都市区75公里，离大邑县城22公里，森林覆盖率达76%以上，“三木”药材种植面积达3万余亩，是市级统筹城乡综合改革示范镇和小城镇建设特色镇。该镇有江源村、盘石村两个市级相对贫困村。在对两个贫困村扶贫产业选择上，斜源镇充分依托该镇中药材等特色产业，采用“以镇带村”模式，结合江源村、盘石村丰富的山区资源，按照“林上保生态，林下增收入”的要求，发展林下种养殖业，同时在场镇及周边大力发展乡村旅游和商业服务业，增强贫困村的造血功能，从根本上实现相对贫困户增收脱贫。

一是在江源村对林业中药材产业园区进行规划，成立农民种植专业合作社，开展劳动技能培训。采取“公司+合作社+农户”经营模式，结合“以短养长、长短结合”方式，引入企业共同出资成立中药材种植有限公司，示范种植黄精、射干等名贵中药材100亩，更新种植“三木”药材和黄连995亩，实现土地流转和务工收益200余万元。投入资金874万元，新改建6条17.9公里产业道路。实现向城镇生态移民380户1200余人。全村农民人均可支配收入从2013年初的0.615万元增长到2014年的0.9894万元，至2015年增长到1.2367万元。

二是在盘石村完成药师岩旅游区初步规划，采取“龙头企业+专合组织+基地”等多种经营模式，引入凤源中药材种植有限公司示范种植黄精、蒲公英等名贵中药材120亩，引入怡康农业发展有限公司规模种植红枫、紫荆、樱花等彩色花卉苗木1280亩，实现土地流转和务工收益160余万元。实现向城镇生态移民76户240余人。全村农民人均可支配收入从2013年初的0.5232万元增长到2015年的1.1118万元。下一步还将进一步拓宽群众增收渠道，按照“优一强三”发展方向和产业“四化”要求，着力在龙头企业引入、规模化经营、城镇业态、互联网运用、发展壮大集体经济组织等方面下功夫，切实解决群众入镇居住后增收致富的问题。

（三）依托区位优势，引进带动力强的龙头项目

以金星乡和平村为例。金星乡和平村是大邑县的偏远山村，地势以山区为主，水利、交通等农业基础设施落后，是典型的山区林业村。2013年被列为市级贫困村，人均年纯收入只有7348元，其中家庭人均收入不足2300元的贫困户20户56人。但是和平村依山傍水，环境优美，森林覆盖率高，负氧离子浓度高，加之正好处于青城山旅游环线上，为旅游项目的进驻创造了极好的条件。经过多方论证后，在大邑县政府和对口帮扶银行的支持下，和平村成功引进了“天府花溪谷”旅游项目。“天府花溪谷”项目由四川花溪谷生态农业发展有限公司投资，总投资9亿元，集花卉观光、休闲、旅游、度假、户外运动、绿色餐饮、生态养殖、绿色蔬果采摘为一体。“天府花溪谷”项目的到来，除了提升和平村基础设施等硬件条件外，还大大地促进了和平村的产业发展，解决了村民的就业问题。项目启动以来，每天用工200余人，男工每天100元，女工每天70元，不仅解决了和平村“4050”人员就业难的问题，而且土地流转还为村民们带来了稳定的额外收入。项目实施后，村民每年可获得土地流转收入约120万元，加上务工和卖土特产收入，该村2015年实现人均收入12000多元，已经成功摘去贫困村的帽子。

依托天府花溪谷，和平村还积极发展集体经济。村里成立了山村生态旅游合作社，将每年30万元的扶贫资金注入集体经济，入股“天府花溪谷”项目，参与分红（年利率7%）。去年，成功举办了首届格桑花节，接待游客10万多人，实现旅游收入500多万元，旅游合作社从中分红4.2万元。除了入股项目外，山村生态旅游合作社还与“天府花溪谷”项目方积极探索兴建星级农家乐，共同经营，从而增加当地村民的收入。同时，项目配套的农家乐也让村民嗅到了商机，纷纷办起了自家的农家乐。近年来，随着天府花溪谷规模的不断壮大，村民们的农家乐生意也越来越红火。

（四）充分发挥驻村帮扶干部的桥梁和纽带作用，用好用活各种扶贫政策和资源

交通不畅、信息闭塞、自然环境差、观念落后、本村无能人，是贫困村的普遍特征。能否充分发挥驻村干部的桥梁和纽带作用是扶贫成败的关键。驻村干部应该在调查摸底基础上，认真分析所驻村特色，修订完善所驻村发展规划，收集村民困难，主动与上级部门联系，帮助村里出点子，为村级经济发展起“助力”而不是阻力。凡是扶贫工作做得好的村，几乎都有一位全心全意“助力”扶贫的驻村干部。驻大邑县雾山乡虾口村的常进，是成都市总工会的工作人员。虾口村地处大邑县偏远山区，常进驻村3个月内就18次进山实地考察，走遍了虾口村11.3平方公里，与村“两委”的干部一起探讨寻找村子脱贫发展之路。常进和村“两委”得出结论，虾口村要脱掉贫困村的帽子，就一定要变“输血”为“造血”，发展自己的特色产业。常进通过各种关系多次邀请相关专家和企业来村考察，最后确定了以天麻种植、石蛙养殖为该村的扶贫主产业。与此同时，他积极主动与上级部门联系，争取政策和资金支持。在他驻村期间，为虾口村争取上级资金、引进社会资金共计300多万元，为天麻种植基地、石蛙养殖基地的建成起到了关键作用。又比如，斜源镇坚持土地整理与场镇改造相结合，用好用活农村土地整理增减挂钩政策，引导农户入镇。一方面把参与土地整理农户的安置融入到场镇改造工作中去，通过生态移民，既可节余增减挂钩指标解决安置点用地问题，又解决了山区地质灾害户、生活困难户的居住问题，节约了土地，实现土地利用最大最优。另一方面对闲置的原新源煤矿306亩国有土地和1900亩废弃工矿用地进行分类盘活，利用“4.20”芦山地震灾后重建政策，新增72亩国有土地进行招商引资，多路径挖掘并盘活现有资源，很好地解决了城镇建设资金问题，破解了资金难题。

三、四川省大邑县实施产业扶贫还存在的问题

（一）村民观念素质影响产业扶贫工作开展和深化

一是村民思想观念落后，自身求发展盼富裕的愿望不强，信心不足，村民思想上的贫困成为贫困户脱贫的致命障碍，部分人甚至滋生了“等、靠、要”的依赖思想。二是村民素质偏低。由于他们文化素质相对较低，发展家庭经济缺计划、缺技术、缺管理能力。三是信息闭塞。由于大邑县大多数贫困村地处偏远，村民走出去学习的机会很少，当地镇、村、社干部思路闭塞，对外界的新兴产业和项目不甚了解，在发展经济、增加收入方面思路不够大胆、开阔，办法不多。同时还有部分基层干部和贫困户认为，产业扶贫回报期长，受自然灾害、市场行情、疫病防控、技术指导等因素的制约，积极性不高，有畏难情绪。他们更热衷于向上级单位和对口帮扶部门要钱要物，而对产业帮扶却很淡漠。

（二）地理位置偏远，基础设施落后

大邑县的贫困人口和贫困村主要分布在山丘区地带，地理位置偏僻，交通不便，山区道路较窄，水利、交通、电力等基础设施薄弱，市县财政每年用于改善基础设施的资金有限，缺口较大，这些先天不足因素严重影响了相关产业的进入和发展，尤其成为小微社会扶贫资金和技术进入这些村镇的瓶颈。

（三）扶贫产业尚未形成规模市场竞争力弱

虽然大邑县产业发展初具规模，但特色主导产业发展缓慢，进而导致全县贫困村镇扶贫产业不明显，没有形成区域发展、规模发展，产业集中度不高。同时，大部分贫困村缺少特色鲜明、效益明显的优势产业化项目开发。有些贫困村用于扶贫产业进一步发展的资金不足，缺少足够的技术支撑。即使已经形成的扶贫产业，其市场竞争力弱，占有率低。缺乏深加工增值、缺少品牌效应带动，同时宣传、营销等手段跟不上，销售仍以初产品为主，产品在市场上的竞争力低、价格低，与产品本身的质量和品质相比，存在较大差距。一家一户帮扶势单力薄，即使一村一户搞了一品一业，由于市场发育不良，有的甚至远离市场，造成产品滞销。

（四）社会力量滞后，参与产业扶贫不足

社会力量是扶贫开发的重要生力军，产业扶贫是造血式、可持续的扶贫，是可以扶到“点子上”和“根子上”的精准扶贫，也是社会力量参与精准扶贫的优势所在。但目前大邑县社会力量严重滞后，参与产业扶贫的积极性不高。以扶贫工作开展得比较好的大邑县雾山乡大坪村为例，在2013年-2015年3年中，共投入扶贫资金700余万元用于村基础设施、产业发展和贫困户帮扶，资金来源几乎全是各级财政和对口帮扶单位，社会力量资金仅占1.5%。当前，大邑县社会力量扶贫还处于起步阶段，各种扶贫力量还缺乏积极的引导机制。调研中，有一些企业反映，扶贫是他们理应承担的社会责任，但存在深度参与顾虑，如何扶贫、扶贫对象是谁、接受帮助的对象是否接受过其他团体的捐助等，他们在帮扶之前并不知晓，他们中的一些人也不知道该从哪些渠道获取这方面的信息，因此只能像往常一样，“各回各村、各帮各亲”，扶贫的力度和范围因此大打折扣。

四、四川省大邑县进一步实施产业扶贫的对策措施

2017年是成都市全市达到小康水平的最后一年，扶贫任务能否达标至关重要。为了确保2017年与成都市同步达到小康，大邑县第二批19个相对贫困村人均可支配收入必须达到成都市同期水平70%以上，而2016年末这19个贫困村人均可支配收入才达成都市50%。因此，大邑县的扶贫工作还任务艰巨。

脱贫攻坚“十大工程”之中，产业脱贫是首要之策，也是关键之举。产业扶贫是给贫困地区“造血”的有效方式，是精准扶贫的有效途径，项目和产业才是摆脱贫困的根本办法。针对有劳动能力的，有耕地或其他资源，但缺资金、缺产业的贫困人口，通过扶持发展特色产业来实现就地脱贫，仍然是大邑县做好精准扶贫的首要之选。

（一）因地制宜，制定产业发展总体规划

涉及贫困村的8个乡镇（街道）要做好相对贫困村的脱贫发展规划，驻村干部和贫困村“两委”要结合当地实际情况，制定村级总体规划，编制一些投资少、见效快、效益好、覆盖贫困面宽的种养业和加工业项目，多上一些能快速增加贫困户收入的项目。以雾山乡大坪村为例，下一步，大坪村应继续抓好一三产业互动，进一步提升李果品质，完善基础设施建设，大力发展乡村旅游，把大坪村建设成为精品特色乡村旅游景点。在基础设施建设方面，修建好旅游观光便道，方便游客进出村子；在产业发展方面，除了搞好原有产业外，还可以引入四川大学生命科学院“皇竹草”种植项目，发展立体循环生态农业，带动村民进一步把大坪村种植业做大做强；在农家乐提档升级方面，可以进一步完善农家乐管理服务水平，扩大现有农家乐规模，同时向中、高端迈进，增加旅游接待能力。

（二）引导群众调整种养殖结构，发展旅游服务业

旅游扶贫是贫困地区稳增长、转方式、调结构、惠民生的重要抓手，是产业扶贫的有效路径。重点发展乡村旅游、民宿旅游、康养旅游等产业。大力发展林下种植养殖业，重点培育绿色果蔬、“三木”药村、生态畜禽、特色水产等优势“天府农产品”，提高品牌知名度和市场竞争力，拓宽“大邑产”销售渠道。进一步将韩场镇的葡萄采摘节、蔡场乡的蓝莓采摘节、雾山乡的李花节等节日办好，办出规模，扩大影响面。政府应该将旅游扶贫纳入年度计划，加大旅游人才培训力度。

（三）完善相关政策配套，积极引导和鼓励社会力量参与产业扶贫

脱贫致富不仅仅是贫困地区的事，也是全社会的事。现在，在社会上有能力、有意愿参与扶贫的企业、组织、个人越来越多。将贫困户信息向社会发布，广泛调动和引导社会组织、爱心人士等社会力量以多种形式参与精准扶贫，形成全社会参与的大扶贫格局。一是要鼓励引导帮扶企业充分发挥自身市场、信息、技术等方面的优势，积极为对口帮扶村的发展出主意、想办法、在力所能及的范围内，通过开展技术指导、拓展市场等形式，带动当地一、三产业发展。二是要鼓励农业产业化龙头企业发挥带动作用。优先在相对贫困村建立原材料生产基地，引进带动力强的农产品精深加工企业，提高农产品附加值，解决贫困户就地就近就业问题，增加贫困群众的工资性收入。三是要支持和引进电商企业进驻农村，为产业发展、农产品销售和农民增收提供网络技术支撑。要改变传统销售模式，积极运用“互联网+”改造提升、包装产品，为搭建农产品“线上线下”交易平台，畅通从“农庄”到“餐桌”的全产业链。四是可以仿照残疾人用工福利企业享受的优惠政策，进一步完善先富带后富的利益格局，给予扶贫力度大的企业以减免税收、信贷贴息等激励。同时要抓紧建立起有效可信的平台和参与渠道，畅通社会力量扶贫的渠道。例如要认真落实公益扶贫捐赠所得税前扣除，吸纳贫困人口就业企业税收优惠、职业培训补贴等鼓励政策。

（四）积极借鉴其他成功的产业扶贫模式

产业扶贫，全国各地都在进行探索，积累了不少成功的经验，大邑县必须结合自身特点，有选择地加以借鉴，少走弯路。例如，江苏省的“三权四金”的产业扶贫模式就适合大邑县某些村镇借用。江苏省委驻涟水帮扶工作队以项目建设和产业扶贫为抓手，在“造血式”扶贫上下功夫。据统计，江苏省委工作队后方单位自筹资金800余万元，分别在12个经济薄弱村所在乡镇配套兴建标准化厂房20栋、门面房8间，总面积达2.3万平方米。所建房屋产权归政府，受益权归经济薄弱村和低收入农户，经营权归经营主体。这种扶贫模式，村集体、低收入农户和经营者在资产上得到租金，在股份上得到股金，在就业中得到薪金，在经营中得到利金，即“三权”带来“四金”多赢格局。目前，大邑县斜源镇的农户就集中居住在集镇上，不妨尝试搞这种“三权”带“四金”多赢格局的产业扶贫模式。

发展产业扶贫，离不开金融输血，而贫困村和贫困户脱贫最大的难点就在于启动资金。大邑县不妨借鉴外地“扶贫小额信贷”的成功经验。比如：为应对银行放贷风险，安微省扶贫办、省财政厅、省保监局等部门共同推出了“扶贫小额信贷保险”，该保险规定：借款人一旦发生意外，保险公司将为借款人向银行还贷款余额。扶贫小额信贷保险的保险费由县自主安排，保险费为借款人每年40元，可以从财政专项资金中列支。这种方式既解决了贫困户的启动资金问题，也降低了银行和政府财政的风险。

产业扶贫是农村贫困人口稳定过上好日子的依靠，是促进贫困群众持续增收的关键。在决战决胜脱贫攻坚中，要坚持把产业扶贫作为精准扶贫的重中之重，辐射带动更多群众增收致富。只有针对当地要素资源打下的产业根基，才能持续而有效地增加贫困人群收入，改善他们的生产生活条件和精神面貌。

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