构建特大城市治理的“武汉模式”：目标与策略

文 （江汉大学法学院，湖北武汉 430056）

内容提要：党的十九大报告明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局。特大城市治理是一个世界性、世纪性的课题，是社会治理的重头戏。作为全国12个特大城市之一，武汉近年来在城市治理方面推出了一系列举措，但依然面临多重困境。因此，应围绕构建安全、有序、文明的城市治理目标，积极应对特大城市的多元治理趋势、区域人居环境、风险预警与公共安全等问题，努力创新和探索建立特大城市治理的“武汉模式”。

党的十九大报告明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局，要求“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。同时，报告提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。特大城市治理是一个世界性、世纪性的课题，是社会治理的重头戏。我国特大城市具有人口规模不断扩大、经济总量不断攀升、建设水平较高等特征，但同时存在人口构成日益复杂、公共安全问题复杂性加剧、防控难度加大、交通拥堵严重、环境质量下降等诸多问题。因此，特大城市既有治理模式的转型刻不容缓、势在必行。

依照国务院2014年公布的城市划分最新标准［1］，武汉是全国12个特大城市之一。从城市结构布局分析，武汉城市受地理位置影响，处于两江交汇处，湿地湖泊较多，空间结构分布受到了自然位置一定程度上的影响，结构布局较为分散，难以形成长期集聚式优化发展的充足空间。近年来，武汉城市主要的商业区域有向外迁移的趋势，导致了城市中心区域以及城市内环区域的空心化。此外，相较于东部城市规划布局总体进程推进较快的城市，武汉城市规划总体布局进程起步较晚，导致了没能赶上城市改革红利，进而现如今呈现出较为复杂和艰难的态势。其复杂态势主要体现在城市棚户改造、城市规划改造、就业保障以及基础公共交通设施等各个方面。因此，创新和构建特大城市治理的“武汉模式”具有极其重要的理论和现实意义。

一、国内外研究现状

现在的“治理”是20世纪60年代以后，随着西方资本主义国家进入以强调平等、多元等社会价值观为基础的后现代社会而产生的［2］。全球治理委员会在1995年发表的研究报告中对“治理”这一概念做出了明确界定，尤其提到“治理”有四个特征：首先，治理不是一整套规则或是一种活动，而是一个过程；其次，治理过程的基础不是控制，而是协调；而且，治理既涉及公共部门，也包括私人部门；此外，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动［3］。关于城市治理，它作为一种特定地域空间治理的概念，国外目前对此并没有形成固定的模式。以美国城市为例，他们在城市管理实践基础上，产生了三种典型的城市治理模式：企业式城市治理模式、改革政府模式和公私共同治理模式。他们注重的是一个城市政府与市民社会、公共部门与私营机构之间持续的互动过程。西方当前的城市治理研究主要有三个特点［4］：（1）相关研究认为全球化导致城市空间重构和城市间竞争激烈，城市治理应该以促进地方经济为目标，不仅要提高政府的运行效率，而且要体现管理的弹性。（2）西方城市治理研究对城市治理实践进行了总结。（3）最具代表意义的西方城市治理理论研究是对城市治理模型做出划分，主要有四种模型：管理型、合作型、促进增长型和福利型。

从上个世纪90年代末以来，由于引入了国外的“治理”概念，我国学界关于“城市治理”的研究开始升温。 其中，张京祥［5］、易晓峰［6］、踪家峰［7］等国内学者的研究重点在于以国外“城市治理”概念和模式为参照，对我国现行的城市政府改革进行探讨，比如行政体制、城市治理模式转变等。李友梅（2014）在《城市社会治理》中对城市阶层结构、城市流动人口、老龄化、环境问题、社会治理的多元主体等方面进行了深入研究。［8］罗月领（2014）选择了上海社会信用体系建设、城乡结合部治理创新，以及城市治理方法创新等领域，分析和总结了上海在城市治理创新方面的做法。［9］蒋三庚（2015）全面和系统研究了我国特大城市形成的基本规律、特大城市人口特征与管理、特大城市产业发展与管理、以及特大城市区域治理等问题。［10］根据对国内城市治理相关文献的归纳分析，本项目组认为众学者虽然选取的研究视角不同，研究的侧重点和框架有所差异，但存在着本质理论上的普遍性和趋同性，即强调城市政府在城市治理中的角色逐渐弱化以及非政府组织在城市治理中的功能逐渐强化的大同趋势。

二、武汉城市治理的现况

一个城市的公共治理水平，可以通过城市提供的公共服务质量和居民满意度来测量。根据北京天则经济研究所2013年发布的《中国省会城市公共治理报告》，武汉市在全国30个省会城市中排名十二，比2012年前的同等排名前进14名。具体从公共服务、公民权利和治理方式这三大分项指标来看，武汉市在 “教育”、“财产安全”、“意见表达”、“人身权利”、“政治参与”以及“廉洁”指标上得分较高，都高于全国平均水平。不过，在“媒体监督”、“权利救济”、“信息公开”等指标上的得分均低于全国平均水平。同时，该调查还显示，治理方式的指标对城市排名的影响占比增大。所以，改善城市公共治理可从城市治理方法的改变着手，以高效治理为核心，注重政府相关信息透明化公开化、政府治理廉政化、干部选拔更为民主、民众参与度更高等。

自从党十八大以及相关会议举行以来，党和政府对强化社会治理的创新越发地重视，而湖北省武汉市为了遵循相关文件要求，达到持续巩固城市发展基础的目的，已经开始推进城市民生的“三个升级版”建设进程，进程中切实贯彻基层建设的相关文件，从而建设成符合武汉特大城市特点的城市治理机制。［11］武汉市近年来将生态文明建设放在突出位置，持续不断地创新城市规划建设管理理念，并且积极推动绿色低碳发展和生态保护，同时构建更高效的交通体系，以不断提升城市功能，打造更具活力的城市空间。

（一）优化城市格局，凸显绿色发展理念

为了打造美丽江城、幸福武汉，进一步优化城市格局，武汉市在主城区外建成六大新城区，确立了“1+6”的城市化新格局，同时致力打造一个“500米见绿、1000米见园、2000米见水”的生态景观体系，以建设生态宜居武汉。早在2012年就开始施行的《武汉市基本生态控制线管理规定》明确划定了“两线”，即城市增长边界和生态底线，以形成所谓的“三区”：集中建设区、生态发展区、生态底线区。其中，在集中建设区内实施开放式的空间发展战略，即“以主城为核，轴向拓展，组团化发展新城”；在生态发展区，大力发展生态休闲旅游产业，有条件地进行生态型建设，以作为城市功能的有效补充；而在生态底线区，对区内的环境资源严格实施生态控制，对相关敏感区进行严密的生态监控和保护。

（二）开展基础设施建设，推进城建攻坚

武汉市近年持续开展基础设施建设，坚持市、区共建，大力推进城建攻坚，城市建设硕果连连。2017年武汉城建投资总额为2361亿元，比2016年增长了18%。其中，地铁建设提速和完善城市道路网络，仍是近年的重头戏。2017年武汉市地铁新开工6号线二期、8号线三期、12、16号线、前川线等5条线路，加上续建的众多项目，全市将有16条线路在建，建设里程共计361.8公里。［12］这将为武汉市2020年实现地铁通车400公里的目标奠定坚实的基础。2018年武汉市本级政府投资计划为702.51亿元，主要用于城市基础设施建设，如长江新城、长江主轴的建设，东湖生态景观亮化工程、地铁7号线1期、地铁2号线南延线、地铁5号线、武九铁路搬迁及配套工程等项目。［13］而且，武汉市近年已经建设完成8个自来水厂饮用水源地隔离防护工程，并已建成30座地埋式垃圾运转站。此外，武汉全面启动了三环内“三旧”改造工程，目前已完成11个城中村整体拆除。

（三）完善城市自然生态体系，严守生态保护红线

武汉市已经启动湿地自然保护区生态补偿试点，实施绿满江城行动计划。尤其是从2016年到2017年，武汉东湖绿道从零到突破百公里，速度与品质均以“世界级”为标准，串联磨山景区、听涛景区、落雁景区、武汉植物园以及马鞍山森林公园等生态旅游景区资源，既让千万市民尽享大东湖之美，真切感受到“绿水青山就是金山银山”，还有效促进了东湖绿心及周边城市功能区的融合发展。自2014年9月开始施行《武汉市山体保护办法》，武汉市已经完成6000亩破损山体生态修复。同时，武汉目前正在开展建设中法生态示范城，并已获批国家级海绵城市试点。

（四）改善城市面貌，健全文明城建常态机制。

自2015年被中央文明委正式授予“全国文明城市”称号，武汉市持续推进文明城市建设，开启文明建设新征程。武汉市在规范化、长效化、制度化的文明城建创建过程中，不断提升城市品质，搭建服务为民的良好平台，不断拓宽城市道德生态圈。近年来，武汉市先后出台了 《武汉市文明行为促进条例》《武汉市志愿服务条例》等法规，为文明行为立法，为志愿者“撑腰”。同时，武汉市还健全各行各业规章制度，完善市民公约、乡规民约、学生守则等行为准则，使“文明”要求成为人们日常生活的基本遵循。武汉市江岸区百步亭社区通过召开居民恳谈会、“六步议事”、民主协商等方式，制定了“环境噪音污染公约”“宠物管理公约”“敬老爱老公约”等140多项社区文明公约，让社区治理井然有序。此外，武汉市每年开展“十个突出问题”电视问政，尤其针对在文明城市建设过程中部门治理不到位、履职缺位的部门和人员进行严肃问责，从而进一步改善了政风。

三、武汉城市治理的现存问题

（一）快速城镇化与治理相对滞后的矛盾日益突出

武汉是全国范围内城市化率最高且增速最快的省会。在短短六年时间内，武汉城市化比率从不足百分之六十达到了百分之九十九。相关统计数据显示，在未来新一轮的城市化发展进程中，武汉区域城市人口将会占到全体人口的百分之六十。但是，随之而来的是城市化发展进程同城市治理体系不完善之间的矛盾，尤其是在城市棚户改造、城市规划改造、就业保障以及基础公共交通设施等各个方面，这些方面的相关管理机制需要持续改善。[14]

与此同时，由于受历史惯性和地理位置的影响，武汉始终是我国中部重型工业集群发展的地方。钢铁、能源以及矿业在武汉周边长时间的高度发展给武汉周边的地理环境造成了严重的影响，其中土壤、河流、湖泊受到的危害程度较深。相关统计数据显示，武汉市因工业发展造成湖泊面积缩减了230平方公里左右，近百个湖泊消失。这些都给武汉城市治理带来了极大的挑战，也是武汉市相关主管部门需要重点关注的问题。

（二）中心城区过度扩张加剧交通拥堵

近二十年来，武汉城市建筑群范围持续增大，中心城区逐渐出现了过度扩张的情况，造成了严重的交通拥堵，也在一定程度上导致了车祸以及安全事故发生率的提升。事实上，武汉市的交通建设缺乏全面、科学合理的总体规划。汉阳、武昌以及汉口区域仍然保留大量的老城区域，而大量的十字路、丁字路同样存在规划不合理的问题。

同时，武汉市的公路网络主要由辐散式道路组成，其中，环形与方形网格相互结合，主要的道路交通级别分为主干道、次级干道以及分支道路。由于主干道和次级干道密度低，城区交通速度缓慢，无法满足现有车辆和各种交通设施的需求。辐散式路网的主要特征是围绕市中心辐射以形成一个“蜘蛛网”，然而这种布局将会导致市中心交通拥堵，并且不利于与周围环境连接。而且，在中心城区过度拥堵且没有得到高效疏散的同时，也会使得城区周边受到拥堵影响，且存在着区域拥堵持续辐散的可能性。

（三）多元社会治理主体间难以形成合力

武汉市从计划经济时代发展至今，政府管理布局由市区政府管理逐渐细化分级成了 “两级政府，治理五级”的现状，在此过程中，政府职能部门逐渐细化，明确各职能部门的职责与义务。同时，也培育组织了一大批以化解社会矛盾、维护稳定为目的的社会组织。

就目前的现状来说，上述组织虽然对维护社会日常稳定、消解社会冲突有一定的积极作用，然而因为政府对于公共事务处理并未放权，由政府主导的社会事务事项处理情况没有本质变化，导致了只有不多的社会组织参与到社会治理，社会治理主体之间没有紧密的连接，难以形成协同治理的局面。另外，当前的社会治理中并没有充分发挥社会组织、社会社区工作者、志愿者的作用，相关组织机构的监督管理作用也没有得到最大限度的发挥。由此分析，这既导致了政府相关部门组织监督控制管理方面的缺失，又使得行政执法量大大增加。

（四）社会组织缺乏社会公信力和资金

目前，武汉市登记注册的社会组织已经达到5800多家，主要分布在工业、农业、商业、外贸、金融等诸多领域。总体来说，武汉市的社会组织还处在发展的初级阶段，大部分社会组织缺乏社会公信力，同时缺乏有效运作的资金。而且，大多社会组织在其人事管理、资金管理、财产事务管理等主要方面受政府相关主管部门影响较深，其领导多由政府部门直接任命。这种情况就造成了政府想出让自身职能责任时，社会组织没有足够的财产、技术、人事管理能力来承担起具体的职能工作。

四、构建特大城市治理的“武汉模式”

（一）构建特大城市治理“武汉模式”的目标：安全、有序、文明

特大城市人口众多、权利复杂、社会活动密集，因此安全、有序和文明是特大城市发展的基本需求和目标。作为特大城市，武汉城市治理的最终目标是让城市内生发展，充满活力，同时对外辐射，具有巨大影响力。

“安全”是城市发展的基本保障，而“安全感”是市民对宜居城市最基本的要求。城市公共安全包括生产安全、生活安全和生态安全三个层面。根据2014年中国发展研究基金会与普华永道联合发布的《机遇之城》报告，武汉在全国15个区域中心城市综合评估中，安全与治安排名第一，公共安全总体情况较好，但在生产安全和生态安全方面仍存在较大隐患。根据安监部门近期突击检查，武汉危险化学品储运经营企业达到1598家。而根据湖北省环保厅2017年发布的《湖北省环境质量状况》报告，武汉市空气质量没有达到国家二级标准，生态环境状况指数（EI）指数排名仅列全省第 15 位。［15］因此，切实提高武汉应对各种城市公共安全风险的社会治理能力尤其迫在眉睫。

“有序”包括城市人口集聚有序、市场公平有序、社会发展和谐有序、交通通畅有序以及生态环境优良等五个方面，我国特大型城市对于“有序”模式基本上无法做到面面俱到，有的城市环境破坏较为严重，有的城市公共基础设施不完善，政府服务职能滞后，有的城市交通拥堵混乱，还有的呈现出严重病态。因此，构建特大城市社会治理体系的关键内容应当包括上述几点，涵盖人口调整控制、企业产业结构升级优化、空间结构布局调整以及环境保护等各个方面。

“文明”是城市治理的内在动力和最终成果，主要包括政治文明、精神文明和生态文明三个层面。文明城市首先是法治城市，通过立法、普法、守法和执法等多重法治环节，实现城市的规范有序发展。同时，文明城市建设依赖具有现代城市意识的市民。无论是传统城市中心区还是新建社区，认同感和社区意识很大程度上决定城市各项事业取得最后的成功。此外，倡导生态文明理念，建设“低碳绿色城市”也是城市文明发展的重要方向。

（二）构建特大城市治理“武汉模式”的建议

1.从过度集中的城市规划向有机分散的合理布局转变。城市的规划要注重全局性、系统性、前瞻性和科学性。一个城市的总体布局，最重要的是不能“摊大饼”。近年来武汉市内及周边辐散区域面积已经超过了五百平方公里，其建成面积在全国范围内排名第三，仅次于北京、上海。事实上，武汉城区交通严重拥堵与武汉城市建筑群范围持续增大、中心城区逐渐出现过度扩张的情况相关。

因此，要依赖良好的城市规划，以城市功能为依据，对城市进行合理布局。武汉市可以借鉴德国倡导节制、注重规划的城市治理范式，以“产城融合”、“职住平衡”的理念推进城市功能的集中与疏解。未来武汉市的中心城区应控制在三环以内，同时呈放射状往外展开，在城市周边建卫星城，每个卫星城用轨道系统连接起来，形成一个新武汉城市格局。只有这样，才能从根本上解决目前存在的大城市问题，特别是交通拥堵难题。武汉要继续注重发展卫星城，因为卫星城将是武汉城镇化的发展区，其能够接纳中心城区向外疏散的人口，能够大力缓解人口密集，交通拥挤的情况，从而加快武汉区域一体化的进程。此外，中心城区同卫星城之间建设起了迅捷的快速公共交通设施，能够合理科学高效地引导交通，缓解交通拥堵情况，防止人口过度集中，从而彻底根除城市交通拥堵这一痼疾。

2.从“管理”思维向“治理”理念转变。党的十八届三中全会第一次提出用“治理”的概念来替代“管理”概念，过去政府管理是站在各项社会事务的主导地位来进行日常工作，甚至在某些行业以及概念上混淆“运动员”与“裁别者”的差异，直接参与市场竞争。 此外，政府的管理更多地体现在政府相关部门主观意志的管理控制上，这种控制是通过政府管理部门使用政府权力来对社会经济进行指挥和控制。

与政府管理的基本概念相比，政府治理强调法律权威来源的多样性，并认为政府治理的主体是多样化的。任何单一个体不能对所有社会经济管理规范以及流程实践进行垄断。政府治理更加注重和各级社会组织之间的平等的、合作的关系，此外，政府治理更加提倡发挥出各个社会组织的作用，鼓励参与者表达自己谈判对话并达成共识。

3.从单向管理向互动协作治理转变。社会治理是一个上下互动、平等协作的过程，需要构建政府、市场、社会组织三者共同参与的城市治理机制。作为特大城市，武汉市的和谐健康发展需要社会组织等各类主体积极参与城市建设。因此，要逐步形成“政府行政规范、组织自治独立、个体资源参与”的城市治理模式，厘清政府对社会组织的权力边界，加强社会组织自身建设，提高社会组织提供公共服务的能力。

以武汉立体化社会治安防控体系为例，截止日前，武汉全市安全防控体系较为完善，安全防范控制相关工作人员队伍达到了六千六百个，且网格信息管理工作员、人口流动协调员等群众防护力量两年之间提高了百分之六十。在2014年，安全防范控制人员共阻止各类违法犯罪事实九千三百多起。在此基础上，社会治安立体化防控体系建设进一步深化，逐渐走向全国。

此外，近年来武汉市大胆寻求创建幸福社区、创新社区治理的体系和方法，提高各个社区管理服务水平。逐渐建立了“4+1”的工作运营模式，进一步明确社区治理同政府治理之间的关系，使得社区自治管理能力大大提升，提出具有武汉特色的社区治理新方法。武汉百步亭社区治理创新模式尤其突出，该社区在开发建设理念、社区治理体制、社区志愿服务等方面进行了大胆创新，构建了以企业为主导的社区治理模式，走出了一条社区建设市场化、公共管理企业化、公共服务社会化的新路子，既照顾了居民要求基层自治的诉求，又满足了政府合理放权、维护社会稳定的要求。

4.从崇尚权治向依法治市转变。一方面，可以借鉴新加坡的可操作性强、执法严格、惩罚力度大的法制化城市管理做法。新加坡建立了一整套严格、完备、周密、切合实际、操作性强的城市管理法规体系。同时，城市管理的执法力度很强，“严”字当头。新加坡的良好城市管理极其依赖当地严格的惩罚体系，其罚款程序明确具体，罚款数额大，足以使受罚者心痛，足以使受罚者不敢再犯。因此，在培养国民良好的行为习惯、使城市管理富于经济色彩以及增加城市管理经费等方面都起到了很大作用。

另一方面，在健全城市生产、生活和生态安全体系方面，武汉市要致力打造“平安城市”，增强应对安全风险的能力。首先，要加强环保立法和加快生态环境法制建设，比如2015年3月1日起正式施行的《武汉市机动车排气污染防治条例》倡导绿色出行、实行“按日处罚”制度等，用制度保护生态环境。同时，要建立生态补偿机制，比如以国家购买方式对各区改善和恢复本地生态系统服务功能给予补偿，还可以通过建立资源型企业可持续发展准备金制度来落实生态环境损害赔偿制度。其次，针对安全生产存在的主体责任缺失和监管缺失等问题，要逐步建立和完善企业主体责任制度，同时可以通过制定和出台《安全生产委员会约谈制度》来加强全市安全生产监管工作和强化安全生产责任落实。

5.从单一技术管理向信息系统和“互联网+”综合应用治理转变。在治理城市交通拥堵方面，武汉市要对公安、规划、交通等多个部门的基本数据进行整理分析，致力于开发出相对应的地理信息系统。同时，依托于地理信息系统对全市交通车流量、人流量进行管理，对拥堵情况进行预警，以便于交通警察更有效地调整全市交通，缓解全市交通压力。此外，武汉市还应当适度加快“公共信用平台”的建设进程，设立全市非机动车、路人交通信用机制，通过规章制度将其录入信用档案，以此来规范路人、非机动车的行为，有关部门还应尽快出台基于居民交通信用积分的相应奖惩制度。

同时，应当依照武汉城市治理的具体行为特征，对相关的交通指标进行科学合理的设计，建立起多学科交叉共享的交通流量数据库，为城市规划建设提供科学切实的依据。此外。还应该重视城市的数字化管理进程的推进，发挥数字化管理全日程、无缝隙监控的管理优势。结合逐渐进步的新兴科技，尝试建立在“互联网+”以及大数据网络基础上的相关管理工具。要继续大力推进武汉智慧城市的建设，从而基本实现“小事不出社区，大事不出街道”。

综上，本文分析了武汉在城市发展和演变过程中所经历的重要转型，尤其是武汉市作为特大城市所面临的全球化的特大城市演变和“流动社会”对特大城市治理的新挑战，深入剖析武汉在城市治理过程中存在的问题及其根源。然后，围绕武汉建设国家中心城市的目标，积极应对特大城市的多元治理趋势、区域人居环境、风险预警与公共安全等问题，努力创新和探索建立特大城市治理的“武汉模式”。