治理能力现代化与城市国际形象塑造力提升

文 （..深圳大学，广东深圳 58000）

内容提要：城市形象塑造是城市治理的重要内容，城市形象塑造力是对城市治理能力的反映，城市治理能力现代化有助于提升城市国际形象塑造力。当前我国城市国际形象塑造方面存在着国际化建设的规划力、整合力与推动力不足的现实困境。为此，城市应合理规划城市国际形象概念体系，积极开展城市国际形象塑造行动，协同强化城市国际形象宣传力度，激发城市竞争活力，切实提高城市“软实力”、“硬实力”与“巧实力”，进而提升城市国际形象塑造力。

党的十九大报告指出，过去的五年“我国国际影响力、感召力、塑造力进一步提高。”［1］之所以能够取得这一成就，原因有二：其一是得益于国家层面的“一带一路”重大倡议和构建“人类命运共同体”思想的理论引导和实践推动，其二则根源于改革开放四十年来中国特色社会主义建设的历史积淀和新时代 “五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的推进成效。在我国日益走近世界舞台中央的新时代，完成进一步提升我国国际竞争力这一迫切而现实的历史任务，需要多元主体协同推进。其中，加强国际化城市建设是重要举措之一。作为国家发展的缩影，处于国际化进程中的城市建设应立足自身，以现代化取向提升城市整体实力，并不断在国际舞台上 “现身”“发声”，才能逐步实现城市国际化目标。从现实关系看，城市治理现代化是推进城市国际化的内在要求，同时积极塑造城市形象，尤其是塑造在世界城市中的独特形象是推进城市国际化的必要环节。鉴于此，本文从城市治理能力现代化与城市国际形象塑造力提升的内在关联切入，结合深圳城市国际化的经验和当前城市国际化形象塑造方面的共性问题，讨论提升城市国际形象塑造力的可行性思路。

一、城市治理能力现代化与城市国际形象塑造力提升的内在关联

在新时代，对比世界先进城市，提升我国城市治理体系与治理能力现代化水平是增强城市国际竞争能力的基础性条件，也是推进“国家治理体系与治理能力现代化”的必要准备。我们认为，城市国际化在本质上是城市治理的现代化。现实中，城市特质、实力及优势等共同塑造的国际形象对城市参与国际分工与交流实效通常会产生至关重要的影响。城市形象塑造是城市治理的重要内容，城市形象塑造力是城市治理能力的反映，二者内在关联需要深入思考。

（一）城市形象塑造是城市治理的重要内容

城市治理是一种地域空间治理的概念，系指为解决城市公共问题、优化城市公共服务、增进城市公共利益而对城市中的资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素进行整合的过程。［2］城市治理的内容包括“塑造共同价值、美化城市形象、提升城市效率、促进经济发展，完善社会保障”［3］。城市治理的目的和价值在于推动城市政治、经济、社会、文化和生态的协调可持续发展，从而提升城市综合实力与核心竞争力。“城市形象系指城市的内部公众与外部公众对该城市的内在综合实力、外显前进活力和未来发展前景的具体感知、总体看法和综合评价。”［4］塑造良好城市形象，旨在于有效全景展示城市的历史文化、自然资源、人文景观、经济基础、政治环境、公共服务、市民素质等诸多区位要素，并通过对上述要素的综合治理，以良好的城市形象招徕更多资源，为城市创造更多发展机会。当然，经过发展积淀和历史塑造，我国大部分城市已经形成了带有一定地域性、独特性的整体形象。从新时代城市发展需要看，提升城市形象塑造力并非要颠覆城市原有形象，而是在治理范式层面进一步深化城市内涵品质，创造性聚合城市发展的竞争性优势，进而达到吸引外来资源、促进城市自身发展的目的。因此可见，城市形象是城市治理的结果，城市形象塑造是城市治理的重要内容。需要强调的是，良好的城市形象并不会天然生成，而需要长期性、系统性、战略性的城市治理和城市营销方能形成。

（二）城市形象塑造力是对城市治理能力的反映

“城市治理能力是指城市治理主体通过整合利用相关资源，采用合理工具和手段，以解决城市治理中的问题和实现城市治理目标的能力”［5］。在具体领域，城市治理能力的高低与治理主体结构是否合理、治理过程是否规范、治理机制是否协同等有关。就本文论题而言，城市形象塑造力是对城市治理能力的反映，城市治理理应在城市形象塑造过程中发挥关键作用。城市形象塑造力简言之就是城市塑造良好形象的能力，具体表现为城市形象规划、城市形象建设落实及城市形象传播三个方面的能力。所谓城市形象规划力即为城市形象的战略规划能力。一个城市如若缺少宏观的发展战略规划，那么该城市就很难以清晰的发展定位和明确的发展主题引领城市的形象塑造实践。所谓城市形象建设落实力是指城市形象规划的具体贯彻执行能力，是城市形象塑造力提升的核心指标。所谓城市形象传播力是指对城市形象进行宣传推广的能力，是城市形象塑造力提升的外在动力。整体观之，三者环环相扣，层层递进。因而提升城市治理水平，建立健全城市形象规划力、城市形象建设落实力及城市形象传播力的合成机制是强化城市识别度与竞争优势的必由之路。

（三）城市治理能力现代化助推城市国际形象塑造力提升

顾名思义，城市国际形象是城市形象在国际上的延伸和展示，是城市的国际标识。一个具有广泛国际影响力的城市可凭借其独特竞争力在国际分工中占据一席之地。这是我国诸多城市积极推进城市国际化建设的主要动因。提升城市国际形象塑造力需具备两个条件，一是构建高效的城市治理格局和治理体系，深化城市发展内涵、提升城市实力品质，为城市与国际接轨创造基本条件；二是充分发挥城市的区域特色，因地制宜地塑造城市品牌，为城市形象提升国际竞争力创造品牌优势。良好的城市国际形象是城市参与国际互动与城市外交的基础，一则有助于提升城市的国际竞争力，持续推动城市自身良性发展；二则可以城市为点，通过展示“城市实力”、展现“城市形象”，助推展示“中国实力”、展现“中国形象”。

多年来，深圳在城市国际化的硬件、软件建设方面做了大量基础性工作，基本解决了国际化城市“塑形”层面上的技术命题，国际化的城市格局和风貌也已大体形成，正在成长为一个具有广泛国际影响力、发展水平快速趋向现代化的中心城市。深圳城市国际形象塑造力提升的经验在于，第一，坚持自主探索，明确城市国际化定位。作为经济特区的深圳地理位置优越，是中国对外开放的窗口城市，是香港与内地交流的重要枢纽。从第一次党代会提出建设“国际性城市”开始，“国际化”一直以来都是深圳市战略发展的主导方向。经过多年探索，深圳市最终形成了“建设现代化国际化创新型城市”的目标定位。第二，坚持接力探索，阶段性推进城市国际化进程。近年来，为了达到“以国际化城市建设提升城市整体实力和国际竞争力”的目的，深圳市按照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》《深圳市综合配套改革总体方案》《深圳市城市总体规划（2010—2020）》以及《深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等文件要求，制定并推行了《深圳市推进国际化城市建设行动纲要》，逐步构建起 “国际化城市建设”“国际化城区建设”“国际化街区建设”“国际化社区建设”的格局，形成了全方位、多支点、协同性的城市国际化行动体系。第三，积极融入国家发展战略，提升城市国际化发展内涵。当前，“一带一路”重大倡议以及粤港澳大湾区建设等国家发展规划为深圳带来重大发展机遇，将有效深化深港、深澳互利合作，也有利于深圳借助港澳平台优势，进一步深度拓展对外开放与合作交流。第四，积极参与国际交流，自觉加强城市形象的国际传播。一方面，深圳按照以开放和创新精神打造“活力深圳”、以绿色和人文理念打造“宜居深圳”、以包容和规则意识打造“和谐深圳”的发展思路加强城市的内涵式发展，另一方面深圳也在积极构建“政府引导、组织推动、全民参与”为基本特点的城市形象推介机制。事实证明，通过承办第26届世界大学生夏季运动会、中国国际人才交流大会、国际马拉松等国际赛事和专题会议，深圳的国际知名度得以较大幅度提升。透视深圳经验，不难发现，塑造城市国际形象的落脚点应该放在城市自身建设上，应该在提升城市治理能力方面多做文章。在统筹城市国际化建设的工作中，要充分整合城市自身的资源优势，制定科学的城市战略规划和适宜的城市营销策略。

二、城市国际形象塑造力提升的现实困境

为融入经济全球化，国内众多城市纷纷提出“国际化”的建设目标，积极探索提高城市国际影响力与国际竞争力的策略方法。而事实上，国内部分城市的国际化建设举措名不副实，甚至是徒有其名，在城市国际形象的塑造方面存在着规划力、整合力与推动力不足等问题。

（一）城市国际化建设“规划力”不足

城市国际化建设是一个长期性、动态性的过程，因此需要明确城市国际化的发展定位与战略规划，从而有序引导、持续推进城市国际化建设进程。当前国内部分城市对“国际化”的内涵认知有待深化，直接导致其城市国际化的发展定位出现偏差。城市国际化发展定位是城市国际化建设行动的核心目标，明确城市国际化发展定位是城市国际化建设的首要前提。然而，一则，部分城市未能结合其现状进行具象化的发展定位，导致城市定位仅停留于千城一面的状态，城市形象难以在国际视野中脱颖而出。二则，部分城市未能结合城市的区位优势与区域特色进行城市发展定位，反而一味追求创新，失去本色。殊不知本土的即是世界的，扬长避短乃城市国际化建设的最优策略。三则，部分城市未能遵循城市的自然人文规律进行城市发展定位，盲目追求“现代化”发展，殊不知传统的即是现代的，导致城市发展失去本真。G20峰会前夕，杭州市为迎合世界口味、追求现代特色，对城市古建筑进行了“翻新”，斑驳的“秋水山庄”与“孤山”被染上了鲜亮的工业油漆，看似“焕新颜”的背后是古建筑历史文化底蕴的丧失，致使城市失去了极具代表性的文化符号，无法向世界展示最好的城市形象。

城市国际化发展战略规划是城市国际化建设的指导方案，然而现实中大部分城市在战略制定和战略执行环节都存在问题，导致城市国际化建设力有未逮。其一，部分城市未能考虑自身发展水平、经济基础、地理位置等区位因素，盲目确定了国际化的发展目标，并制定了不切实际的国际化发展战略规划，忽视国际化之于该城市的可行性与可操作性。其二，部分城市追求“一步到位”，在战略规划制定上急于求成，企图跨越城市内部现代化建设阶段直接进入国际化发展阶段，严重背离城市建设与城市发展的客观规律。反观深圳，自经济特区诞生以来，深圳市早期提出“外向型多功能国际性城市”的总体目标定位，后将其内涵具象化为“经济发达、社会和谐、资源节约、环境友好、文化繁荣、生态宜居的中国特色社会主义示范市和国际性城市”，如今深圳又提出了建设“国际一流城市”的新目标。经过国际化建设的规划与实践，深圳市的城市国际形象定位经历了从抽象到具体、又从具体到抽象的发展历程，这一发展趋势与深圳的城市现代化建设进程趋于一致，因而深圳的国际化建设之路较为顺畅。

（二）城市国际化建设“整合力”不足

城市国际化建设是城市的总体发展战略，理应整合城市内的一切自然、人文资源，优化城市空间布局与产业结构，发挥城市区位优势与城市区域特色，提高城市综合实力，为城市国际化建设创造基础条件。然而，当前国内大部分城市未能彻底认清自身资源条件，导致在城市建设过程中未能充分发挥资源优势、整合资源力量，提高城市综合竞争力，由此造成城市国际化建设进程迟缓、效率低下、成效不明显。城市国际化建设是动态发展的过程，城市理应对建设规划与建设实践过程进行综合统筹考虑，确保合之有效、行之有力。2009年，国家发改委提出“着力打造西安国际化大都市”的重大战略，为此西安也陆续出台了《关于西安建设国际化大都市的初步思考》《关于省市共建大西安，加快推进创新型区域建设的若干意见》《西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等规划纲要，然而在实施层面则效果不佳。与之相比，城市现代化建设相对落后的咸阳已经形成中西部欠发达地区信息化发展的“咸阳模式”——“以群众需求为导向、以资源共享为抓手、以数据融合为支撑，低成本、高效率、重应用”，而西安仍处于探索、尝试阶段。为此，西安市发布了 《西安国际化大都市发展蓝皮书（2018）》，深度反思西安国际化发展的短板与优势，重新设计、实践西安国际化建设规划。

（三）城市国际化建设“推动力”不足

城市国际化建设是城市的重大发展战略，理应由政府主导，协调发动社会公众、社会组织与大众媒体等多方力量构成推动主体，有序推进城市国际化发展。在现代化语境下，社会组织参与城市治理与民间外交是创新城市治理方式与外交手段的重要举措。就社会治理而言，社会组织参与社会治理是提高城市治理现代化、体系化、民主化的内在要求；就民间外交而言，“社会组织是中国应对外部压力、构建和谐世界的坚强后盾，在外交上必将发挥政府无法替代的功能。”［6］因此，社会组织理应成为提高城市治理能力、促进民间外交的重要力量，而事实上，一方面社会组织参与城市治理面临着“政府职能转变不到位，社会组织管理、保障机制不健全，社会组织公信力不足、自治性弱、政府依赖性强等诸多问题”［7］，导致社会组织未能在城市治理中发挥应有效能；另一方面尽管我国社会组织参与国际性公共活动、推进民间外交的积极性较高，在促进共识、增进理解、弥合分歧、扩大公益等方面发挥着重要作用、扮演着不可或缺的角色，但社会组织的民间外交能力有限。原因在于，资金缺乏保障、专业人才匮乏、交流渠道不畅等因素在很大程度上限制了我国社会组织的民间外交行为能力，致使社会组织民间外交难成气候。深圳市政府积极探索角色转型与职能下放，主动放权于市场与社会，大力扶植培育社会组织，激发社会组织活力，积极构建城市多主体协同治理的现代化格局，积极承办国际主题赛事与国际文化活动，塑造城市文化名片，积极建立国际友好交流城市，推进民间外交与城市外交。显然，深圳的国际化建设在国内城市中属成功案例，深圳经验对其他城市推动国际化建设无疑具有借鉴意义。

三、提升城市国际形象塑造力的基本思路

城市的发展首先需要运用现代化的城市治理手段，合理整合城市资源与生产要素，激发城市活力，增强城市的综合实力与竞争能力，在此基础上追求更高的目标和更大的发展，即国际化建设。［8］为此，城市必须有效增强城市综合实力、主动提高城市治理能力现代化水平，并从规划、行动与宣传三个层面制定城市国际形象塑造力的提升策略。

（一）合理规划城市国际形象概念体系，提升城市“软实力”

城市软实力指的是城市的物质、制度和精神文化中体现出来的延续力、创新力和凝聚力以及在对外交往中产生的感召力。［9］提升城市软实力能为城市扩大对外辐射力和公共影响力创造动力源泉。城市软实力是一个抽象概念，主要体现于城市形象塑造的概念体系之中，亦见之于城市治理的理论体系。因此，需要从理念、原则与目标层面对城市治理与城市形象塑造做好合理规划，从而提升城市“软实力”。

第一，在目标层面，明确城市国际化的发展定位。跟风复制、盲目模仿的建设思路只会导致城市失去个性、丧失本色。在中国语境下，加强城市国际化建设，首先应该在“实现国家治理体系和治理能力现代化”目标引领下确定城市发展目标。推进城市的国际化，不是要在我国建设另外一个或多个纽约或东京，而是要建设具有中国特色的现代化城市或城市群。其次要在中外经验对比中明确城市国际化的目标体系。我国城市之间客观存在着发展不平衡的问题，在一定时期内，一个城市的资源禀赋是客观限定的。因而先发和后发城市在各自的国际化建设目标上要有差异。此外，各个城市的国际化建设目标也要体现阶段性、渐进性，不宜冒进。

第二，在理念层面，强化城市国际形象的本土化特征。人类社会的现代化源于西方，因而相较而言，我国的城市国际化内含着向西方城市建设先进经验学习的指向。但是现代化并不意味着西方化，西方国家的城市建设经验并不是“圣经”，悖之则不通。不同的城市具有着差异性的历史基因和现实特征，那么西方城市建设经验不可能与我国的城市建设实践无障碍的兼容。因此，我国各城市在探索城市国际化的实践中，一方面要向同类型的世界先进城市学习先进经验，另一方面要结合自身特点和优势明确城市国际化的定位，独立探索适宜性的建设思路。

第三，在原则层面，坚持科学化、规范化、有序化的现代化城市治理原则，提升城市国际形象的现代性表征。城市国际化本质上应该是城市治理现代化。城市治理现代化的突出表现就是城市治理的科学性、规范性、有序性，因此，在创新城市治理方式、更新城市治理机制、重塑城市治理体系过程中，需遵循科学化、规范化、有序化的治理原则，从而塑造现代化的城市国际形象。

（二）切实开展城市国际形象塑造行动，提升城市“硬实力”

城市硬实力是由城市土地面积、自然资源、经济实力、科技实力、人力资源等构成的可观、可感的城市物质实力。城市国际形象是城市硬实力的表现形式，为此，提升城市国际形象塑造力须在行动层面推进社会多主体协调配合，通过优化整合城市资源、推动智慧城市建设与优化城市产业结构，打造城市治理和城市形象塑造新局面。

第一，优化城市资源配置，提升城市形象塑造的资源整合力。城市资源分为有形资源与无形资源，这里着重分析有形资源的配置。城市的山川河海、林木花草等自然资源与人文景观、基础设施等社会资源均构成城市的有形资源，是城市居民生产生活、开展公共活动的物质基础。在推进城市国际形象塑造工作中，可以对已经产生聚合效应的城市优势资源进行深度整合，赋予其特殊的人文内涵和现实功能，打造城市亮点。深圳的经验显示，建设国际化、功能性街区是一个可行性思路。深圳的华强北电子一条街、侨城创意文化街、甘坑客家小镇、观澜版画村等因其功能性比较突出，并且这些功能性街区的地域文化属性已经与相关产业有效衔接，已经成为了深圳的微观标识，享有高度的国际知名度。因此，需要遵循现代化建设的规律，从资源整合与资源分配两个方面完善资源配置体系，发挥城市资源互补效应，优化城市治理环境，统筹城市基础设施、完善城市公共服务，达到城市资源配置的效率与效益最大化，为城市形象塑造构建资源保障机制。

第二，推动智慧城市建设，创新城市形象塑造的驱动力。“智慧城市”实现信息和实体的结合，对推进城市可持续发展及增强城市功能具有重大意义。［10］当前智慧城市建设面临技术标准迥异、专业人才匮乏、转化动力不足等瓶颈，已无法适应城市的快速发展。为此，亟待统一智慧城市建设的技术标准，加快推进城市治理体系智慧化转型；孵化智慧城市建设的专业人才，培育城市治理智慧化建设梯队力量；提高城市智能技术转化能力，将其应用于城市基础设施、城市产业效能与城市治理体系之中，从而夯实城市建设的技术基础，推动城市治理能力转向创新驱动。在此基础上，利用智慧城市的城市“智慧”，传播城市形象。

第三，加速城市产业结构优化，凝聚城市形象塑造特色优势。国际化并不意味着外国化，而应该引领民族的、本土的特色优势“走出去”。对于一座城市而言，其最大的特色优势在于因地制宜地发展区域性特色产业，优化城市产业结构，创造最优的产业效能。故此，应当综合考量城市的地理位置、自然条件、经济基础、人才结构、交通环节等区位因素，科学分析城市现有产业结构，合理规划产业分布，形成以特色产业为优势的城市产业群，体现城市的区域性优势，增强城市的核心竞争力，助推城市摆脱“千城一面”的困境，为城市治理与城市形象塑造创造优势条件。

（三）协同扩张城市国际形象传播力度，展示城市“巧实力”

“巧实力”是由“软实力”和“硬实力”结合而构成的更高级的战略观，其独特之处就在于一个“巧”字。［11］它的核心是重构价值认同。［12］

第一，推进传播内容多样化，强化传播效果的渗透力。城市形象传播的内容简言之就是城市诸要素的总合，核心就是城市精神与城市特色。显然，城市整体形象的概念过于宏观，难以简单概括，而城市特色与城市精神则显得过于抽象，无法深入人心，故而需要探索具象化的城市形象传播内容，发挥其连接古今、贯通内外的渗透力。城市形象是城市发展状况的反映，是历史的、现实的，也是未来的，更是世界性的。因此，我们可以回顾城市的发展历史，发掘当下的城市故事，描绘城市的发展未来，将其作为城市形象传播的具体内容融入城市形象传播框架，辅之以适宜的传播手段，强化城市形象传播的渗透力。一则，城市的历史故事是对城市过往的回顾和审思，内涵深刻，既彰显了城市的历史文化底蕴，又对现实具有借鉴和反思意义；二则，城市当下的故事是对时代的反映，贴近现实，能引发当代人的共鸣和思考、强化城市的现实吸引力；三则，城市的发展未来是人们对城市所寄予的期望，充满未知，实质是人们对历史和当下的批判性思考。

第二，推进传播主体协同化，强化传播效果的说服力。城市形象传播是一个系统性工程，单一传播主体很难实现城市形象国际化传播目标，因此需要推动多元主体协同参与，尤其需要构建官方力量与民间力量协同互补机制，共同强化传播效果的说服力。固然官方宣传是推广城市国际形象的主要渠道，但是多元的民间力量完全可以成为官方的助手和伙伴，成为城市形象传播主体。因此，城市国际形象传播既需要强化政府的主导机制，以城市宣传片、官方会议、建立友好城市等主流方式，加强宣传城市主流精神文化，展现城市形象；亦需要激活社会性组织的推动机制，引导经济组织、社会组织与公益性组织积极承担城市公共责任，认领城市国际化的任务，在国际交流合作中推进民间外交；还需要规范公众的参与机制，提高公众对城市国际化的认同感、责任感，引导公众形成行为规范的主体自觉，发挥城市国际形象大使的功能。

第三，推进传播方式多样化，强化传播效果的影响力。事实上，城市形象国际传播属于城市外交的范畴，其重要性不言而喻，因而需要优化城市形象国际传播的效果，强化传播效果的影响力。然而，在信息爆炸与碎片化、注意力资源极度稀缺的传播环境下，包括城市形象传播系统在内的所有的传播体系都经历着巨变，传播效果正面临严峻考验。因此，需要以无时不有、无处不在为原则，综合运用多元化的传播方式，强化传播实效、延长传播时效。一则，采取直接传播的方式，通过塑造城市英雄形象，创作城市宣传片，申办高层次国际会议等形式，将城市形象直接推向世界舞台，让世界其他国家与城市了解本国城市、城市形象与城市精神；二则采取间接传播的方式，通过举办国际友好城市交流论坛，与国际城市共办发展成果展览会，定期举办国际文体赛事，寻求中外教育、医疗、文化产业合作项目等，建立本国城市与世界其他城市之间的密切联系，创造世界其他城市深入了解本国城市的可能性。

总之，在全面深化改革的新时代，我国城市应在“治理能力现代化”的基本语境之下思考城市形象塑造这一命题，自主突破城市国际化建设规划力、整合力与推动力不足的现实困境，从规划、行动与宣传三个层面增强城市综合实力，激发城市发展活力，探索提升城市国际形象塑造力的策略方法。