基于治理视角的“一网、一门、一次”改革浅析

文 （..四川师范大学，四川成都 600）

内容提要：“一网、一门、一次”改革不仅是技术平台建设或公共服务供给问题，也是行政体制综合改革在特定阶段的中心任务，并对政府治理的进一步优化提出要求。基于“政府即平台”以及“整体性政府”等理念，“一网”改革在数据共享的基础上，为多元主体参与公共治理提供了渠道和平台。“一门”改革需要政府内部有关职能部门进行整合，并作为一个整体形象出现在社会公众面前，树立政府形象。而“一次”改革既需要解决线上流程设计的优化问题，也需要解决线上与线下的融合问题。

政府在线服务能力已是衡量国家实力和政府执政能力的重要指标，也是国家现代化程度的重要标志。“互联网+政务服务”以简政放权、创新监管、提升服务为核心，以信息化技术为支撑，成为我国政务改革的重要内容，中央已经就此出台了一系列措施，各级地方政府也在积极推进相应的业务平台、支撑体系、技术体系、评价考核等建设。2018年，中央又提出推进政务服务“一网、一门、一次”改革并作出具体部署，“互联网+政务服务”再度成为社会关注热点。

从实践操作角度而言，标准化建设与政府服务平台建设这两个领域因为存在较多的难点问题而被重点讨论。“一网、一门、一次”改革不能仅仅被视为技术建设或者公共服务问题，还需要从治理角度予以认识。党的十八届三中、四中全会确定全面推进依法治国总目标的重要内容之一，就是推进国家治理体系和治理能力现代化。从现代国家治理模式变化的共性经验及一般趋势看：保护公民权利与公民治理主体地位得到更多强调；在组织层面，立法与司法组织组织相对稳定而行政组织则处于持续性调整过程之中；各类非盈利社会组织力量在有关公共物品与服务供给中的角色功能也逐渐扩展。［1］虽然与西方国家存在差异，但是中国的改革依然在很大程度上体现出上述趋势，包括扩大公民有序参与、健全政府责任机制等方面，都体现了国家治理体系的改善。

治理体系涉及治理主体与治理方式两个核心问题。政府治理需要在划定政府行政权力与市场、社会自主权利边界的前提下，明确政府在市场监管和社会管理中的基本职责；职责由具体机构承载，机构的重构与职能的调整都涉及对各种治理资源的优化配置。“互联网+”通过更大程度的信息完善与信息对称，更明确地厘定了政府与市场的边界、界定了政府机构的服务与管理职能，不作为或乱作为行为将接受公众更严格的审视。“一网、一门、一次”强调以整合促便捷、以集成提效能、以创新促精简、以共享筑根基，加强线上线下融合，以深化“互联网+政务服务”改革，它在实质上涉及到政府治理体系优化的若干方面。政府基本职能包括公众服务与政务管理等，虽然“一网、一门、一次”强调的是现阶段各级地方政府应关注的重点问题和工作目标，但治理水平现代化是中国政府的长期使命，“一网、一门、一次”改革并不是为互联网而互联网、为平台而平台，而需要把握政府治理的发展趋势，将政府治理优化的长期目标与当前阶段具体任务结合起来，通过机构变革、业务流程重组和优化等途径，基于新型电子政务架构、运用大数据分析手段，逐步实现治理过程的规范化、标准化、信息化、自动化、透明化等，创造出一个能高效包容政府、社会和公众多元治理主体共同参与的有利环境，这既是建设服务型政府的过程，也是建设法治政府的过程。［2］

一、“一网”改革：平台建设与多元主体治理

传统政府治理主要强调行政管理领域的治理，但“互联网+”延伸了政府治理的领域和范围，不仅包括政务服务领域，也包括更为广泛的社会化服务领域，政务服务和政务管理都成为政府治理的领域。在“互联网+政务服务”中，互联网通常被视为起到 “平台”功能，而学者Tim Reilly在2010年的专著《开放政府：合作、透明与参与》中提出了“政府即平台（Government as a Platform）”概念，它基于“政府是一种合作的机制”的理念，提出政务服务应借鉴互联网思维，从“售货机界面”转变成开放性平台，鼓励内部和外部力量参与合作。部分国家已经在进行这一理念的实践，例如美国政府于2009年5月开通Data.gov，推动了政府开放数据在全球的发展；英国政府于2015年确定“政府即平台”计划；澳大利亚政府也成立了与英国相似的数字变革办公室，并启动了My Gov与Gov CMS两个大型平台项目；［3］等等。在“互联网+”时代背景下，政府不仅是网络平台建设者，也是网络平台生态构建者，需要与公众、企业、社会组织等治理主体共同拟定线上行为规则，平衡各方诉求，促进平台生态良性循环，让公共服务生态环境充满活力，服务资源配置更加优化。［4］虽然中国政务信息化建设已经取得成效，但基于部门利益与职权划分，在各级政府的电子政务建设过程中，各自为政的现象并不鲜见，例如根据部门需要或便利而制定标准规范及确定业务内容范围，或仅仅基于部门内部工作需要选择应用新技术，导致信息共享存在“孤岛”困境与垄断现象，政府数据开放、共享方面远远没有达到预期水准，浪费数据资源，资源配置不合理，也阻碍了社会治理、民生服务等领域的创新，降低了政府治理的效率和质量。在技术角度，“一网”要着力解决数据共享问题，无论是“一号”申请、“一窗”受理和“一网”通办，都要建立在政务数据共享、业务协同的后端整合平台之上，基于政务数据分类、以数据共享为主要特征的电子政务架构，包含同政务基础信息数据库、业务数据库、物联网数据库以及互联网数据库的共享与交换。在实践中，部分地方政府的“互联网+”已经了进入云计算阶段（例如广东省基于腾讯云技术在2018年5月推出了全国首个集成民生服务微信小程序“粤省事”），“一网”架构应更强调平台导向，并充分运用云计算的成熟设施。

“一网”是一个信息共享平台，它不断打破企业、公众和社会组织参与治理的信息壁垒和数据垄断格局，基于即时性、互动性与参与性，公众逐渐从被动服务者转化为参与创造者，公众、政府、企业和社会组织可以在同一个时间、同一个语境和同一个平台上对政务服务进行讨论、反馈和设计，这要求政府执政思维与方式进行调整优化，由领导思维向服务思维转变，由经验思维向数据思维转变。“多元”与“互动”已然成为政府治理中的全新要素，仅仅依靠政府已经难以独自完成社会治理的任务，而越来越倚重不同治理主体各自发挥比较优势实现协同效应。虽然“一网”在实践上侧重于政府服务领域，但通过流程与数据的联系，政务服务与政务管理二者之间的耦合性更具灵活性，政务管理通过应用集成与数据共享等措施，可以更好地以互联网思维与技术改进传统的政务应用系统。在政务服务与政务管理的整体架构下，以行政相对人为中心的数据流从行政相对人所属到政务管理部门所属再到共同所有，这种权属变化也要求对相关责任进行更明确的划分，并直接影响着数据治理的内容与方向。

“一网”为政府与多元主体参与公共治理提供了渠道和平台，政府未必是网络平台建设与服务提供的唯一主体，例如与互联网公司的合作有助于提高用户参与度并提升体验感，尤其是公众接受度较强、社会渗透率与用户依赖度较高的某些互联网公司的移动平台，正在进化成为日渐复杂和完善的生态系统，在政府自身对于平台建设不具备技术、人力或者运营优势的情况下，与外部平台的合作有助于更充分地挖掘用户需求并予以满足。目前，这方面比较具有代表性的合作范例是基于“支付宝”平台提供的各项政务服务，全国绝大部分城市已经入驻支付宝城市服务平台，东部与中部都有较高的渗透率，西部地区还相对滞后。［5］基于安全性考虑，“互联网+政务服务”就政府管理信息系统而言则更侧重于闭环运营，共享共用但有限开放，要在这种情况下实现平台创新，可行途径之一就是开放某些端口以实现某些服务模块的开源利用。［6］

二、“一门”改革：职能部门调整与政府整体形象

英国学者希克斯于20世纪90年代提出了“整体性政府”的概念，整体性治理也是当代国家治理改革的趋势之一，它兼收并蓄地整合科层治理、网络化治理、协调治理、公民社会治理等治理逻辑，有助于解决政府管理的碎片化、分散化等现实问题。整体性治理的总体特征是 “跨界”合作，而互联网信息技术的发展为整体性治理从理念走向实践提供了支持，“互联网+政务服务”就是整体性治理的具体实践，［7］“一门”改革则对此提出了更高要求。基于整体性治理的基本理念，“一门”改革需要关注两个问题：第一，对内，政府面向群众服务的有关内部职能部门的整合问题；第二，对外，政府作为一个整体形象出现在社会公众面前，并树立政府的可信形象。

早在2009年，时任美国总统奥巴马在履职首日签署的第一份总统备忘案——《透明与开放式政府》中提出开放式政府计划的战略构想，核心就是透明、参与和协作这三大主题，鼓励各政府部门依托社交媒体的优势，增加部门之间的合作协调。［8］从“互联网+政务服务”的实践看，条块分割、各自为政形成的信息壁垒成为制约政府治理现代化的瓶颈；同时，部分地方政府的改革仅仅只是将“结果”呈现在网上，而行政权力运行的过程对于公众而言依然是 “幕后”。出现此类现象，一方面在于行政当在监督下运行的意识依然薄弱，一方面则来自于部门间条块分割的格局很难改变，核心业务在部门或系统内部运行的惯性力量非常强大，与其他部门的整合在很大程度上意味着部门之间的权力转移。以审批为例，虽然部分地方探索了新模式，例如将各个单位具有审批职能的部分汇聚一起，组成相对集中行使审批权力的新机构（例如行政审批局），厘清业务边界，形成审批职权清单，并对审批事项开展标准化改造；［9］但是，这类模式依然面临诸多问题，包括：授权不充分；与原审批部门职责划分不清晰；某些审批权不适合转移；横向协调难度大；等等。［10］而且，审批权高度集中，也对事前、事中与事后监管提出了新的要求。为了推行“网上审批”，必须进行审批制度改革，审批权相对集中；同时，基于“审管分离”，在建设整体政府的思路下，审批机构的改革应在综合机构改革的整体构架下进行，包括行政审批、综合执法以及市场监督等新机构的设置都需要与原有相关机构进行职能剥离与资源转移，并且要在监察部门的全程监管下进行。“互联网+”客观上加速了地方政府大部制改革和行政审批制度改革的步伐，基于“行政三分”原则，决策权、监督权和操作权需要在本级行政实体内进行划分，以政府规制制定为主要职能的相关机构其职责也得到强化，更需要通过权力清单、责任清单、负面清单等清单建设明确政府与市场、政府与企业、政府与社会的权责边界，做到“法无授权不可为”“法定职责必须为”“法无禁止即可为”，［11］避免“政出一门”却无从制约的情况出现。

“互联网+”的出现在一定程度上缓解了社会公众对政府存在的信任问题，提升了政府角色的可信度，增加了公众的信赖感。由于传统的科层式治理优化趋向整体式治理，以整合内部资源通过单一界面向公众提供服务，消除不同部门在提供公共服务过程中出现的各类横向或纵向空隙，整体政府形象以单一界面形式出现在社会公众面前，［12］这对于政府塑造其可信形象是一个机遇，也是挑战。“门难进”曾经广受社会群众诟病，某一个职能部门行为给政府整体形象带来负面影响并产生信任问题，在“一门”情况下尤其如此。“一门”改革对于政府的信息发布、收集与沟通提出了更高要求，在统一平台上用一个声音代表政府，既要强调政府信息的真实性与权威性，也要通过平台收集民意、听政于民。公众通过“一门”将相关意见和需求反映给“相关部门”，长期以来，“相关部门”对于公众而言只是一个隐性存在，但“一门”改革则将“相关部门”的工作效率与质量直接推送到了群众眼前。群众对政府服务的需求可以被划分为四个层次：知情，知晓办理规则与办理进程；办成，在遵从规则的前提下能妥善完成；便捷，享受智慧政府的快捷与便利，对人性化服务有良好体验；尊重，获得平等的尊重，意见得到反馈回应或被采纳接受。［13］能否从各个层面满足群众要求，是衡量“一门”服务质量的基本依据之一。

三、“一次”改革：流程优化与虚实结合

“互联网+”大量应用云计算、移动互联网、物联网以及大数据等技术，为提供公共服务开辟新场景；但在不少场景中，线下依然有其不可替代的存在性，线上与线下的“虚实结合”才能避免出现线上一次、线下又一次甚至多次的情况。因此，“一次”改革需要解决两个基本问题：线上流程设计的优化；线上与线下的融合。政务服务中的事项审批、便民服务、备案等诸多业务一旦进入平台，都需进行相应的流程设计并提供管理，才能实现跨部门、跨行业、跨区域的政务应用。仍以审批为例，要实现“一次”，就需要再造业务流程与服务模式，并改革原有管理体系。例如，江苏省在2017年全面推进“不见面审批”改革，推动形成“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”的办事模式，构建“不见面审批+强化监管服务+综合行政执法”管理体系。［14］山西省建设了投资项目在线审批监管平台，全省涉及省级联合审批的相关部门全部接入平台，全省所有非涉密项目都通过该平台申报，在限定的时间内实现在线办理。“一次”办理需要进行跨部门、跨层级的流程优化，需要以技术手段连接审批涉及的岗位、改善内部人员协作状况、减少中间管理层等措施，实现部门内部审批流程再造；同时需要推动上下级政府审批服务系统的融合建设，实现上下级联动审批；这些都涉及到了超过平台建设范畴的行政体制综合改革任务。

线上全天候服务是主流和重点，线下“最后一公里服务”也不可忽视。线上与线下的服务是通过数据连接起来的，不少地方已经逐步实现网上办事大厅与实体政务服务大厅“虚实合一”。线上政务服务大厅基于政府后台服务汇聚、数据共享、业务协同，提供统一的数据空间、办事平台和服务空间；线下实体服务中心建设则需要细分服务群体（法人或自然人），面向法人的可以适当集中在中心区域，面向自然人的更宜适度分散并靠近社区，满足不同群体差异化需求，以体现管理型政府向服务型政府转型过程中政务工作以行政相对人为中心的基本理念；此外，某些行政审批事项的终审权客观上无法或不宜下放，但是其受理与出证环节可以下移、依托基层社区服务中心连通网络进行联动办理。通过有效延伸融合服务空间，实现多空间、多场景下的政务服务全覆盖，构建完善各层级实体大厅、网上大厅、移动客户端APP等多种形式结合的体系，向社会公众和企业提供更加便捷、更加高效的网上网下立体化的政府服务［15］，实现“一次”办理。需要指出的是，“互联网+”固然不能为所有问题提供终极解决之道，这并不能成为沿袭甚至重复建设传统办事实体的理由，基层社区服务中心或服务站也应根据各项服务流程的动线设置功能性等区域，并根据条件配备所需智能系统等，提升办事效率。［16］

可以预期，在“一门、一网、一次”改革推动下，我国的行政体制综合改革将继续深入，在未来一个时期，相应的机构变革以及各类业务流程重组也将成为地方政府治理优化中的常态性内容。“一门、一网、一次”不是单项改革，需要与其他各个领域配套，但无论是机构撤并或新设，还是有关行政事项的调整或取消，以及相关部门标准、规范的制定执行，都应依法治国、依法行政。“简政放权”中地方政府是“简政”的领导机构，“清权、减权”既要符合群众需求，也要符合业务需要；为适应新形势，必要情况下还需要“制权”，但无论是减是增、是收是放，都要以法治为依据；“四张清单”制定以及职责边界厘定、程序性行政权力与实体性行政权力区分等问题都具有前提性意义，这些都需要从整体政府视角而非部门视角进行看待。整体政府、法治政府建设以及治理模式优化是长期性任务，不能认为随“一门、一网、一次”改革阶段性任务的顺利完成而毕其功于一役。