中国农村金融改革40年的经验与启示

文 （贵州民族大学，贵州贵阳 550025）

内容提要：农村金融是我国金融改革发展的重要组成部分。改革开放以来，党中央，国务院始终高度重视农村金融改革和发展，制定了一系列方针政策，加快推进农村金融改革和发展，不断健全农村金融体系，农村金融取得长足发展。十八大以来，党中央整合监管资源，强化金融监管，整治银行业市场乱象，推进银行业深层次改革，加快建立现代农村金融体系，实现农村金融永续发展。我国的农村金融主要经历了农村金融制度的重塑、转型、现代农村金融制度的探索以及农村金融制度的改革创新等四个阶段。总结和回顾中国农村金融改革40年的历程、成就和经验，可以得到农村金融改革在党的领导下，服务“三农”和实体经济，创新引领发展，完善农村金融政策体系，推动农村金融立法，维护金融安全等启示。

一、农村金融改革40年的历程和成就

（一）农村金融改革的历程

我国农村金融40年改革和发展历程主要有以下四个发展阶段：

1.农村金融制度重塑，重构农村金融体系阶段(1978—1992年)。1979年2月，国务院发布《恢复农业银行通知》，恢复中国农业银行，中国农业银行领导农村信用社。中国农业银行的主要任务是 “统一农业资金管理，集中办理三农信贷资金，领导农村信用社，发展农村金融事业”。农村信用社已成为农业银行基层机构。农村信用社走上了“政府管理”的道路，这与改革的初衷不符。1979年随着政社合一体系的逐步瓦解，农村信用社得以剥离并划归中国农业银行管理，恢复其合作金融性质。1984年8月，国务院转批《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。农村地区形成以中国农业银行和农村信用合作社为主的局面，农村合作基金会也得到了快速发展。［1］

2.农村金融制度改革转型，农信社改革起步阶段(1993年至2002年)。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后，农业和农村沿市场经济方向深化的速度加快。与此同时，农村政策性、商业性和合作性金融“三足鼎立”的格局也逐步形成。［2］1994年4月，成立中国农业发展银行，从农业银行剥离出来的政策性金融业务由农业发展银行承担，政策性农村金融的使命由此交给农业发展银行。此轮改革的核心是要重新赋予农村信用社“民办合作金融”的性质，淡化农村信用社的政府行政管理模式。1996年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确要求农村信用社和农业银行脱离行政隶属关系。 中国人民银行监管并逐步转变为 “农民入股和社会民主管理，主要是为会员服务的合作金融组织”。 农村信用社已成为独立的金融机构，与中国农业银行的管理层分离，逐步推进新的改革试点。中国农业银行结束了承担多职的历史使命，开始转型为国有商业银行。在经历了亚洲金融危机，1997年开始的通货紧缩以及加入世贸组织金融的不断开放之后，政府对金融的监管变得更加严格。1998年，国务院颁布了《非法金融机构和禁止非法金融业务活动办法》。 1999年1月，国务院下令全国禁止农村合作基金，非正规金融受到严重打压。这一时期，以农村信用合作社为主体的正规金融开始试行并推广小额信贷，农村金融制度改革客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。农村信用社成为“政策性金融”主力军。

3.全面深化农村信用社改革，现代农村金融制度构建探索阶段 (2003年至2012年)。2003年6月27日，国务院在江苏试点的基础上，发布了《深化农村信用社改革试点方案》，在贵州省、山东省、吉林省等8个省（市）开展了第一批试点工作，新一轮农村信用社改革正式启动。这次农信社改革是农信社历史上极其重要的一次改革，主要围绕产权关系、管理体制与经营机制展开。这次农村信用社改革重点解决两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用社省（市）级联社。2003年银监会成立，农信社的监管职能转入中国银监会。［3］通过改革，信用合作社真正成为自我管理、自律、自我发展和风险自担的市场主体。在充分总结八省（市）试点改革经验的基础上，国务院于2004年8月决定将深化农村信用社的试点方案扩大到21个省（自治区、直辖市）。2006年，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》。 2007年，中国银行业监督管理委员会《关于扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作的通知》，调整和放宽农村银行业金融机构的准入政策，由内蒙古、吉林、湖北、四川、甘肃、青海六个省（区），扩大到全国31个省（自治区、直辖市）覆盖率低、资金供应低、竞争不足县（市）及县（市）以下地区。新型农村金融机构开始建立和发展。2008年，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“建立现代农村金融制度。农村金融是现代农村经济的核心。创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”由此，农村金融发展进入了一个新的历史时期。2007年邮政储蓄银行成立，汇丰、花旗等外资银行先后在农村金融市场设点，四大国有商业银行则开始实施返乡战略，加上股份制银行开始在农村增设分支机构以及民间私人贷款的放开，我国农村金融业已形成商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合、各种金融机构同时并存的新格局，奠定了我国农村金融体系的基本框架。“三农”发展面临的金融瓶颈得到一定程度的缓解。

4.大力发展普惠金融，农村金融制度改革创新深化阶段(2013年至今)。党的十八大确立了“全面建设小康社会”的目标，进一步加强了金融对农业，农村和农村发展的支持和保障作用。深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制，加快转变发展方式。大力发展普惠性金融，全面深化农村金融体制改革创新。党中央历年高度重视“三农”工作，始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，2013年中央一号文件强调：“改善农村金融服务。加强国家对农村金融改革和发展的支持和指导，切实加大对农业的商业金融支持力度，充分发挥政策性金融和合作金融的作用，确保农业信贷持续增长。”2014年中央一号文件强调：“加快农村金融制度创新，强化金融机构服务“三农”职责，发展新型农村合作金融组织”。2015年中央一号文件强调：“推进农村金融体制改革。主动适应农村实际、农业特点、农民需求，不断深化农村金融改革创新。综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向‘三农’倾斜，确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不降低。强化农村普惠金融，积极推动农村金融立法，明确政策性和商业性金融支农责任，促进新型农村合作金融、农业保险健康发展。”加快扶贫开发立法。2016年中央一号文件强调：“推动金融资源更多向农村倾斜。加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，发展农村普惠金融，降低融资成本，全面激活农村金融服务链条。”2017年中央一号文件强调：“加快农村金融创新。强化激励约束机制,确保‘三农’贷款投放持续增长，积极推动农村金融立法”。2018年中央一号文件强调：“提高金融服务水平。坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求”。同时，党中央、国务院高度重视发展普惠金融，2015年，国务院印发 《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融。2015年《政府工作报告》提出，要大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》：“加大金融支农力度。健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和服务和完善金融支农激励政策”。在这一时期，加快农村金融创新，强化农村普惠金融发展以及金融扶贫创新方面也取得了重大成绩。

（二）农村金融改革的成就

1.多层次的现代农村金融体系基本形成。农村金融改革是党中央，国务院关注的重点。经过40年的农村金融体制改革，农村金融领域发生若干重大事件，农村金融产权主体多元化，农村金融市场的竞争生态得到改善，农村金融体系服务“三农”的能力大幅提升。中国农村金融形成了以商业、合作和政策性金融机构相互补充，银行金融机构和非银行金融机构共同发展的现代农村金融体系。一是商业金融在服务“三农”和县域经济中发挥着重要作用。以农业银行和邮政储蓄银行为代表，农业银行和邮政储蓄银行通过不断深化改革与发展，在支持农业和农村经济发展中发挥了重要作用，是“三农”金融服务的重要提供者。二是合作性金融发挥支农主力军作用。自2003年国务院深化农村信用社改革以来，农村信用社迎来了改革发展的春天。农村信用社（含农村商业银行和农村合作银行）实力明显增强，承担了全国95%以上的乡镇金融服务空白和65%以上的乡镇金融机构空白覆盖任务，支农主力军作用进一步发挥。三是政策金融促进农业和农村经济发展做出积极贡献。以中国农业发展银行为例，农业发展银行依靠国家信用，依靠市场筹集资金支持农业，支持“三农”事业的发展，服务乡村振兴战略，着力金融精准扶贫，服务国家粮食安全战略，积极支持农业现代化，支持一二三产业融合发展。四是新型农村金融机构为农村经济发展注入新活力。调整放宽农村地区金融机构准入政策，稳妥培育发展村镇银行等新型农村金融机构。2006年12月，银监会颁布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，首次允许产业资本和民间资本在农村地区建立新的银行，并提出在农村地区增加三种类型的金融机构，如村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。2007年3月1日，中国首批新型农村金融机构成立。随后中国第一家农民自愿投资的农村合作金融机构正式营业。 2008年，试点范围从6个省（区）扩大到31个省（自治区，直辖市），并出台了一系列支持和规范新型农村金融机构的政策文件。农村金融市场的开放取得较大进展，有利于提高农村金融机构网点覆盖率，在一定程度上缓解了农村信贷需求的供需矛盾，为农村经济发展注入了新鲜血液。

2.服务实体经济能力明显增强。在2017年全国金融工作会议上，习近平总书记指出：“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。要建设普惠金融体系，加强对小微企业、‘三农’和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，鼓励发展绿色金融。要促进金融机构降低经营成本，清理规范中间业务环节，避免变相抬高实体经济融资成本”。一是农村合作金融机构涉农信贷投放和服务创新取得较大成效。连续多年涉农贷款实现 “贷款增量不低于上年、增速不低于贷款平均增速”的“两个不低于”目标。全面推进农村金融产品和服务方式创新，探索了一批低成本、可复制、易推广的金融服务模式。二是积极支持现代农业发展，农村基础设施和农田基本建设贷款余额较大幅增加，为新农村建设、美丽乡村建设提供强有力的金融服务保障。三是紧跟脱贫攻坚步伐，金融扶贫成效显著。农村金融机构围绕精准扶贫和精准脱贫战略，在贫困地区设立分支机构、服务网点，创新金融扶贫产品，积极支持贫困地区基础设施建设、易地扶贫搬迁项目建设、产业扶持等。金融扶贫政策体系不断完善，贫困地区组织体系不断完善，信贷供给增长加快，金融扶贫产品和服务不断创新，金融基础设施逐步改善，金融生态环境不断优化，金融扶贫取得了很好的成效。

3.农村金融服务水平不断提高，服务网络覆盖范围扩大。农村金融机构始终坚持正确的农村金融改革和发展方向，不断完善适合农业和农村特点的农村金融体系，回归本源，为农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节分配更多的金融资本，更好地满足乡村振兴多元化的金融需求。加强金融服务方式创新，防范脱离实体经济倾向，严格控制风险，提高为农村振兴的金融服务能力和水平。制定出台金融服务乡村振兴的指导意见，加大对乡村振兴的支持力度。农村金融服务网络覆盖范围扩大，实现全国偏远地区金融机构的全覆盖，解决偏远乡镇金融机构和金融服务的问题。农村金融机构经营重心下沉，乡镇网点功能进一步丰富。县域物理网点数量大增，农村信用体系建设稳步推进，乡镇服务盲区大幅减少，乡镇新布设ATM机、POS机等电子机具增长较快，在行政村设置了助农取款服务点。推广手机银行和网上银行，贷款难、贷款贵、贷款不方便问题有所缓解，农村金融需求满足度和满意度进一步提高。获得金融服务的成本降低，并且便利性显著增加。农村金融基础设施日益完善。逐步完善支付结算制度，农村金融机构分支机构进入人民银行跨行支付系统，农村银行网点开通农民工银行卡专项服务，支农、惠农、便农的“支付绿色通道”加快构建。深入开展信用户、信用村和信用乡镇建设，建立农民信用档案和信用评价。通过科技手段，提升村村通功能，优化支农流动服务站，创新金融夜校服务方式，优化农民工金融服务中心功能，普及金融知识，推广金融产品，努力提升普惠金融服务水平。进一步推进送金融知识下乡、金融知识进课堂试点等活动，逐步解决农民不敢贷款、不会贷款的问题。

4.农村金融机构风险管控能力得到提升。党的十八大以来，党中央把金融风险防控放在更加重要的位置，牢牢守住防范系统性风险的底线，采取一系列措施加强金融风险监管，防范和化解金融风险，维护金融安全稳定。习近平同志指出，金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。金融活，经济活；金融稳，经济稳。我们必须充分认识金融在经济发展和社会生活中的重要地位和作用，切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事，扎扎实实把金融工作做好。农村金融机构不断加强风险管控长效机制建设，已取得一定成效。公司治理不断健全，公司治理组织架构、激励约束机制和内部控制机制逐渐完善；全面风险管理框架初步建立，农村金融机构结合自身特点，科学合理制定风险策略、风险偏好和风险处置机制，全面风险管理能力明显提升；重点领域风险得到有效管控，地方政府平台贷款、房地产贷款、产能过剩贷款、融资担保贷款、承兑汇票等风险得到有效控制。

5.改革开放取得新进展。一是中国农业银行不断深化改革，通过注资，剥离不良资产，开展“三农金融事业部”试点，探索了面向“三农”与商业运作有机结合的新模式。十八大以来，农业银行深化了总行组织结构改革、“三农”金融事业部改革、人才发展制度建设、专业岗位建设改革和综合管理改革。经过40年坚定不移的改革，尤其是党的十八大以来大范围、宽领域、深层次的改革，农业银行在支持农业、农村经济发展中发挥重要作用。二是中国邮政储蓄银行已从单一股东转为多元化股权。登陆国际资本市场，完成“股改-引战-上市”三步改革目标。发行境外优先股，进一步优化资本结构，扩大资金补充渠道。中国邮政储蓄银行在服务“三农”，支持微小和发展普惠金融方面，具有自己独特的优势。“三农”金融事业部的正式成立标志着中国邮政储蓄银行将更加专业化，更加系统化地发展普惠性金融，特别是支持“三农”事业的发展。 三是农村信用社改革不断深化。自2003年国务院深化农村信用社改革以来，农村信用社迎来了改革发展的春天。农村信用社按照产权明确的要求，加强约束机制，强化服务功能，并根据国家适当支持和地方政府负责的总体要求，对农村信用社进行了全面改革。本次农村信用社的改革，重点是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；改革信用社的管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用社的省（市）级联社。经过不断深化改革，全国农信社系统在服务“三农”、精准脱贫等方面发挥农村金融主力军。四是改革开放以来，特别是党的十八大以来，农业发展银行落实改革政策，稳步推进内部改革，进一步明确履职重点、现代化建设目标和实施路径，形成总体发展战略，依据国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,改革全面推进。

二、改革的经验

（一）始终坚持以服务“三农”为出发点和落脚点

农村金融服务于农村经济。作为农村经济的重要组成部分，在连续多年的中央 “一号文件”中始终将农村金融政策作为农村经济政策的一部分。农村金融紧紧围绕历年中央农村工作会议精神，把普惠金融重点放在乡村，聚焦农户、新型农业经营主体、建档立卡贫困户和深度贫困地区，服务重点领域，支持农业发展提质增效，不断满足“三农”多元化的金融服务需求。

（二）始终坚持农村金融改革发展的正确方向

中国的农村金融改革是在中国共产党领导下的政府主导的渐进式改革，历年的农村金融改革主要是围绕农村金融机构、农村金融的体制机制、农村金融制度、农村金融担保体系、农村金融生态系统等进行的改革，综合来看，农村金融改革基本覆盖了农村金融体系的方方面面，但不管怎么改革，都要以满足农户信贷需求为价值导向，加大关注农户信贷诉求的力度，重视农村民生金融的发展；以促进农村经济发展为核心动力，坚持以市场为导向，按照市场规律进行改革，农村金融改革盯住农村经济发展。凡是健全了适合农业农村特点的农村金融体系、推动了农村金融机构回归本源、把更多金融资源配置到了农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节、更好地满足了乡村振兴多样化金融需求，就是正确的实践；反之，则是错误的行为。

（三）始终坚持中国共产党对农村金融改革的领导

习近平总书记在党的十九大报告中，把“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中的第一条。做好中国的事情，关键在党，中国共产党是领导农村金融改革的主体。周小川指出，“中国共产党历来高度重视对金融工作的领导。无论是在革命战争年代，还是在社会主义建设时期，党一直坚持牢牢把握金融事业发展和前进的方向，不断探索金融支持革命战争和创立新政权、服务社会主义现代化建设和改革开放的道路，指引中国金融事业实现了一次又一次跨越发展。”［4］深化农村金融体制改革必须始终坚持和加强党的领导，保证各项改革严格按照先进的理论指导、正确的前进方向、科学的理念方法、强大的政治保障路径进行。坚持党的领导是农村金融深化改革取得成就的根本所在，无论市场环境怎么变、体制机制如何改，都必须把加强和改进党的领导作为根本原则，确保农村金融体制改革始终沿着正确的方向前进。

三、农村金融面临的问题与挑战

农村经济和社会转型是一个极其复杂的社会变迁过程，表现为时间维度的变化和空间维度的差异。从时间的角度来看，农村经济和社会在40年的改革进程中发生了巨大的变化。工业化、城市化和农业现代化不断推进，宏观环境不断变化。随之而来的是各种农村经济政策为了适应现实变化的需要而持续进行系统性和非系统性的变革。一项农村改革措施在推出时可能具有一定政策效果，但随着时间的推移改革效果往往呈递减趋势，有时甚至成为阻碍力量。这些都与我国农村经济社会环境的时变性、阶段性特征有关。从空间的角度来看，中国农村的经济结构、经济发展水平和社会结构差异很大。一项试点改革在一个地方可能很好地发挥作用，但在另一个地方却可能难以有效实施。同时，一些借鉴国外先进经验的改革措施在国内可能出现水土不服，如作为有效促进农业信贷和小微金融的小额信贷在很多发展中国家都有很好的表现，在我国却遭遇普遍的道德风险问题。［5］在我国农村经济社会加快转型的复杂背景下，具有中国特色的农村金融改革也要因地制宜渐进推进。同时，我国农村金融的改革与发展面临许多问题与挑战：

首先是农村金融供给不平衡，局部供求矛盾突出。目前的农村金融体系难以为农民提供充分有效的金融服务。城市农村失衡，区域不平衡，上下游失衡，在农业现代化和城镇化进程加快的背景下，局部矛盾、农村供需矛盾可能进一步加剧。

其次是农村资金不足，金融功能配置不健全，缺位、错位等问题并存。商业性金融需要大力引导，政策性金融改革有待加快推进，农村合作金融的政策扶持及风险分担机制需要进一步增强和健全。

第三，涉农比重较大地区的农村信用社经营困难。特别是面临经济结构调整和受经济下行的影响，部分机构的风险凸显，风险处置难度大。农村信用社的公司治理、股份制改造、省联社的改革等难度加大。特别是在经济结构调整和经济下行的影响下，一些机构的风险突出，风险处置难度大。公司治理，股份制改革和农村信用社省级联社改革的难度有所增加。

第四，农村金融基础设施建设不足。支付结算渠道、功能、便利度有待提升，一些重要的农村资产流转系统、流动性互助系统、客户风险和欺诈信息系统、新闻信息发布系统等急需加快推进。

第五，扶持政策的系统性、完整性、协调性需要完善。需要加强现有的扶持政策，支农支小的政策需要进一步改善和完善。需要进一步发挥政策激励的综合作用。

第六，普惠金融发展任重道远。普惠金融服务区域和机构的发展不平衡，小微企业和弱势群体融资问题突出，经济发达地区和城市地区的金融资源特征明显;普惠金融的宏观、中观和微观制度和金融法律法规体系仍然不完善;普惠金融的商业可持续性有待提高。

第七，农村金融立法需要加快推进。我国的农村金融体系仍然是金融体系中最为薄弱的环节，金融机构的覆盖面和信贷投放不能满足农民的金融需求，农村金融长期存在的供需矛盾未从根本上得以解决，重要的因素之一是农村金融法律体系不健全。

四、农村金融改革的启示

我国的农村金融改革开放四十年以来取得较大的发展，但同时也要看到，我国农村金融发展无论是在覆盖面还是在深度上，都还有很大的提升空间。在发展普惠金融方面，需要提升农村金融服务的水平。多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系尚未全部形成。特别是，与农业供给侧结构性改革的要求相比，仍然存在很大差距。下一步，农村金融改革创新必须加强党的领导，牢牢把握“金融服务实体经济”的根本宗旨，聚焦深度贫困，助推脱贫攻坚，坚持创新，加快金融立法，维护好金融安全，以提升农村金融服务水平为主攻方向，以深化农村金融改革为根本途径，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的农村金融体系，更好地服务于农业供给侧结构性改革和新型城镇化建设，服务好乡村振兴战略。

（一）坚持党的领导作为深化农村金融改革的根本原则

深化农村金融体制改革必须始终坚持和加强党的领导，保证各项改革严格按照先进的理论指导、正确的前进方向、科学的理念方法、强大的政治保障路径进行。在深化农村信用社的股份制改造、推进省联社改革、进一步强化农业银行“三农金融事业部”改革、健全邮政储蓄银行县以下机构网点普惠金融服务功能、稳步发展小额涉农信贷业务、研究完善农业发展银行改革方案和稳妥培育发展新型农村金融机构等方面，农村金融机构都要坚决拥护、认真落实，履行好党赋予农村金融机构的金融体制改革重任。坚持党的领导是农村金融深化改革取得成就的根本所在，无论市场环境怎么变、体制机制如何改，都必须把加强和改进党的领导作为根本原则，确保农村金融体制改革始终沿着正确的方向前进。

（二）坚持将服务“三农”和实体经济作为深化改革的出发点和落脚点

习近平总书记指出，金融是实体经济的血脉。为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本措施。作为承担服务“三农”特殊使命的农村金融机构，始终要把服务实体经济效率，降低融资成本作为判断各项改革成效的重要标准。发挥商业、政策、开发和合作等各种金融机构的主体作用。农业发展银行必须不断完善内部管理机制，提高服务质量和效率。中国农业银行继续深化“三农”金融业务部门的改革，加强县级业务部门的业务能力建设。中国邮政储蓄银行应进一步扩大服务网络，加强县级网点功能建设，逐步扩大农业相关业务范围。农村信用社，农村商业银行和农村合作银行依托众多网点和广泛覆盖的优势，继续发挥农村金融服务的主力军作用。符合条件的民间资本参与贫困地区村镇银行的建设，为“三农”提供差异化，专业化的服务。金融系统应从国家战略高度和社会发展大局出发，平衡追求商业利益与履行社会责任的关系，加大对贫困地区金融资源的投入。

（三）坚持聚焦深度贫困，持续发力助推扶贫攻坚

农村金融机构要围绕“精准扶贫、精准脱贫”方略，深入贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，全面做好扶贫开发金融服务工作。要结合国家脱贫攻坚的总体要求，聚焦深度贫困，持续做好金融精准扶贫。坚持扶贫与扶志、扶智相结合，变“输血”为“造血”，坚守扶贫小额信贷资金用于发展生产的原则，立足本地优势产业和项目，推动贫困户发展生产并长期受益，切实提升贫困户脱贫内生发展动力。完善扶贫小额信贷的风险补偿和分担机制，积极探索多种贷款风险分散机制。倾斜资源配置，加大对深度贫困地区的金融支持力度。要着力做好集中连片特困地区和极贫困地区以及民族特困地区、革命老区等深度贫困地区的金融服务，特别要加大对西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等深度贫困地区的金融服务。要注重积极配合财政、民政政策实施，结合深度贫困地区实际需求，合理优化网点布局，优先在机构空白的深度贫困县新设网点，积极推动已有网点服务升级，适度下放管理权限。应结合深度贫困地区特点，适当放宽针对贫困户的贷款期限，实行更优惠的贷款利率。

（四）坚持围绕乡村振兴战略，提供更多普惠金融服务

要坚持稳中求进总基调，把普惠金融重点放在乡村，以实施乡村振兴战略为“三农”金融服务工作总抓手，聚焦农户、新型农业经营主体、建档立卡贫困户和深度贫困地区，健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和服务完善金融支农激励政策。进一步健全适合农业和农村特点的农村金融体系，为重点领域和农村经济社会发展的薄弱环节配置更多的金融资源，更好地满足乡村振兴的多元化金融需求。一是必须密切关注支持农业供给侧结构性改革，助力农业现代化，支持绿色发展。涉农贷款应优先支持农业生产的发展。维护国家粮食安全，提高农产品质量，优化农产品产业结构，合理增加农业产业化重点龙头企业信贷支持，促进粮食产业和农业产业化发展，支持农产品加工业为重点，促进农村一二三产业的深度融合。二是加大对参与生态修复企业的信贷资金支持力度。支持农业机械化和农业机械装备产业的转型升级。大力支持大规模农业生产和集约化管理，为不同类型、规模的新型农业企业提供差异化融资解决方案。三是加大对返乡下乡人员就业创业的信贷支持力度，对能够带动农村劳动力转移就业创业、农民工市民化的产业和项目着力予以支持。四是促进农村、农业、旅游、文化、娱乐、养老、体育等行业的深度融合。增加农村电子商务的信贷支持和金融服务。五是为激活农村要素提供金融支持。要紧跟国家农村土地制度改革和农村集体产权制度改革，及时研究农村集体产权改革、农村宅基地、农民住房财产权和林权制度的实施情况。加快金融产品的研发和创新，缓解“三农”经济实体“贷款难和抵押难”问题，大力支持农村产权制度改革的实施。

（五）坚持创新引领发展，推动高质量发展

一是加快建立健全农村金融体系，坚持商业金融、合作金融、政策金融相结合，完善政策支持、公平准入和差异化监管制度，扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式。全面提高农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、覆盖面广、可持续发展、竞争有序、风险可控的现代农村金融体系。完善金融机构的农村存款主要用于农业和农村制度，完善政策性金融政策，支持农业发展和农村建设。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立农村信用风险补偿基金。稳步实施农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，创新和完善林权抵押贷款机制，拓宽“三农”直接融资渠道。完善地方农村金融管理体制，推进地方建立市场风险补偿机制，有效预防和化解地方金融风险。二是创新产品服务，满足农业、农村和农民多元化的金融需求。根据农业、农村和农民的需要，坚持市场导向，把握国家政策，利用现代技术，持续开发多元化、有特色的“三农”金融产品。

（六）加快健全完善农村金融政策扶持体系

农村金融的改革本质上是农村金融政策体系的调整和改进。政府不断推进农村金融改革的过程就是不断完善农村金融政策支持体系的过程。中国农村金融政策支持体系是在农村金融改革的过程中逐渐改善和形成的。加大政策支持力度，发挥好杠杆作用，引导更多金融资源投向“三农”。充分发挥国务院金融稳定发展委员会的金融监管协调作用，加大政策支持和部门协调，特别要加强金融部门与财政、发展改革部门的协调配合，加大政策精准支持力度，更好地促进实体经济发展。强化部门沟通协调，研究建立由人民银行、银保监会、农业部、财政部、税务总局、证监会等有关部门参加的协调机制，重点是系统梳理完善现有政策措施，提高政策支持的针对性和有效性，加快建立导向明确、激励有效、约束严格、协调配套的长期化、制度化的农村金融政策扶持体系。［6］

（七）加快研究推动农村金融立法

中国农村金融总体发展滞后，农村金融供给短缺突出。农村金融立法是改善农村金融供给制度的必要条件，是解决农村金融改革问题的重要举措，也是完善农业支撑保障体系的重要内容。目前，我国农村金融政策层级较低，有必要制定农村金融法，实施农村金融的顶层设计。 2015年，中央一号文件首次提出“农村金融立法”。2017年，中央一号文件提出积极推进农村金融立法。两年的中央一号文件都提到农村金融立法，可见尽快制定出台农村金融法律对明确政府发展农村金融的职责，保障农村金融主体依法经营的权利，提升农村金融服务水平，推动农村经济社会持续健康发展，具有十分重要的意义。借鉴国外农村金融立法的经验，加快我国农村金融立法。以立法手段提升农村金融机构网点覆盖面、金融产品满意度和信贷投放水平。为确保农村金融服务的覆盖面，印度政府在《国家农业农村发展银行法案》《银行国有化法案》《印度储备银行法案》和《地区农村银行法案》等有关法律中，对农村金融机构在农村地区设立机构网点提出要求。日本制定 《农林渔业金融公库法》《农业基本法》《中央省厅等改革基本法》和《株式会日本政策金融公库法》等一系列完备的农村金融法律法规，为日本的农村金融改革与发展发挥重要作用。十三届全国人大常委会立法规划共116件，未将农村金融立法纳入规划，建议全国人大农业与农村委员会成立专题工作小组，在前期农村金融立法草案稿的基础上，深入研究和吸收代表议案所提意见和建议，并继续开展调查研究，针对重点问题开展座谈论证，广泛征求意见，进一步修改完善法律草案，将制定农村金融法早日纳入全国人大常委会立法规划，尽快制定出台农村金融法律。

（八）把坚持维护国家金融安全作为深化农村金融改革的底线

习近平总书记深刻指出:“金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础；维护金融安全是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。要把防控金融风险放到更加重要的位置，牢牢守住不发生系统性风险底线，采取一系列措施加强金融监管，防范和化解金融风险，维护金融安全和稳定。对存在的金融风险点，我们一定要胸中有数，增强风险防范意识，未雨绸缪，密切监测，准确预判，有效防范，不忽视一个风险，不放过一个隐患”。农村金融机构要始终把金融安全放在重要位置，始终把金融安全作为改革的底线。一方面要坚持科学金融安全观，认真查找问题，积极做好重点领域的风险防范，坚决不发生系统性风险。另一方面，加强风险管控的有效性、针对性和前瞻性。按照现代商业银行全面风险管理的要求，始终加强风险管理，建立与发展规划、资本实力、经营目标相适应的全流程、全方位的全面风险管理体系，实现从单一的风险管理到全面风险管理转变，从分散的风险管理转向集中风险管理。构建信用风险、市场风险和操作风险等风险在内的全面、量化、立体的全面风险管理体系。建立有效的风险战略传导机制和风险管理联动机制，形成统一的风险管理战略、制度和文化，有效提升风险管理和风险抵御能力。坚决守住不发生系统性风险的底线，筑牢金融安全的防线。