法治建设与改革关系刍论——基于法治概念不断完善的视角

侯学勇

自20世纪70年代末改革开放开始，中国法治建设获得长足发展。不仅完成了法律制度从无到有、再到社会主义法律体系基本形成的伟大转变，而且实现了法律思想意识从法律虚无主义，经法律工具主义到法治主义的巨大跨越，进入全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的新时代。改革开放40年来法治建设取得举世瞩目成就，这些成就的取得与国家的繁荣富强和发展壮大紧密相连，中国法治建设进程中的独有特征展示了法治命题在中国所具有的内涵：中国法治建设列车的高速飞驰，是在政府大力推动的社会管理体制改革过程中实现的。改革不断促进法治建设的发展完善，法治建设图景的日臻成熟又促使其引领改革的方向，把改革调控在合法的范围内。从改革先行法治附随到法治优先改革附随的变迁，不仅有赖于社会条件的发展变化，一定意义上也与人们关于法治内涵的认知程度有关。

一、改革开放以来的法治建设进程

当代中国的法治建设进程，如果从新中国建国之初开始计算，大体可以分为两个阶段：一是从1949年到1978年的阶段，二是1978年之后至今的阶段。从1949年到1978年的阶段，虽然也有法律制度的初步创立，但随后的彻底破坏使其呈现出来的总体特点是社会主义“人治”：法律虚无主义——法律可有可无，以党代政，以党代法；法学教条主义——“马恩列斯毛”的话句句是真理，领袖人物的语录及注解是马克思主义法学；法律经验主义——否认理论的价值，拒绝法律遗产的借鉴；法律工具主义——法律只是阶级统治的工具，时有以党的政策和长官意志替代法律；法律实用主义——法律为无产阶级专政服务，法律是政治之下的统治手段。①参见李步云：《中国法治历史进程的回顾与展望》，《法学》2007年第9期。以中国共产党的十一届三中全会为分界线，自1978年至今的阶段，是中国法治建设真正起步并逐步发展完善的时期。

1978年之后的法治建设过程，大体又可以分为两个不同的时期：以1997年中国共产党第十五次全国代表大会的召开为标志，分为此前的法制重建时期和此后的法治建设时期。

（一）1997年之前的法制重建时期

由于新中国初期制定的各项法律制度在十年动乱期间被破坏殆尽，1978年中共中央十一届三中全会在总结建国30年历史经验与教训的基础上，做出加强社会主义法制建设的决定，中国法治道路从恢复民主法制建设重新开始起步。这一时期法制建设的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，各个领域基本法律制度的制定是这一时期的主要任务。1979年全国人大五届二次会议讨论通过刑法、刑事诉讼法、地方人民代表大会和地方人民政府组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法等7部基础性法律，1982年全国人大五届五次会议通过宪法修正案。其后一段时间先后制定了《民法通则》《民事诉讼法》《环境保护法》《个人所得税法》《商标法》《专利法》《森林法》等调整社会基本秩序的法律。这些法律法规的制定，初步确立了中国的基本法律制度框架。尽管这一时期制定形成的法律法规数量不少，而且整个国家也逐步走向依法办事的方向，但法律在国家生活中的地位却没有提升到至高无上的高度，法律的工具化特征依然明显。②参见肖金明：《中国法治的曲折进程与完整内涵》，《当代法学》2008年第6期。

（二）1997年之后的法治建设时期

1997年，中国共产党第十五次全国代表大会明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的目标，标志着执政党的治国理念和执政方式开始转变，作为政权统治工具的法律逐步成为国家权力的基本运作方式和行为准则，我国法治建设进程进入一个新的历史发展阶段。2002年，中国共产党第十六次全国代表大会把完善的社会主义民主、完备的社会主义法制，全面落实依法治国基本方略，作为全面建设小康社会的重要目标。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会对全面落实依法治国基本方略、加强社会主义法治建设做出明确部署。2012年，中国共产党第十八次全国代表大会提出全面推进依法治国、构筑社会主义法治体系的宏伟蓝图，描绘未来10年的法治建设目标：全面落实依法治国基本方略，基本建成法治政府，不断提高司法公信力，切实尊重和保障人权。2014年，中国共产党十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，明确提出全面推进依法治国的总体目标：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化。2017年，中国共产党第十九次全国代表大会明确指出：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚持党在全面依法治国中的领导地位，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持完善中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，为依法治国的全面推进坚定信心，明确规划路线图。

这一时期的法治建设进程，不仅实现了社会主义法律体系基本形成的建设目标，而且确立了一系列的法治原则。这些法治原则的确立，成为这一时期法治建设的显要特征：民主原则——民主是社会主义法治建设的基础；人权原则——国家尊重和保障人权，在基本价值层面上回答了中国法治建设的根本目标；法律至上原则——法律具有最高权威，任何人或组织都不能凌驾于法律之上；司法公正原则——法院依法独立行使审判权、检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这些原则的确立，积极引导着具有中国特色的社会主义法治体系的建立健全和不断发展完善。

在这些基本的法治原则的指导下，中国的法治建设在立法、行政、司法等公共权力的规范运行上取得了长足发展，同时也有效提高了全民法治意识程度。改革开放40年来，我国立法取得了巨大进步。截止到2018年8月，我国现行有效的法律有267件，现行有效的行政法规有756件，地方性法规12000多件。①杨维汉、陈菲：《截至今年8月我国现行有效法律267件 新赋予地方立法权的市州已立法621件》，http://m.xinhuanet.com/2018-09/16/c_1123437851.htm，新华网，2018年9月25日访问。以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内，由7个法律部门、3个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，为全面推进依法治国奠定了坚实的制度基础。与立法发展同步，我国行政执法日益制度化、程序化和公开化。自1987年党的十三大报告明确提出行政管理法制化的发展思路后，先后制定通过的行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法，以及新近修改的立法法，不断将依法行政的理念诉诸法治实践，法制政府逐步为法治政府所替代，从制度到理念的法治认识逐步渗透到行政行为的每一环节，把权力关进制度的笼子里的理念得以践行。在司法领域，保证司法公正、提高司法公信力一直是司法改革不断追求的目标。法院不仅在审级、管辖、证据、诉讼等领域取得长期的制度性经验，而且在法官队伍建设上获得迅速发展。十八届四中全会提出的领导干部干预司法记录制度、司法人员办案终身负责制度、司法公开制度、加强人权司法保障制度、以审判为核心的诉讼改革制度等，都围绕着有效推进司法公正这一核心目标，展开司法管理体制和司法权力运行机制方面的深入改革，通过进一步规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。十九大以来，全国范围内的监察体制改革，《中华人民共和国监察法》颁布，依法组建各级监察委员会，实现对公权力的全覆盖，创新权力监督体制，进一步加强对公权力运行的监督制约。随着法治建设各个环节的不断完善，全民法治意识也得到大幅度提高。

中国40年的法治建设进程，体现出与西方法治发展历程不一样的特点，也使法治概念在中国拥有了不同于西方法治的丰富内涵。

二、作为改革产物的法治建设

在中国法治建设实践进程中，政府推动是中国法治发展的主要动力来源，法治发展是改革开放的产物。

中国法治建设进程是政府主导下的发展过程。纵观中国40年的法治发展过程，一个很明显的特征是，法治建设的直接动力并非是社会因经济发展达到了一定程度、内在地需要一定的法律制度支撑而带动法治发展，而是因政府倡导并通过强有力的政策推动而发展，政府是这一过程的主导者，法治发展的直接动力是政府的人为推进。政府在法治建设进程中的主导推动作用主要体现在法治观念的启蒙、法治发展路径的总体设计和法治建设进程的具体保障等三个方面。①参见蒋立山：《中国法制现代化建设特征分析》，《中外法学》1995年第4期。

在法治观念的启蒙方面，政府借助持续不断的普法工作，在深刻反省和批判传统人治观念、权力观念的基础上，实施大规模的、全民性的法律知识传播和法治观念启蒙教育活动。自1986年开始，我国在全体公民中开展普及法律知识的宣传教育活动，以五年为一个周期，至2015年已实施了6个“五年普法”规划，目前正处于第7个“五年普法”过程中。从最初的着重法律知识普及到现今积极增强公民权利意识；从最初的公民守法教育到现在的“把权力关进制度的笼子”官员法治意识教育，全民法治观念正逐步养成。在法治建设发展路径的总体设计方面，官方的顶层设计为中国法治建设发挥着整体规划的作用。从1978年党的十一届三中全会提出加强社会主义法制建设的决定起，经党的历届代表大会，到2014年党的十八届四中全会专题讨论依法治国问题，明确提出全面推进依法治国的具体路线图，十九大进一步确认全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，中国法治建设的每一个阶段都是在党的宏观决策、国家自上而下的领导和推动下得以发展的。在法治建设进程的具体保障方面，官方力量是法治建设目标逐步推进的主要保障。为逐步实现法治建设中不同阶段的顶层设计目标，国家自1981年开始制定立法规划，包括1982年至1986年的经济立法规划、“七五”立法规划、“八五”立法规划，以及1994年八届全国人大常委会开始的五年立法规划，至十二届全国人大已有5个“五年立法”规划，为中国法治建设提供了基础性的制度保障。其他诸如司法人员队伍的迅速扩大，政府法制建设的不断扩大与增强，法律监督机制的不断充实与完善，都在不同层面为中国法治建设提供了具体的保障。

中国法治建设进程之所以体现出这么明显的政府主导下的人为推进特征，主要原因在于中国法治建设的启动因素源于政府努力，而不是基于中国社会内部自我发展的需要。中国法治建设是国家在面对外部国际竞争，为实现经济赶超、富民强国而采取的社会现代化运动的一个组成部分，是国家面对外部压力作出的一种积极回应。②同注 ①。

中国法治建设是改革开放和经济发展的产物，每一阶段的发展与完善都是在不断的改革过程中完成的。有学者通过考察我国法治建设得以发展的文化背景及社会伦理条件，指出“当代中国的法治建设完全是拨乱反正和改革开放的产物”③蒋先福：《法治的文化伦理基础及其构建》，《法律科学》1997年第6期。。党的十一届三中全会作出加强社会主义法制建设的决定，不仅在制度层面是对十年动乱时期执行的极左路线的否定，而且在思想认识层面也是一轮新的意识形态反思。此后很长一段时间内，国家对社会主义法制的高度重视，包括政治上不断完善社会主义民主制度、经济上逐步建立社会主义市场经济秩序，都是对过去高度集中的政治经济体制的扬弃。文革期间被破坏的各项法律制度和法律秩序，都逐渐被恢复重建，思想认识也从之前“踢开党委闹革命”“砸烂公检法”的法律虚无主义，走向依靠法制治理国家的法律工具主义。为了有效实施人民民主制度，必须加强法制建设，依靠民主的制度化、法制化，使其具有长期的稳定性与权威性。法制是应对政治和社会危机、保障社会主义民主、维护社会主义经济秩序的有效工具。

之后40年的中国法治建设，基本是围绕经济建设这一中心工作展开，而且一直与改革关联在一起的。20世纪80年代末至21世纪初期，计划经济体制向市场经济体制转变，国家生活重心从社会重建转向经济发展。法治建设继续秉持工具主义的思想认识方向，在“为经济建设保驾护航”的大旗下，构建市场经济需要的法律制度体系，法治建设为经济建设服务。初期因推动经济发展的需要，在中央与地方之间建立权力分工体制，奠定法治与宪政的基础；其后为推动国家政权的正规化运作，建立系统的国家机构及其权力运行机制的法律框架；后来市场化的经济体制改革培育了市场主体和市民社会，它们与国家机构之间关系的冲突与协调成为中国法治建设进一步发展完善的动力基础。①参见葛洪义：《法治建设的中国道路——自地方法制视角的观察》，《中国法学》2010年第2期。经济体制改革推动法治发展，最典型的体现就是宪法的修改。现行的1982年宪法已完成5次修改，前几次修改无不是围绕着经济体制的改革展开的。1982年宪法确立了社会主义现代化建设的根本目标，1988年的修正案确立了私营经济在社会主义公有制下的合法地位，确认了土地使用权的依法转让资格；1993年的修正案正式确认了家庭联产承包责任制的法律地位，确认了社会主义市场经济的发展方向；1999年的修正案进一步确认了农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，明确了非公有制经济作为社会主义市场经济重要组成部分的法律地位，同时将依法治国，建设社会主义法治国家作为我国法治建设的目标写入宪法；2004年的修正案适应我国社会主义市场经济发展的需要，加大对公民合法私有财产的保护力度，放宽政府对非公有制经济发展的约束程度，人权保障条款入宪。国家根本大法的历次修改，明显是以经济改革的需要为基本思路依次展开的，在一步步加大市场主体权利保护力度的同时，一点点收紧国家机构在经济活动中的权力范围。

这一时期的中国法治建设，不仅在制度规定上不断改革进步，也在思想认识上逐步发生变化。从1997年党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的目标，直至2014年党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，我们不仅完成了从法律工具主义到法治主义的思想认识飞跃，法治不再仅仅是实现统治稳定的一种工具，而是整个社会的一种生活方式；而且实现了从最初宣言性的提出依法治国理论到具体描述依法治国路线图的转变，法治从政治宣言转化为具体制度，切实用来规范政府权力的运行，保障公民权利的行使。更重要的是，2017年党的十九大明确提出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，将全面依法治国视为中国特色社会主义的有机组成部分。

无论是法律制度的变革，还是法治思想的变化，大体都是在体制改革、经济发展的基础上逐步完成的，中国的法治建设是改革开放事业的重要组成部分。因而，中国的法治建设进程不会完全依据理性建构，更多的是依靠经验探索在不断改革中完善发展。在这一过程中，出于整体利益的考虑，政府一直在法治建设过程中占据主导地位，体现出与西方法治进程不一样的特点，②参见钱大军：《当代中国法律体系构建模式之探究》，《法商研究》2015年第2期。也决定了中国当前历史条件下的法治概念，拥有与西方法治概念不一样的特点：中国法治建设源于改革又超越了改革，并最终引领改革方向，调控改革力度。

三、法治与改革的冲突与协调

尽管中国的法治建设进程在事实上一直与改革同步推进，随着改革逐步深入，法治建设也逐步完善，当改革进入深水区攻坚战时，法治建设也进入全面深入推进时期。但是，人们关于法治与改革关系的认识却并不是那么清晰，认为两者冲突的有之，坚持两者一致的也有之。

法治与改革在一定意义上是彼此冲突的。坚持这一立场的人认为，法律的主要功能在于建立和保持一种大体可以确定的预期，以使人们能够展开相互的交往行为，法律及其他一些社会规则如道德、习惯等，在许多社会领域起到维护关系确定和秩序稳定的作用。①参见苏力：《变法，法治建设及其本土资源》，《中外法学》1995年第5期。依照庞德的说法，19世纪以后，法律已经成为调整社会关系的最主要的工具，法律对于维护人们对生活的确定性预期起到其他社会规则无法取代的作用。法律的经常变化与朝令夕改，会使人们无所适从，加大生活成本，削弱公众对法律的信心。就此而言，法治与改革之间的冲突主要表现在思维方式上的不同：法律是社会中的保守力量，它强调对现有制度和秩序的维护或固守；改革的本质是变化、创新、试错，最主要的特征是改变现有法律制度，打破现有社会秩序。②参见陈金钊：《法治与改革思维的冲突及消解》，《南京师大学报( 社会科学版)》2014年第3期。一个坚持固守制度，一个主张打破制度，法治与改革的思维差异带来两者之间的矛盾与冲突：倾向于改革的人认为，法治会妨碍改革的推进；执著于法治的人认为，改革是对法治的破坏。“改革背景下的法治，会在一定程度上受到改革的冲击。因为法治的核心意义就是规则的治理，就是秩序，就是稳定性、可预期性。但是，因为改革，规则发生了改变，整个社会的可预期性难免会降低。法律本身的稳定性、权威性也会受到损害。”③喻中：《改革中的法治与法治下的改革》，《北京日报》2014年 6月30日。

法治与改革之间的矛盾，在改革开放初期已被提及，邓小平提出的“改革开放与法制建设两手抓，两手都要硬”的思想，为正确处理法治与改革之间的关系提供了基本的方向。我们既要坚持改革开放，迅速提高人们的物质生活水平，增强国家实力，也不能忽视法制建设的必要性，十年动乱的法律虚无主义带给中国的伤痛是任何时候都不应该忘记的。在20世纪70年代末至今40年的发展过程中，改革先行法治附随的发展策略，为中国的改革事业和法治建设都带来了世界瞩目的成绩。但是，我们为这一发展策略付出的代价也是无法忽略的。为经济建设服务，为改革开放保驾护航，法律一直被定位于一种配合改革开放政策的工具，服务于经济建设和社会转型的阶段性目标需要，法治建设过程牺牲掉了法律的内在逻辑和发展规律。④参见侯欣一：《走向民主与法治的国度——改革开放以来的中国法治建设》，《前进论坛》2011年第3期。由此形成的结果就是，国家经济实力大幅增强，而法律在人们心目中的地位却依旧是经济建设的附庸，始终无法凝聚成为具有权威地位的社会信用体系。

当前中国的实际情况是，我们既需要改革，也需要法治。没有改革，现阶段存在的各种社会矛盾无法有效化解；没有法治，现有社会秩序难以维持。改革与法治需要同步展开，缺少任何一方，要么使社会发展停滞不前，要么使社会秩序陷入混乱。但以前实行的改革先行法治附随的发展策略又无法继续维持。随着改革进入深水区攻坚战的阶段，因改革而产生的既得利益受到冲击，既得利益者们开始扯起“法治”的大旗，以法治的名义捍卫现状，不愿看到进一步的改革。必须重新审视法治与改革，准确定位二者的主次关系，才能合理处置它们之间的矛盾对立状态。

法治与改革在本质上并不冲突。陈金钊教授深刻检讨了把法治与改革本质对立起来的立场中存在的错误认识。⑤参见陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，《法学评论》2014年第6期。首先，在逻辑上把法律混同于法治，是导致法治与改革思维对立的重要原因。法治包括法律，但又不同于法律。用法律指导改革确实存在问题，因为改革的本意就是突破现有法律制度，大的改革会涉及修改宪法，小的改革会涉及修改法律。法律一方面是改革突破的对象，一方面又以其作为改革的指导，不仅存在逻辑上的困难，而且事实上也是行不通的。在这个意义上，改革与现有法律规定存在一定的冲突与矛盾。但是，法治的内涵远大于法律，法律不能指导改革，并不意味着也不能用法治指导改革。其次，把法治的内涵仅界定为现有法律规则，会导致对法治的僵化理解。法治是一项规则治理的事业，不仅包括法律规则，而且包括法治理念、法律思维、法律方法等多个层面的内容。现有法律规则，尤其是其中的实体性规则，是改革的主要对象，涉及修改法律的一般性改革，主要修改的内容就是法律中的实体性规则。法治概念中的法治理念、法律思维等其他内容，基本都是固化的模式，一般不会受改革的影响。用法治指导改革，主要指的是以法治理念引领改革方向，用法治思维方式衡量改革模式。仅涉及法律规则意义上的法治，无法承担指导改革的重任。再次，西方法治现代化的经验虽可以借鉴，但不能照搬。西方社会的法治现代化程度，因其几百年的历史积累，思维理念、制度体系、运作机制都比较成熟，司法操作技术也日臻完善，更能有效协调法律制度的稳定与社会不断发展创新之间的紧张关系，社会变革一般难以波及法律制度的稳定性，法律权威就是法治权威的象征。若简单地以西方法治模式理解中国法律与社会之间的关系，当我们看到法律与改革之间的对立关系时，便误以为法治与改革也是对立的，要改革就无法维护法治的稳定，要法治就不能容忍改革的推进。在当下中国，法律在现实生活中尚不具有崇高地位，但这并不能弱化法治在中国未来发展中的引领价值。法治的宏观指导价值，远大于法律在现实生活中发挥的实际作用，因法律权威低下而否定法治的价值，在逻辑上并不通顺。由上可见，当我们把法治与法律两个不同层面的概念大体区分开来时，像法治反对改革、法治难以指导改革这样的忧虑，就不具有太多需要讨论的价值了。

在当下中国，法治与改革拥有共同的历史使命，二者都力求通过对当前社会矛盾的化解，实现公平正义。说法治的历史使命是化解社会矛盾、追求公平正义，比较容易理解和接受。法治理念中的公平、正义等价值是人类社会永恒的追求，制定法律是为公平合理的分配社会资源，为其谋划一个稳定、明确的方案；执行与实施法律是按照法律中所凝聚的公平分配方案解决矛盾，调整人们之间的具体的利益关系。而对于改革，从表面上看，它所追求的效率目标似乎与化解社会矛盾、追求公平正义之间没有什么关联。但从长远来看，社会效率的提高，能够积累更多社会财富，充分提高人民的物质生活条件，有利于妥善解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一根本性社会矛盾的有效缓解，能够避免绝大多数的一般性社会矛盾激化；同时，社会财富的大幅增加，也使我们有可能在诸多利益分配方案中进行合理选择。早先一穷二白的绝对平均主义并非社会主义中国所需要的公平正义，真正的社会主义公平正义应是在物质财富高度发达基础的合理差别对待。在这个意义上，改革的深层次目标也是公平合理地处理人们之间的利益关系。就此而言，有学者认为法治与改革的共同目标之一是避免革命的爆发是非常有道理的。①参见陈金钊：《如何理解法治与改革的关系?》，《苏州大学学报》2014年第2期。法治的目标是化解一般意义上的社会矛盾，改革的目标是缓解深层次的、体制上的社会矛盾，它们的方向是一致的，都在努力避免社会矛盾的积累、激化，乃至爆发革命。因而，从长远来看，法治与改革都在为当前社会秩序的稳定存在和有序发展而努力。二者在目标追求上的一致性，为法治与改革的共存提供了一个方面的合理性基础。

法治所具有的灵活性，为法治与改革的共存提供了另一方面的合理性基础。法治确实要捍卫法律规则的权威和法律秩序的稳定，但它的含义并不仅限于固守现有法律，法治也具有适应社会发展需要而变革的灵活性。②参见陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，《法学评论》2014年第6期。法律制定完成后，它所展现出来的稳定性对于维护现有秩序而言是一种有益的价值，但对于社会的发展变化而言，这种稳定又可能是一种消极的价值，不能合理处置社会不断涌现的新生问题，法律就会僵化。而法治概念中所包含的宏观的法治理念与法治思维、微观的法律方法，会为法律对社会发展的适应提供方向上的引导和技术上的支撑。从这一点上看，为适应社会发展的需要，法治允许法律不断优化自身、有序发展，法治内在地包含改革因素，包含不断创新发展的因素，法治绝不意味着机械、刻板的死守僵化的法律而不知变化。反过来讲，中国最大幅度的改革就是从计划经济向市场经济的转变，而市场经济本质上是法治经济，它需要法律规则调控下的市场要素发挥主要的资源配置功能，市场离不开法律，更离不开法治。事实上，纵向考察中国法治建设进程，从法制到法治的变化，基本是随着经济体制改革的一步步深入、一点点成熟而不断展开的。改革先行法治附随，法治为经济发展保驾护航，正说明了改革需要法律，改革离不开法治。法治与改革能够相互兼容，人们通常所讲的法治与改革之间的冲突，只是一种表面现象，与改革冲突的并不是法治，更多的是具体的法律规定。

法治与改革兼容共存的必要性和可能性都存在，而且二者在事实上的共时存在不可避免。二者主次关系的安置若继续延续过去近40年坚持的改革优先法治附随策略，贫富鸿沟过大以及由此衍生出来的其他如公共权力腐败日益频发、公民权利得不到有效救济、群体性事件时有发生等社会矛盾将会延续，难以得到有效控制和缓解，甚至有进一步恶化的可能，严重到一定程度时必会影响社会秩序的稳定。转型社会中的中国已经进入到一个社会矛盾多发的时期，原有的发展策略已无法有效应对当前社会涌现的各种问题。那么，转换思路，以法治引领改革，法治优先改革附随，便成为执政党执政策略的优先选择。

四、在改革过程中不断完善的法治概念

自加强社会主义法制建设的决定做出起至今40年期间，法治在中国政治生活中的作用大体经历了从工具性概念向价值性概念的转变，法治与改革的关系亦从法治是改革的保障措施向法治是改革的引领方向的转变。这些改变的发生，自有来自经济条件的变化、社会体制的变革、政治时局的转换等因素的影响，但从理论分析的角度看，其中也有人们关于法治概念在认识上存在诸多差异的原因。

中国法治建设的早期阶段，法治主要是指法律体系的重建与完善。20世纪70年代末做出加强社会主义法制建设的决定时，面临的社会现状是法律制度和法律机构在文革时期基本被洗劫一空，法律秩序荡然无存。当时首要的任务是重建法律制度和社会秩序，恢复社会生产，法制首先是被当做应对社会危机、重建社会秩序的有效工具而存在。其后整个社会体制从计划转向市场，虽然法律承担的社会保障任务有所变化，要为经济发展保驾护航，但其工具属性定位基本未变。大体到1997年法治一词正式进入党的纲领性文件之前，这一段时间若被看作是中国法治建设的早期阶段，那么，这一时期法治的基本含义就是法律体系的重建与完善。彼时整个社会的重心是发展经济，激发生产活力的主要手段是改革旧体制、解放生产力，法治建设的根本任务就是为改革后社会体制的存在与运行提供法律制度上的保障，构建市场经济需要的法律制度体系。改革是经济发展的依靠手段，法律又是改革持续推进的保障工具。改革只需考虑经济发展的需要，而无需虑及法律上的要求，衡量改革效果的标准就是经济运转是否有效。

人们关于法治内涵的认识，随着社会条件的改善，逐步发生改变。改革开放逐步深入，人们物质文化生活水平得到有效提高，中国法律体系建设也逐步完善。2011年伊始，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成。从无法可依到有法可依的历史性转变，表明中国的法制化建设初见成效。相对于法制建设而言，法治建设有着更为丰富的内涵要求。法治建设不仅在形式上要求法律体系相对完整，而且要求形式完整的法律体系在内容上逐步朝向能够充分反映自由、平等、公平、正义、民主、秩序、人权、文明等基本价值的方向前进，同时要求建立完善的法律运行机制，体现人民主权、法律至上、保障人权、权力制约等基本的法治原则。1997年党的十五大首次提出依法治国、建设社会主义法治国家的目标，标志着国家层面的认识从法制工具主义向法治价值主义立场的转变。其后经历党的十六大、十七大、十八大、十九大，不断重申全面推进依法治国的重要性，进一步丰富和发展了社会主义法治的内涵，同时也在不断重新勾勒着法治与改革的合理关系。

法治概念所蕴含的丰富价值内涵，能够有效发挥引领改革方向的作用。习近平在2013年2月25日中共中央政治局第四次集体学习时指出，要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。从价值层面上来看，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是一种理想的法治实施状态，法治国家、法治政府、法治社会是一种理想意义上的法治建设目标，而依法治国、依法执政、依法行政则是实现法治实施状态和法治建设目标的手段。这些描述，既在价值意义上明确了转型中国的法治发展目标，又在工具意义上限定了实现这一目标的过程、方式、方法必须合法。法治概念中丰富的价值内涵以及原则性要求，能够有效引领并合理规范中国改革的性质、方向、目标、底线、边界、方式等，指导人们在改革过程中确定哪些合法权益是可以依法争取的、哪些法定义务是需要自觉承担的，避免违法获取不当利益，为凝聚改革共识提供指引。①参见李林：《怎样以法治凝聚改革共识》，《北京日报》2013年3月11日。习近平在2014 年2月28日主持召开全面深化改革领导小组第二次会议上再次着重强调，凡属重大改革都要于法有据。要高度重视运用法治思维和法治方式在整个改革过程中的重要作用，发挥法治对改革的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。这一表述非常清晰地界定了法治与改革之间的关系——法治引领改革，也就是在总体发展方式上坚持法治优先改革随附的策略，法治引领改革的方向，改革保障法治目标的实现。法治不仅在大的方向上能够引领改革不走错路、少走弯路，而且能够在具体行为上将改革内容规范在合法的范围内。法律中的平等、公正、合法、程序、权利、义务、权力等概念，都有非常明确而具体的含义，改革中涉及重大社会利益调整时，人们可以通过合法程序表达正当利益诉求。各项改革措施都应围绕着法治中国这一战略目标进行设计，在法治框架下求同存异，减小改革过程中的利益分歧。这意味着法治改革观的初步形成。②参见陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，《法学评论》2014年第6期。法治改革观是法治与改革的有益结合，一方面通过实体法治中的分配正义凝聚改革共识，在制定利益分配机制时坚持自由、公正，以及合理的差别对待原则，对利益做出合法、公正、公平、合理的分配和处置；另一方面通过程序法治，建立公平的“游戏规则”，如“民主公平参与、充分陈述意见、平等讨论协商、少数服从多数、无记名投票表决、公开透明监督等等，把利益的冲突或者失衡控制在公平正义的范围内，使多元利益的结构实现有序化”③李林：《怎样以法治凝聚改革共识》，《北京日报》2013年3月11日。。在深化改革中，不断拓展法治概念的内涵与外延，在改革中发展法治，应是中国特色社会主义法治建设不断追求的目标。④参见陈金钊：《在深化改革中拓展法治——统合意义上的“法治改革”论》，载《法律科学》2017年第5期。

在一定意义上，人们关于法治内涵的不同解读，决定了对法治与改革之间关系的安置。法治本身是一个含义丰富的概念，在不同的历史时期，基于社会条件和自身认识能力的制约，人们会赋予法治概念以不同的内涵。若把法治单纯地作为严格依法行事的标准，法治只能是一个工具性概念；若把其与民主政治、限权政府等基本政治原则相联系时，它又成为一个理想的政治生活模式，具有目标价值属性。法治是一个综合性概念，是多方面规定的统一。理论上对法治概念的探讨，是一种实践理性行为，要求理论研究指导法治建设实践，在法治建设实践中探讨理论发展，仅将法治局限于法律自身范围之内予以讨论，无益于对中国法治建设实践过程的合理理解。①参见潘佳铭：《法治概念的性质探析》，《西南师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第1期。姚建宗教授曾言，“法治是由众多的点、线和面所构成的一个有机体系，它的生成与发展更是涉及到人的日常生活的各个方面和社会活动的各个领域……简单地从某一个角度、某一个方面来看待法治是无法真正认识法治的，在实践和理论上对法治的化简与提纯并不妥当。”②姚建宗：《法治的生态环境》，山东人民出版社2003年版，第14页。因而，在法治与改革关系的理解中，必须将其放在整个社会的转型过程中去理解考察，看到法治既能适应社会转型需要、又能保障改革持续发展的优势条件，才能更好理解把改革纳入法治轨道的合理性。以法治保障改革力度在可控制的范围内，推动整个国家朝向法治中国的目标前进。

五、结 语

单纯就西方意义上的法治概念来讲，法治也是确定与灵活、稳定与变革的矛盾结合体。法律本身既要维护现有秩序，又要追求公平正义的理想状态，它既需要稳定又需要变革。“一方面，法治表示对法律的确定性和稳定性的需求，以便人们得以相应地规划和组织他们的安排；但是，另一方面，法治又强调需要法律保有某种灵活性并且能够让自身适应公共观念的变化。”③夏恿：《法治是什么——渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期。这是西方法律传统中的固有矛盾，恰恰是这一矛盾关系，也就是人们在不同时期对正义的追求与既有秩序之间的紧张关系，为法治的发展提供了动力。这种矛盾对立关系又岂能单独存在于西方法治传统中，中国当下法治概念中，尤其深刻地体现着秩序与变革之间的矛盾关系。就此而言，这一矛盾关系，与其说是法治与改革之间的冲突，不如说法治概念内在的一种固有特征。所以，当我们意识到法治与改革在这一层面的同一关系后，就不必为二者的共存而感到忧虑，不必担心改革会破坏法治，也不必担心法治窒息改革，更不必担心所谓的“改革的法治陷阱”，那不过是既得利益者从维护自身利益出发，举着维护法律安定的大旗，反对改革变法的一种借口。波斯纳曾指出，法治首先是指法律通过法定程序所起到的管理社会秩序的功能，借助这些程序，相关结果更容易被预测；其次，在维护法律秩序稳定的意义上来看，法治是一种“公共的善”，能够确保社会秩序不会突然发生大规模变化，能够为人们提供长期、稳定的预期。④同注③。法律有别于政治的这一特征，足以保证其与改革的结合能够更为有效地推动改革，并将改革的幅度调控在可控的合法范围内。相对于法治而言，改革必须退居附随的位置，因为改革始终只能是一种工具或手段，无法承载价值性的内涵；法治则可以在发挥工具性功能的同时，承载人们关于未来生活的目标追求，拥有价值性内涵。