论国家治理体系中的区域治理及其法治和宪法保障

文正邦

党的十八大报告明确提出，继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展；十二届全国人大四次会议又通过了关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，将区域开发和发展战略提升到了新的高度；党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标；党的十八届四中全会在研究和部署了全面推进依法治国重大问题的同时，把依宪治国提到了前所未有的高度；党的十九大报告则明确提出了要实施区域协调发展战略，并作出了新的重要部署。这些均表明——如何通过优化区域治理来促进区域开发和发展，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要问题，而且这就必须要健全其法治保障和宪法保障。为此，本文特探讨一下区域治理及其法治保障和宪法保障问题。

一、国家治理体系中的区域治理

党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，这对于中国社会主义现代化事业和中华民族伟大复兴无疑具有极其重大而深远的理论和实践意义。习近平总书记进一步明确指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”①习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。这就表明，国家治理体系本身就是一个复杂的系统，国家治理体系现代化更是一项复杂的社会系统工程，离不开从经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”以及党的建设等各个领域、各条战线、各个层面来全面系统地推进。而实现国家治理体系的现代化也是实现国家治理能力现代化的重要前提和保证。这都是建设中国特色社会主义的当然之举、应有之义。

我们还须注意到，党的十八大报告明确提出，继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展；2015年3月16日十二届全国人大四次会议通过的《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》专门单设一篇，下含5章、合计20节，全面系统地阐述和部署了“推动区域协调发展”的内容，这就将区域开发和发展战略提升到了新的高度，赋予了新的内涵，部署了新的任务。这也是党和国家着眼于发展中国特色社会主义全局作出的重大战略部署，对于全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设步伐，使全国各族人民共享改革发展成果、实现共同富裕和社会公正，以及实现国家长治久安和中华民族伟大复兴，也都具有重大的现实意义和深远的历史意义；同时显然也是推进国家治理体系现代化不可或缺的重要内容。

由此可见，国家治理体系乃是一个立体的复杂系统，全面系统地理解国家治理体系的现代化起码有这样两大层面和维度：其一是横向维度，即前面提到的从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”以及党的建设等各个领域、各条战线来协力推进，包括其体制机制、法律法规安排等一整套紧密相连、相互协调的国家制度的现代化，这是最主要的；其二是纵向维度，即从中央到地方、从全国一盘棋到开展和优化区域治理，以实现区域协调、均衡发展，使全国各族人民共享改革发展成果、实现共同富裕和社会公正，这也是不能忽视和轻视的，否则就不能立体地、全方位地来推进国家治理体系的现代化，国家治理体系的现代化就难以落实和真正收到实效，就会因缺乏地方的有效配合而遇到梗阻从而困难重重。而且这两个层面和维度是相辅相成的：“五位一体”等各个领域的建设和发展必须贯彻和落实到各个地方、各个区域的建设和发展才能真正收到实效；各个地方、各个区域的建设和发展也必须以“五位一体”等各个领域的建设和发展为纲领和指引才能有明确的方向和强劲的力度。重视国家治理体系的纵向维度和横向维度并致力于其双向推进，才能实现区域与整个国家的一体化发展。

同时，中国的国家治理体系从纵向上看也是一个多层级、多板块构成的复杂体系。不仅就行政区划而言，有从中央到省、市、县以及区（市辖区）、乡镇等5个层级；而且还有跨行政区划的西部地区、东北地区、中部地区、东部地区等块状大区域以及如长三角区域、泛珠三角区域、京津冀三角区、环渤海经济区、北部湾经济区、鄱阳湖经济区、洞庭湖经济区、三峡库区以及包括“成渝经济区”在内的一系列城市群经济圈等片状区域，并且有长江经济带等这类条状区域；更不用说还有需要加快发展的革命老区、民族地区、边疆地区以及各级各类经济技术开发区等这些各显特色的区域了。因此，区域发展和区域治理的理念几乎可以囊括所有的地方与地区发展和治理，区域协调发展实际上关涉和牵动着我国境内各个角落、每一片土地。

事实上，区域问题和区域协调发展已成为当今世界以及各个幅员较大的主权国家发展的深切关怀。因为人类社会的发展既需要加强人们之间广泛的交往和联系，同时人类的一切活动又都离不开一定的地域空间——区域；所以，世界各国的经济、政治、文化以及社会发展都是在一定区域内实现和完成的。当代社会是信息社会和知识经济时代，人们的活动空间及交往程度和范围均大大扩展。从而既使全球化和市场无界化的趋势不断增强，又使得区域性的经济、政治、文化及社会问题越来越显现其本区域的共同性与固有特点。这样，全球主义和区域主义共同崛起，全球化和地区化并行发展，并使各个国家或行政区划诸多传统的“内部”经济及社会问题与事务变得越来越“外部化”和“无界化”，跨国或跨行政区划的“区域性问题”大量兴起，并且呈现复杂化、多元化和规模化之态势。从而导致区域经济及区域经济学、区域政治及区域政治学、区域行政及区域行政学、区域法治及区域法学等的兴起和兴盛，使世界和各国的演化发展越来越呈现其丰富多彩。

这些都表明，国家治理体系的现代化如果忽视和轻视了区域发展和区域治理，后果是不堪设想的。尤其是由于我国不仅人口众多，幅员辽阔，人文和自然条件十分复杂，而且各地区、各区域经济、政治、文化以及社会等各方面发展极其不平衡，就必须更加注意并不断加强区域发展和区域治理，努力实现区域协调、均衡发展，才能顺利地推进国家治理体系的现代化。例如，仅就脱贫任务而言，中国贫困人口的分布就具有典型的区域特征，绝大多数分布在中、西部特别是西部农村和山区，因此，脱贫和扶贫的形势和任务就更加严峻和繁重。而且这些地区由于经济落后也随之会影响到政治、文化以及社会等各方面的相对落后。如果不注意加强区域治理来促进这些地区的开发和发展，其后果就必然会加大地区差异、贫富差异以及城乡差异，全面建设小康社会的战略任务和目标就会受到严重冲击。而且我们建设和发展中国特色社会主义，必然要求实现社会公正和公平，使全体人民包括各地区、各民族都能享受到国家建设和发展的成果和利益，都能得到均衡的发展机会。如果不注意加强区域治理来促进落后地区的开发和发展以消除地区差异、贫富差异以及城乡差异，就会严重影响和制约建设和发展中国特色社会主义的全局以及中华民族伟大复兴的事业。由此足见区域治理的必要性、重要性和紧迫性。

二、区域治理的类型和构成要件梳理

不仅国家治理体系是一个立体的复杂系统，而且区域治理也具有复杂性和多层次性，有不同的类型。关于区域和区域治理的概念，笔者认为，有狭义（严格意义）和广义（扩展意义）两种理解和区分。狭义（严格意义）的区域，是指跨越于民族国家或行政区划的，在经济、政治、文化、社会以及生态问题上既具共同性又具有固有特点的地域统一体。而狭义的区域治理就是指多国或多地的政府（以及可能成立的区域性组织或政府机构），并吸引民间组织、非政府机构、企事业单位和公众等多元参与，对区域公共事务进行的协调和自主治理。通常所说的区域和区域治理主要就是指这种狭义即严格意义的区域和区域治理，其功用是与区域开发和发展相匹配。除此之外，还应该有广义（或扩展意义）的区域概念和指谓，即基于一定的自然、经济、政治、文化、社会等因素而联系在一起的地域，那么任何一个特定的地方或地区都可以视为是一个区域，包括如各个国家以及我国的省、市、县以及区（市辖区）、乡镇等，也都可以视为是一个区域，而且它们相对于各自下辖的行政区划而言也就成为了严格意义的区域。这种广义的区域面广量大，遍布世界和我国各地，是不可忽视的区域载体，并且可以说是基础性的区域。而广义的区域治理就应该是指各国或各地的政府和社会力量对本国或本地的经济、政治、文化、社会等事务进行管理、协调和推进各方面的建设。但无论是狭义的或是广义的区域治理，都是一个上下互动、权力和权利双向运行的过程。进而，就存在国际性的区域和区域治理（包括涉外区域和区域治理）以及我国国内的区域和区域治理之区分。

（一）国际性的区域和区域治理

从世界范围来看，还存在国际性的区域及区域组织，包括洲际性的区域（如美洲国家组织、欧洲联盟、非洲统一组织等）、亚洲际性的区域（如东南亚国家联盟等）以及跨洲际性的区域（如上海合作组织、亚太经合组织等）。所以当今世界，如何促进地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，并吸纳非政府组织参与，加强区域内经济和社会发展的协调和互动，已成为国际间区域治理的重要任务。与此相关，还存在涉外区域和区域治理问题。诸如丝绸之路经济带和海上丝绸之路以及以重庆为起点的“渝新欧”国际铁路大通道和中国—东盟（东南亚国家联盟）自由贸易区等所关联的国家和地区，还有上海合作组织、亚太经合组织等所包含的国家和地区（它们既是国际性的区域及区域组织，又因有我国参加或主持，所以又是涉外区域及区域组织）等都属于涉外区域，都承担着需要进行区域治理的重要任务。

（二）我国国内的区域和区域治理

这又可以区分为以下各有特色的具体类型：

1.第一类，综合性区域和区域治理。即针对我国西部大开发、振兴东北地区老工业基地、促进中部地区崛起以及支持东部地区经济率先转型升级等发展战略的区域和区域治理。这是服务于我国实施落后地区（区域）开发或特定大区域发展战略的区域和区域治理，乃是最具有典型意义的区域和区域治理。因为这类区域是因特定的地理环境等自然条件而历来就固有的，而且现今在国家建设和发展规划中仍然需要特别关注的大区域，系其亟待解决和跟进的薄弱环节或重要部位，其开发和发展状况直接关系着国家建设和发展全局战略，关系着实现全国区域协调发展的重要历史使命。显然这种综合性区域和区域治理最值得我们重视和研究。

2.第二类，关联性区域和区域治理。如我国的京津冀三角区、环渤海经济区、长三角区域、三峡库区、泛珠三角区域、北部湾经济区，还有鄱阳湖、洞庭湖经济区，乃至以重庆为基地的“四省五方”经济协作区等区域和区域治理问题，它们均是因共同的目标或利益而把相关的地方或行政区划联接了起来进行协作，故此我们称作关联性区域和区域治理。在我国现代化建设以及经济全球化进程中，这类关联性的区域和区域治理在我们国内以及国际上都会越来越多，它们对经济和社会发展起着重要的辐射带动作用，其区域治理问题也将显得更加重要和复杂，而且其内涵和外延还会不断更新和拓展。例如，美国的密西西比河流域、科罗拉多河流域和田纳西河流域的开发治理，美加共同治理伊利湖，英国泰晤士河的污染及其治理，欧洲多瑙河与莱茵河流域的治理，巴西亚马逊河流域的治理，非洲尼罗河流域的治理等等，这些国外对大河大湖流域的开发与治理所采取的许多行政管理和法律手段，都有不少值得借鉴的经验和做法。所以现在我国提出的要建设长江经济带以及一系列城市群经济圈的建设和发展问题，特别是习近平总书记提出的“一带一路”倡议即“建设丝绸之路经济带、建设21世纪海上丝绸之路”更是涉及国内和国际的一系列关联性区域的建设和发展，也都必须用法治化的方式和手段来保障和促进，并辅之以必要的行政管理等方式来配合治理。

3.第三类，专项性区域和区域治理。如我国境内正显示出旺盛生命力的经济特区、遍布各地的各级各类经济技术开发区、高新技术产业开发区以及逐渐增多的自由贸易区、保税区等。它们是因有利于国家或相关省、市的经济或技术开发和发展而设置，并具有改革开放政策和措施示范以及促进经济管理或技术创新的作用。因此这类专项性区域治理对于推进国家治理体系和治理能力现代化尤其具有特殊的重要意义。

4.第四类，我们暂称为特殊区域和区域治理。即《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“《‘十三五’规划纲要》”）明确提出的要支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，以及要加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度。这些地区和区域因其历史、地理或社会等原因而发展滞后或处境困难，需要特别予以支持和扶持，其区域治理的任务就当然复杂和繁重。

5.第五类，若再进一步区分，就还有功能区域和区域治理。如重庆市根据人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素的状况和特点，将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区这样五个功能区域。而且国务院发布的《全国主体功能区规划》就划分了诸如优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域等国家层面的主体功能区域，其区域治理就更具有创新性和重要意义。而如果按照《“十三五”规划纲要》阐述的发展海洋经济，要求陆域经济与海域经济相互统筹的重要思路来区分的话，就还有第六类即海洋区域和区域治理，这就更具有新意和创意了。

至于区域治理的构成要件，也是一个复杂的体系，这里笔者仅尝试性地进行一些探析。笔者认为，其包括诸如区域治理的基本原则、区域治理的体制和机制、区域治理的规划和决策、区域治理的主体和客体、区域治理的行为和目标、区域治理的条件及方式与手段、区域治理的评价和责任、区域治理的监督和救济以及区域治理的保障体系等等。具体而言——区域治理的基本原则应包括诸如全国一盘棋与区域自主治理相融原则，针对本地特点和实际、因地制宜、循序渐进原则，以人为本、富民为主原则，宏观调控与市场机制有机结合原则，注重制度构建和制度创新原则以及综合性和系统性原则等。

区域治理的体制要求相关政府机构和各种非政府机构及组织通力合作、相互衔接。区域治理的机制则要求行政管理机制、法律运作机制、市场运行机制以及社会组织运转机制之间实现互动，使之相互配合。区域治理的规划（长期、中期、短期）和决策应坚持科学性、民主性、系统性。区域治理的主体固然是以政府为主，但必须要有非政府机构、民间组织、企事业单位以及广大公民参与。区域治理的客体（区域治理所指向、影响和作用的对象）应包括经济、政治、文化、社会以及生态文明等各领域的建设和发展（不同的区域或不同的时期应有所侧重）。区域治理的行为包括抽象行为与具体行为，区域治理的抽象行为如法律法规以及政策、纪律等的贯彻实施，区域治理的具体行为便是指所采取的各项具体的措施和办法等。区域治理的目标即是指通过实施区域治理行为所要求达到的预期结果，其往往联系着区域治理的任务。区域治理的条件既包括硬件如资金、资源、干部、人力与人才、经济结构、市场要素、基础设施、环境、生态等，又包括软件如政策和法律法规、各方面信息以及思想观念、文化氛围等。区域治理的方式诸如行政管理、法律规制、相关行为之间的协调、相关主体之间的协作和合作、城乡统筹、对口支援等。区域治理的手段更是多种多样，如经济手段就有投资、融资、招商引资、财政转移支付、工程项目的招投标等，但区域治理的手段应注重运用现代科技手段，如信息技术、网络技术、数字技术等，努力实现区域治理的科学化、精准化。区域治理的评价是对区域治理实际效果的评估，应做到客观、公正、全面，既要由政府系统作出评价，还应有社会中介组织作出评价。区域治理的责任不是指岗位责任，而是指治理主体不履行或错误履行其职责或应尽义务而必须承担的否定性后果，包括应受到的惩罚。区域治理的监督除了党政机关的监督之外还应重视社会监督即广大人民群众的监督和舆论监督，并使之有机结合起来，形成系统优势和监督合力。区域治理的救济是指在区域治理中，治理主体的行为侵害了相关组织或公民个人的合法权益而依法由有关国家机关进行补救，包括必要的补偿和赔偿等。区域治理的保障体系除了坚持党的领导，坚持中国特色社会主义道路、制度和理论，要有高素质的干部队伍和丰厚的人力人才储备之外，特别应重视法治保障，注重以法治兴区和强区。

三、区域法治——区域治理法治保障的类型化确认

区域治理的法治保障在国外一些发达国家已有了许多成功的事例和经验，如包括通过法律确认和实施区域发展规划，并制定专门法，有的国家还在宪法中规定了区域发展的目标要求；国家成立权威的开发机构，专司统筹、协调和监督；依法规划开发重心，因地制宜，分步推进；依法实施国家援助及优惠政策等。我国学术界对这些介绍和阐述较多，因此这里就没有必要赘述。

在我国，区域治理的法治保障比起国外一些发达国家还有不少差距，无论是立法、执法、司法、守法、护法等都不完备，尚在起步或者正处于初级阶段，可谓任重道远！但值得注意的是，在我国，区域治理的法治保障已经类型化为“区域法治”。不仅许多地方和地区纷纷举办了多届“区域法治论坛”，召开了各种规模的区域法治学术研讨会议，一些省、市还推出了区域法治建设纲要，有关区域法治研究的著作和论文也不断涌现，各级各类关于区域法治的研究项目和课题正在由相关高校和研究机构组织队伍积极进行，有的高校还将区域法治研究列为硕士研究生以及博士研究生的学位论文题目，中国法学会也已把开展区域法治研究作为重要任务并向法学界发出了号召；而且最高人民法院已设立5个巡回法庭，国家司法改革方案还准备设立跨行政区划的大区法院、检察院,十二届全国人大三次会议通过的修改《立法法》的法案赋予了200多个设区的市立法权，均有利于为区域法治研究和建设拓宽基础、夯实其根基。所以说，区域法治研究在我国正方兴未艾，区域法治建设也正在有序地逐步开展。

我国开展区域法治建设和研究的必然性和合理性，首先是基于我国经济、政治、文化及社会发展的不平衡性。这就决定了各地的法治建设在全国统一的法治体系框架下不能不具有其地方或民族特色，不能不因受到其经济发展水平、政治环境、文化传统和背景以及社会状况的影响也呈现出不平衡性。如果忽视这些地方或民族特色，不注意从自身的经济发展水平、政治环境、文化传统和背景以及社会状况的实际情况出发，各地的法治建设就收不到应有的成效，更不可能进行制度创新。这从一些地方的地方立法机械地套用甚至复制上位法或搬用外地立法的尴尬情况就很能说明问题。而且这还会因其影响和削弱国家法律的有效贯彻实施而冲击全国统一的法治体系。特别是区域开发和发展中由于人、财、物大流动，如果缺乏有效的法治保障和监督，就会给一些官员提供搞新的一轮腐败的机会，这已有许多事实足以证明。所以区域治理的法治保障是对法治政府的新考验、新考量，开展区域法治建设还可以促进各地法治政府的建设。

我国区域法治建设和研究的基本任务则是要解决如何为我国区域协调、均衡发展提供强有力的法治保障，以确保我国区域开发和发展战略的顺利实施和实现。区域法治建设和研究其基本原则和要求，就是注意必须把区域开发和发展自始至终都纳入依法治国的轨道之内，使该区域的经济、政治、文化和社会生活等各方面的建设和发展都受到法律的规范性调控及调整，以保障与促进该区域经济持续、快速增长，经济及社会协调、有序、健康地发展，社会全面进步。从而才能积极而稳步地实现区域开发和发展的各项战略目标，实现区域与国家的一体化发展。否则，区域开发和发展就难以顺利、健康地进行，就难以避免在区域开发和发展的决策和实施过程中的短期行为，盲目出击，一哄而起，无效劳动，甚至还会给权力寻租等腐败行为提供新的机会。

具体说来它至少包括以下几层涵义：

1.区域开发和发展必须同加强该区域法治建设同步进行，使区域开发和发展有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，才能排除各种阻力，绕过各种风险，赋予区域开发和发展的各项措施都有切实可行的法律保障。

2.区域开发和发展必须以法治开路、使法治先行，决不能走先开发后治理、无序发展、拼资源、乱建设的老路。无论是政府行为还是市场机制作用的发挥，改革、开发和发展、保持社会稳定等，都必须有法律充当先导和引导，并以努力培育和增强各级干部和广大人民群众的民主、法制观念为前提。

3.区域开发和发展的进行必须同努力营造良好的法治环境紧密结合。不能只注意硬条件硬环境建设，光是比资源争设施；更应注重软环境的建设，而且在软环境建设中也不能只重视政策优惠，更应注重创造良好的法治环境和条件。使各位参与开发者和投资者感到安全、公平、便利、守信，使广大人民群众处于和谐、团结、稳定的氛围，才能增强该地区的吸引力和内聚力。才便于利用和调动一切有利条件和积极因素来促进该区域的建设和发展。

4.区域开发和发展必须以法治来保障与巩固制度创新及其成果。区域开发和发展不能单靠“输血”机理，关键是要通过制度创新来培育各地区各区域自我发展的良性机制而形成“造血”机能，以增强开发和发展区域经济与社会发展的活力和后劲，提升该区域发展的核心竞争力。那么顺利地实现制度创新就必须规范化、制度化、程序化，这就要靠法治来保障、促进并巩固和强化制度创新的成果。

5.区域法治建设和研究的中心问题是如何建立和健全切合该区域特点和实际，因地制宜的强有力法治保障体系，从而使立法、执法、司法、守法以及护法等各环节都在其有机联系中发挥系统优势和合力，以便于正确妥当地运用各种法律手段来调整经济和社会关系，并且及时有效地化解各类纠纷、冲突和矛盾，才能保障、激励和促进该区域经济和社会发展尽快地进入良性状态或摆脱后进状态。

鉴于关于区域法治问题学界和笔者都有较多论述，诸多内容这里就不宜再展开和重复。而为把区域法治建设和研究推向新的阶段和局面，却有必要探讨一下区域法治建设需要处理好的几大关系。

（一）行政区划内与跨行政区划的区域法治建设的关系

行政区划内的区域法治建设也即广义的或扩展意义的区域法治建设，基本上可以与通常开展的地方法治建设包括如“依法治省”“依法治市”“依法治县”“依法治区”等具有相同的内涵和意义；跨行政区划的区域法治建设是专指对诸如我国西部、东北、中部、东部地区以及“长三角”“泛珠三角”、长江经济带等这些狭义的或严格意义的区域之开发和发展所实施的各种法治保障行为、办法和措施。但二者都属于区域法治建设的范畴，区域法治建设是所有地方和地区法治建设的类型化确认和理论依据。

（二）国家法治统一与区域法治建设应体现本地区特点和实际的关系

事实上，每一个国家或地区的法治建设、法律体系都是共性与个性、普遍性与特殊性的辨证统一，都既有统一的法治整体，又有若干具体的法治来相辅相成。正如曾有学者所说的：“一个良好的社会制度实际上是由许许多多细微的甚至是琐碎的‘小制度’合力构成的，仿佛滚滚长江本是由无数支江细流汇聚而成。离开了具体的法治，那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已。”①贺卫方：《具体法治》，法律出版社2002年版，“自序”第4页。为此，就应该在维护国家法治统一、尊严、权威的前提下，一方面注意充分依靠和利用当前国家全面推进依法治国的巨大成就和丰富资源，另一方面又脚踏实地地立足于本地区本区域的特点和实际因地制宜地搞好区域法治建设，并且努力探索积极地进行制度创新，这样才能切实地深化依法治国方略，使全面推进依法治国的战略部署落地生根，从而为坚持走中国特色社会主义法治道路和贯彻中国特色社会主义法治理论以及建设中国特色社会主义法治体系作出应有的贡献。

（三）区域治理的科学化、精准化与人权保障的关系

如上所述，区域治理应注重运用现代科技手段，如信息技术、网络技术、数字技术等，努力实现区域治理的科学化、精准化。而区域治理的科学化、精准化是一把双刃剑，既能提升区域治理的质量、水准、效率和效果，但也可能因不当使用或被利用而致侵犯人权。如犯罪分子会利用这些高科技手段来搞诈骗、洗钱、贪腐等，侵害公民权利和人民利益。这就要求我们必须在努力实现区域治理的科学化、精准化的同时，要大力加强区域法治建设，强化和完善人权保障机制和体系，消弭各类犯罪分子的可乘之机。由此也可见，开展和加强区域法治建设也是法治中国建设的重要内容，是中国法治新常态的一个显著表征。

四、区域治理的宪法保障问题探析

正如坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政一样，健全区域治理的法治保障首要的问题也是要健全区域治理的宪法保障；而健全区域治理的宪法保障至关重要的问题就是明确和完善其宪法依据，以作为全国各地必须贯彻执行以及其他相关立法的根本法依据和基础。应该说，只要仔细分析，我国宪法中就蕴涵着一些区域治理的宪法依据。为了论述方便和具有典型性，这里着重分析我国实施西部开发等区域开发和发展战略的宪法依据。

第一，我们“中华人民共和国”的国号就表明我国是实行共和政体因而需要发扬光大共和精神，这正是我们实行区域治理的重要宪法依据之一。因为正如郭道晖教授在《西部大开发的宪政基础与共和精神》一文中曾指出的那样：“共和国”一词的英文字面含义是“共同的事业”“共同的产业”或 “共同的财富”，所以共和国又可称为“共富国”。因此对于我国实施区域开发和发展战略含有的特别重要意义在于：（1）政治上要实现“各族共和”“全民共和”的理念和民族地方自治；（2）经济上要求资源共享，全民共富等。②参见郭道晖：《西部大开发的宪政基础与共和精神》，《法律科学》2002年第1期。

第二，我国宪法第1条和第2条已分别明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“ 中华人民共和国的一切权力属于人民。” 李步云教授认为，这是对资产阶级进步思想家所提出的人民主权或主权在民学说的制度化发展和确认，林肯提出的“民有、民治、民享”就是对“人民主权”原则基本精神的一种很好的概括和表述。那么我们的社会主义国家当然更应该是“民有、民治、民享”的人民国家，即是全体中国人民、整个中华民族的国家；所说的“民有、民治、民享”也应当是全体中国人民、整个中华民族所拥有国家的一切权力。从而当家做主，共同治理国家的事务，共同享用利益和幸福，而就不能因其地域、民族的差异以及经济发展程度的不同就有所畸轻畸重甚至排除在外。①参见李步云：《宪政与中国》，载《宪法比较研究文集》第2卷，中国民主法制出版社1993年版,第3页。这也是我们实施区域开发和发展战略所体现的重要宪制意义。

第三，我国宪法在序言中郑重指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”表明我国是采取统一的多民族的单一制国家结构形式，因此必须保持国内各民族在政治、经济、文化发展上的平等地位和待遇，而不能有所偏重和歧视。当然，我国的单一制国家结构形式乃是一种特殊的单一制，其之所以特殊，除了主要是由于“一国两制”的实现存在着香港、澳门等享有高度自治权的特别行政区之外，很大程度上也由于存在着地方自治与民族自治相结合的民族自治区域，这也是我国的国家结构形式的显著特色。宪法上的这种郑重而明确的规定有利于通过全国各族人民的紧密团结合作、互相支援协作，走向共同繁荣、共同富裕，实现国家兴旺和中华民族的伟大复兴。这也是我国实施区域开发和发展战略的一个重要宪法依据。

第四，我国《宪法》第4条第3款明确规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。” 由于我国的区域开发战略尤其是西部大开发战略，在很大程度上就包含着是对我国少数民族地区进行开发和发展的意义，因此对民族区域自治权的有力保障并使其充分实现乃是区域开发法治保障十分重要的内容，所以自治权也是我国区域开发和发展战略中所依据的一项重要宪法权利。

第五，发展是一个硬道理，我国宪法中多处都明确提到发展，实行区域开发和发展战略的实际内容就是促进区域经济、政治、文化及社会等各方面的非常规发展，而这种发展的法律形式和法治保障目标就是要确认和实现区域开发和发展战略中的发展权。②参见汪习根：《论西部发展权的法律保障》，《法制与社会发展》2002年第2期。所以发展权也是区域开发和发展战略中所依据的一项重要宪法权利。

第六，我国《宪法》第26条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，即明确规定了环境权。环境权是实施可持续发展战略以及坚持科学发展观的法权基础和依据，关系到我国区域开发和发展的战略原则及战略重点，所以环境权也是我国区域开发和发展战略中所依据的一项重要宪法权利。

当然，要完善区域治理的宪法依据，只是明确了我国宪法中蕴涵着的这些重要内容还是不够的，还需要进一步使区域开发和发展及其法治保障在宪法中能得以明确规定，简言之，就是要使区域治理这一重要问题“入宪”，这在国外也颇有先例。例如，就发达国家而言，德国为促进区域平衡发展，实现“社会公正”，在《联邦基本法》(宪法)第72条规定了“联邦各地区的发展和人民生活水平应该趋于一致”的目标要求，并根据《联邦基本法》第91条(修正案)的精神，联邦政府颁布了包括《联邦区域规划法》《改善区域结构的共同任务法》以及《联邦区域规划纲要》等在内的一系列法律法规。就发展中国家而言，连南美洲的巴西、委内瑞拉、哥伦比亚、厄瓜多尔等国都实行了关于区域治理的多种宪法保障机制和相应的制度设计。①参见谭波、 李松刚：《区域经济协调发展的宪法保障及其制度顺应》，《公民与法》2015年第8期。实际上，发展中国家更应该重视区域治理及其法治和宪法保障。因此，笔者特郑重提出建议——应通过宪法修改在《宪法》“第三十条中华人民共和国的行政区域划分如下”中增加1款即：“（四）国家重视和实行区域开发和发展及其法治保障”，以作为开展区域治理和区域法治建设以及其他相关立法的坚实宪法基础和依据，从而才能完善区域治理的宪法依据，为健全区域治理的宪法保障作出关键性的努力。特别是基于我国不仅人口众多，幅员辽阔，人文和自然条件十分复杂，而且各地区、各区域经济、政治、文化等发展极其不平衡，法治状况和法治建设进程也极其不平衡的状况，就特别需要使区域开发和发展及其法治保障得到国家根本法的明确确认，才有利于我国的区域治理更加顺利地开展和取得实效。

那么，使区域治理这一重要问题“入宪”究竟是否必要和可行？这除了上面所述的之外，让我们来回顾一下现行宪法4次修改的重点和主要内容，再结合十八大以来的新形势思考便会有新的认识——1988年现行宪法的第1次修改明确了私营经济的法律地位，并规定土地的使用权可以依照法律的规定转让；1993年的第2次修改最主要的是确立了国家实行社会主义市场经济的目标模式；1999年的第3次修改最主要的是确立了实行依法治国，建设社会主义法治国家的基本治国方略；2004年的第4次修改最主要的是明确了国家尊重和保障人权，并完善了对私有财产保护的规定。这些都表明，已有的对现行宪法的4次修改固然都是对党和国家治国理政重大方略的宪法确认，具有非常重要且深远的意义；而从国家治理体系的立体结构来看，所有这些（包括现行宪法4次修改的全部内容）都是属于国家治理体系的横向维度的范围。但如上所述，党的十八大以来已呈现出为推进国家治理体系和治理能力现代化还需要特别关注国家治理体系的纵向维度并加强其法治保障和宪法保障的新形势，而且党的十九大报告明确提出了要实施区域协调发展战略，并作出了新的重要部署——这些均表明如何通过优化区域治理来促进区域开发和发展，并健全其法治保障和宪法保障，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化特别重要的问题。否则，国家治理体系的现代化就难以落实和真正收到实效，就会因缺乏地方的有效配合而遇到梗阻从而困难重重，还会影响和牵制国家治理体系横向维度的施展和推行。而且不重视区域治理，不致力于促进区域开发和发展并健全其法治保障和宪法保障，其后果就必然会加大地区差异、贫富差异以及城乡差异，就会严重影响和制约社会主义现代化建设以及中华民族伟大复兴的事业。显然，这是我们极不希望看到的。这就不能不把区域治理及其法治保障和宪法保障提上党和国家的重要议事日程。所以，随着区域开发和发展战略的不断深入实施，区域治理的重要问题“入宪”应该是势在必行。

当然，要完善区域治理的宪法依据，如果从更高的要求来看，不仅要有其根本法的明确规定，还应有关于区域治理的宪法性法律相配合，而且，要健全区域治理的宪法保障，不仅需要完善区域治理的宪法依据，使其有法（宪法以及宪法性法律）可依，还需要健全区域治理的行宪、司宪及宪法监督机制和程序。这些就涉及更加复杂的理论和实际问题，需要进行深入的研究和讨论。