省以下党政机关合并设立合署办公的五大认识误区——基于对广东3市5区的调查

文 （国家行政学院，北京 100089）

内容提要：党中央提出要对职能相近的党政机关进行合并设立或合署办公。广东省是改革的前沿阵地，对改革有最早的认识和体验。本文基于对广东3市5区的调查，概括了现实中存在的五大认识误区，提出党政机关合并设立或合署办公有利于进一步规范党政关系，其根本目的是推进国家治理能力和治理体系现代化，上下级机关无须同构，且不能为减少机关数量和拓宽职能而进行盲目改革。同时，在改革过程中应向科技要编制，不断建设“智慧政府”，编制资源配置避免上重下轻。

2017年党的十九大报告提出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责……赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”2018年党的十九届三中全会通过的 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称 “决定”）提出：“科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。”2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称“方案”），对党政军群机构进行了力度空前的改革，对党政合并设立和合署办公 （以下简称“合立合署”）进行了大量探索。

合并设立是指将两个或多个工作职能、工作范围、工作对象等相近的机关整合设置成一个机关，形成一个机关法人、一套领导班子，统一设置内设机构、核定编制、配备领导职数；合署办公是指将两个或多个由于工作性质相近或联系密切的机关整合到同一处所办公，对外体现为两个部门（或多个部门）而对内实行统一指挥调度，统筹开展各机关的综合、党务、人事管理、后勤保障等工作，与合并设立不同的是，合署单位可以分别配备领导班子，分别刻制印章和挂牌子。工作对象、工作性质虽然相近，但不宜或难以完全融合的机关，为便于机构、人员的统一指挥调度，一般会采取合署办公的形式。

广东作为改革前沿阵地，对机构改革的探索最早，暴露问题也最早。笔者通过对广州市及所辖天河区、花都区，深圳市及所辖龙岗区，佛山市及所辖顺德区、南海区的调研，概括其相关机关人员对省级以下党政机关合并设立或合署办公的存在的五个认识误区，以点带面，试图为其他地区改革的推行提供一定的参考。

误区一：合立合署会进一步造成党政不分

通过对上述8地的实地调研发现，有不少人认为合立合署有可能进一步导致党政不分，使党陷入具体行政事务中。实际上，这种看法的隐含前提是党政应该分开，党和政府必须完全划清界限。

十一届三中全会的报告中第一次明确提出要解决党政不分、以党代政的问题。邓小平同志在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中重申这一观点，并指出“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”［1］1986年，邓小平同志又进一步阐述道：“党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导?应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管”、“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导地位是不能动摇的，但要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”［2］党的十三大明确党的领导是政治领导，即对政治原则、政治方向和重大决策的领导。此后多年，党中央国务院多个文件还反复强调该问题。然而，什么是“大事”、什么是“小事”并没有一个量化标准，对于省以下级别特别是县区级党委来说，除执行上级的重大决议外，还有什么事比维护经济社会发展、服务民生更大的事呢？对其来说，办好这些事就应该是“政治原则”、“政治方向”和“重大决策”。而且，从学理的角度来说，笔者更认同朱光磊教授的观点：“党政分开”这个提法简单直观，但不够严谨，而且主要政党的活动存在于一个国家的政府过程的各个环节之中，尤其是针对中国的国情，应该用“党政关系规范化”这个表述。［3］

规范的党政关系应当具有以下几个特点：一是必须加强和完善党的领导。没有党的领导地位，就无所谓党政关系规范的问题。十九大报告重申，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的；《决定》也指出：“加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。”丁薛祥同志撰文指出：“由于一个时期片面理解和执行党政分开，一些领域党的领导弱化的现象不同程度存在……”［4］本次党和国家机构改革也是本着加强党对各方面工作的集中统一领导原则进行的。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。新形势下更要由党站在全局高度把握发展方向、制定发展战略、统筹各方力量、协调各方利益、理顺重大关系。二是党委和政府必须取得协调。古德诺认为 “实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”［5］这种协调是通过政治对行政的适度控制实现的，党政机构合立合署是通过功能与组织的重构与整合来实现政治对行政的控制。这种控制又是通过两种途径达到的，一个是直接参与行政事务，另一个是对干部的监督。［6］三是行政效率必须较高。有较高的行政效率才能保证组织机构的运转能跟得上社会的节奏，才能提供让人民群众相对满意的公共服务。

合立合署无疑是党通过对行政的控制，加强了自身领导，与政府更为协调，并通过横跨党政两个系统推进大部制的方式减少了职责交叉、重复决策、推诿塞责等问题，提高了行政效率。在这三点上，合立合署有利于党政关系的规范化，或者至少可以说合立合署是进一步规范党政关系的途径。

误区二：根本目的是减少党政职责交叉、构建服务型政府

《决定》指出：“一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出。”当前在地方，党委和政府的确存在部分交叉职责，对某些事务存在多头管理的问题。政府的政务管理部门很容易与党委的相关部门有职责交叉，如文体广电新闻出版、版权管理与意识形态管理，外事、侨务、民族宗教管理与统战工作，司法行政与政法工作等等，很难彻底分清职责。［7］这就给管理带来较高的协调成本，容易造成相互间推诿塞责，同时也带来了群众办事不便利、各种证明繁琐、多重审批等问题，降低了行政效率，给经济社会发展带来不利影响。特别是进入了网络时代、大数据时代，经济社会发生较大变化，这种管理越来越难以适应经济日趋综合化的发展，必须通过改革来建立综合性的职能部门。然而必须明确的是，减少职责交叉和多头管理只是合立合署的功能性目标定位。从功能的角度定位根本目的难免就事论事，把阶段性目标看成根本目的，用单纯的功能定位来取代价值定位。

建立大部门体制的根本目是构建服务型政府，这是学界较为认可的观点。一方面，政治需求、社会需求、经济需求、管理需求是推动实施大部门制的四个内在动力，就我国国情来说，建设服务型政府既是政治需求，又是社会需求，组织结构及组织部门的调整必须以真实的社会需求为支撑。［8］另一方面，推行大部制是建设服务型政府的重要条件，职责交叉、多头管理必然有碍于“放管服”改革的推进；反过来，服务型政府建设也要求综合行政资源集中高效地提供公共服务，优化社会管理。

然而，与简单地实施大部制不同，合立合署的根本目的应当是推进国家治理体系和治理能力的现代化。一方面，合立合署是统合党政两条线上的资源，不仅包括行政力量，也包括政党力量，若再以“服务型政府”来概括显然难以全面涵盖。虽然政府是要走向服务型政府，党也是“为人民服务”的政党，但二者（当然还包括军、群等）的职能机构统合起来，要做的就是统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局。另一方面，合立合署是深化党和国家机构改革的一种方式、一条路径，而“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。因此，合立合署的根本目的更宏大、更深远。

误区三：上下级机关应当同构

被调研的3市5区的多数工作人员均表示机构改革应当自上而下地推动，上下级机关应当同构，广东这些年来进行的地方探索，造成上下级不同构，使得当地的许多工作都比较被动。实践中主要存在以下问题：一是上级条条干预。由于改革并非中央统一部署，这就造成在各种评比打分中，各市县区往往由于没有单独设立某机构而被问责、扣分。比如，一旦出现某种重大安全事故，中央一级首先看地方有无该方面独立的机构设置，如若没有便要问行政首长的责；一些部委认为地方的机构合并致使其在地方没了“腿”，难以推行工作，坚决要求地方必须设立独立的机构。如原国家旅游局就曾强烈要求各地成立旅游发展委员会，不得与宣传、文体等部门合并设立。二是上下级对接不畅。国家、省、市层面机构设置比较细致到位，到了县区一级，囿于机构个数，往往一个部门需要与上级若干个部门沟通请示，向多个部门上报材料。三是立法修法滞后。相关法律法规没有及时进行修改完善，基层往往面临法律上成文的主管部门与实际合并设立或合署办公的机构不一致；合立合署后，原先的各部门适用的法律法规往往没有统一起来，没有进行适当的修正等等。这些都是改革推进过程中的障碍，影响了实际工作，影响了合立合署的成效。被访谈的多数人员表示，如果地方各级与中央各机关设置基本一致，这些问题便基本不存在。

这就反映了多数公务人员上下级机关同构的观念根深蒂固；包括学界也有观点认为，历次地方大部制改革实践证明，机构上下不对应往往会陷入上下协调不畅的困境中。［9］实际上，这也是我国长期以来形成的上下级机关同构的习惯造成的。天河区编办主任肖琰在调研座谈会上讲到，当前我国不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致，各级部门所必须承担和履行的职责没有体现出明显的差异，往往形成同一件事情不同层级的政府部门共同管理的局面，各级政府间职责边界不清，导致资源配置分散，既影响行政效率，也影响政府职能的发挥。上下级机关同构，改革就只能以自上而下的方式推进，而顶层设计却又在等地方创造经验，“上级等下级创造经验、下级等上级部署”的改革僵局势必出现。［10］上下级机关同构，必然忽视了各地的实际情况，特别是各县区，应当根据本地面积、管服人口、经济发展程度、产业状况等情况来确定具体的机构设置。如佛山市设置农业局，并非顺德区就必须设置农业局，顺德已经基本城市化且不沿海，很少有农业、渔业和相关从业人口，单独设立机构难免职能比较少，浪费行政资源。

《决定》明确指出：“基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式……上级机关要优化对基层的领导方式，既允许‘一对多’，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许‘多对一’，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报……坚决整治上级部门通过项目资金分配、考核督查、评比表彰等方式干预下级机构设置、职能配置和编制配备的行为。全面清理部门规章和规范性文件，废除涉及条条干预条款。”《方案》也指出：“省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应……允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”吴知论同志撰文指出，省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。基本对应并不是要求“上下一般粗”……不是机构与职能的机械对接……要编排好“因地制宜设置机构和配置职能”的自选动作。［11］这正是对这种错误认识进行了纠正，也为改革扫清了许多障碍。

误区四：为减少机关数量而合立合署

调研中，各地相关负责同志都在介绍当地合并了多少部门，目前共有多少部门，比中央规定数量少了几个，比同级其他地方精简了多少等等，造成一种印象就是合并、精简越多越好，证明改革越力度越大。各地之所以追求数量，一方面由于中央对地方机构数量有限制。中央对于省以下机构数量的规定最早开始于1993年，《中央机构编制委员会关于地方各级党政机构设置的意见》（中编〔1993〕4号）规定，一类市设60个左右、二类市设50个左右、三类市设30个左右，一类县设30个左右、二、三类县设25个左右、四类县设20个左右；《中共中央

国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发〔1999〕2号）调整为大城市政府工作部门为40个左右、中等市30个左右、小城市22个左右，较大的县政府工作部门精简为22个左右、中等县18个左右、小县14个左右；后《中共中央 国务院关于地方政府职能转变与机构改革的意见》（中发〔2013〕19号）又明确大城市政府工作部门不超过40个、中等城市不超过32个，县区级机构数量为14-22个，基本沿用了1999年的规定。另一方面，十九大和十九届三中全会提出要探索合立合署，今年党和国家机构改革力度很大。一些地方可能为了满足数量要求和迎合中央精神而盲目合并机构。

事实证明，机构数量并非越少越好，职能转变不到位，机构无论如何精简，只会是“物理拼凑”，难以产生“化学反应”，而且改革最终都可能反弹。以顺德为例，2009年大部制改革将机构由41个精简到16个，后来增加到19个，现在许多已经合并的部门内部实行分党组制，如环境运输和城市管理局就分为环保、交通、城管3个分党组，各个部分事实上分开运行。

合立合署的目的绝不单纯是精简机构数量，为减少而减少是误入歧途。一方面，目前执行的机构数量限制基本是中央1999年的规定，距今已有19年，这个限制是否符合当今实际特别是沿海发达地区的实际有待商榷；另一方面，中央相关文件强调探索合立合署的同时，也强调赋予地方政府更多自主权。各地应该结合地方工作实际和“放管服”改革的推进，进行因地制宜的探索。

误区五：合立合署后的部门职能越宽越好

将职能相近的党政部门合立合署，特别是合立后，一定程度上减少了职责交叉、叠床架屋、多头管理等问题，实现了对某一领域及其相关领域的综合性管理。尽管形成了英文中的giant department（可译为“超大部门”），其基本特征是大职能、宽领域、少机构，但实际上并非职能越宽越好。职能范围大幅变宽，组织规模突然扩大，这可能会影响合立合署的优势发挥。

一是什么都管的大部门是不堪重负的大部门，也难以承受责任追究。必须与“放管服”改革密切结合，坚持“凡是企业能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项，坚决取消行政审批;凡是社会组织能够承担的事项，坚决转移给社会组织;凡是下级政府能够管理的事务和提供的服务，坚决下放给下级政府。”［12］例如原顺德区委社会工作部，是顺德区主管社会工作、统一战线工作、农村工作和民政、宗教、外事、侨务的综合职能部门，行使统战、群团和民族宗教、外事、侨务、民政、农村管理部门职权，承担24项主要职责，看似整合了相似相关职能，形成了“大社工”，然而终因种种原因撤销后分立。职能转变不到位情况下的超大部，一定是不长久的。

二是增加协调难度。美国布朗洛委员会建议总统重组机构的报告特别重点指出“尽管流程组织可以为我们带来效率，但是除非协调的补偿结构建立起来，否则这种效率不可能实现。”［13］卢瑟·古利克将规模视为限制协调的重要因素之一。［14］合立合署在管理上一个很大的优势就是将外部协调内部化，若组织规模过大、控制幅度太宽，内部协调成本高于外部协调成本时，合立合署便在很大程度上失去意义。

三是存在组织文化冲突。文化是组织的筋腱。由于组织文化的存在，根本决定了合立合署不可能是简单地部门、人员重组。埃德加·沙因对组织文化进行了三个层次的定义：外显的人工饰物；信奉的信念、价值观、规制和行为规范；内隐的理所当然的及潜在的基本假设。［15］以花都区市场和质量监督管理局为例，原是由区工商行政管理局和区质量和技术监督分局组建合成，由于原工商、质量监督部门都有自己的适用法律条文、办公系统、案件处理方式，甚至两部门合一之后至今都没有统一的执法工作服装，在饰物标志、行事风格等方面都不相同，存在显著的文化冲突。

由此可见，部门职能并非越宽越好，关键在于容易协调，合并后和谐。

在对上述五大认识误区进行纠正后，根据在广东8地的调研发现，改革要想成功进行，还应处理好两个问题：

一是，建设“智慧政府”是深入推进改革不可回避的选择。政府职能转变不到位，机构无论如何改革，最终还得回到老路上，这也是多年来机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”怪圈的重要原因。要想避免这种状况，唯有向科技要编制。近年来，随着物联网、云计算、移动互联网的普及和使用，海量的数据产生与使用，并开始全面重塑这个时代的国家治理。大数据时代，政府需要整合不同部门、不同层级、不同商业平台的数据实现数据积累、数据开放、数据挖掘进而进行数据运用，利用大数据实现“智慧监管”；用数据训练机器，使机器获得智能，为群众和各类市场主体提供自动化的服务，实现“智慧服务”。广东省近年来一直推行的“数字政府”是切中要害之举，尽管还任重道远。

二是，人员编制配置切忌上重下轻。广东省自2012年以来，累计取消和下放省级实施的行政审批905项、市级实施的行政审批8000多项，向区县、街镇级下放了大量审批权。职能职责下放的同时，人员编制却没有相应的下放，再加上事中事后监管没有随着事权下放相应加强，对市场的监管主要还依靠行政审批的方式的情况下，基层的压力与责任与日俱增，乃至不堪重负，这就可能造成监管不到位，酿成重大安全责任事故。深圳各区不得已在社区下又设立街道工作站作为一级临时的行政组织，应对九倍于本地户籍人口的流动人口，承担了大量行政职能。以龙岗区为例，目前所有在职在编人员（包括行政、参公和事业编）约20000人，而临时聘用人员达40000名之多，即使以大量临时雇员补充正式编制的不足，仍然难以满足基层社会需要。当然，这既有政府职能转变不到位的因素，也有编制资源调配不合理的因素。