员额制改革背景下法院分案机制研究

(山东财经大学法学院，济南 250014)

法院分案是我国司法制度的一项重要内容，它一般是指法院按照一定的规则或程序，把所受理的案件有顺序地分配给主审法官进行审判的制度。鉴于我国司法实践中法院分案模式没有统一的分案标准，有时还出现分案混乱、案件被搁置的现象，2015年最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要》中明确指出：“在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。”对此，各地方法院纷纷开展对随机分案机制的探索与实践，并取得了较好的试点效果。但是，随着法官员额制改革在全国法院系统的全面开展，法官队伍的职业化、专业化、精英化对高效率分案制度的构建提出了新要求。基于此，检视我国目前的分案现状，借鉴域外国家(地区)的成功经验，提出相应的对策及解决机制，对于全面深化司法体制改革、完善法院组织运行体系具有重大的理论意义和实践价值。

一、现行法院主要分案模式及其评析

当前，我国各地方法院适用着不同的分案模式，比较具有代表性的主要有庭长指定分案、立案庭分案、混合型分案以及随机分案等四种案件分配模式。

(一)指定分案。基于我国国情的原因，在较长的一段时间里，法院在组织机构的设置上较为简单，案件分配作为庭内事务一直以来都是由庭长负责。[1]庭长负责分配案件，即指案件在经过立案之后，按照案件的性质或者业务所属范围将其移送到所属审判庭，然后再由该审判庭的庭长根据本庭内法官个人的具体情况分配给各承办法官。由庭长统一分配，可以实现法官能力与案件高效解决之间的有机协调，但缺点就在于具体分案规则与客观标准的缺乏，容易导致各法官间案件分配不均、公平竞争机制失衡的状况。此外，在没有相关监督机制的制约下，仅凭个人意志进行分配案件，很容易受到个人因素的影响，进而影响办案质量和司法公信力的提高。

(二)立案庭分案。由立案庭分案，是指立案庭在对受理案件立案登记之后，根据对案件性质或者所属业务范围进行分类，然后再根据各审判庭的法官人数等情况进行直接调配案件。这种分案模式虽节约了一定办案周期，但把分案工作交给立案庭负责，无形之中又加重了立案庭的工作任务。此外，在民刑交叉类及刑事、行政交叉类案件司空见惯的今天，单纯由立案庭分配案件，很可能会发生原本先由民庭处理的案件而交给刑庭先行处理、可以不采取临时强制措施的行政案件而交由刑事审判庭裁判的现象。

(三)混合型分案。它也称之为主体和类型混乱的分案模式。[1]这种分案模式主要特征为：法官可自己选案，简易案件优先分配，复杂、疑难案件由庭长或立案庭分配；打破民事、刑事及行政案件的分类标准，将所有受理案件均等分配。这样的分案模式表面上似乎达到了“专业案件专业裁判”的裁判要求，但实质上却给法院正常的司法裁判秩序造成了破坏。首先，法官选案件上的“趋利避害”行为无疑会使办案周期无限延长，难免会造成对案件当事人权益的不利。其次，打破民商事、刑事、行政等审判庭的分类，极易酿成“简易案件争破头，复杂案件积成山”的严重后果。

(四)随机分案模式。⑴该分配模式是在司法体制改革的大环境下，最高人民法院大力倡导、积极推进的一种分案模式。它一般是指法院管理部门将所受理的案件按照一定的标准或者顺序进行编排，并在已经设置好的电脑程序中运行，随机地将不同案件分配给不同的承办法官。这较好的实现了法官间所承办案件数量上的均衡，同时也为法官绩效考核提供了客观、可取的标准。[2]但其仍然存在一定的缺陷和不足：如某些专业性、技术性要求较高的案件，需要由特定的法官进行裁判而不能简单地由电脑随机进行分配的协调问题；分案软件自身稳定性与可变通性的问题；以及在诉讼程序中当事人回避的问题，等等。

二、员额制改革背景下现行分案机制面临严峻考验

我国分案制度改革的总体方向，是实行“以随机分案为主、指定分案为辅”的案件分配制度。但在我国许多地方的法院以及不同级别法院间，依然实行着庭长指定分案或立案庭分案的模式。由于我国法院运行体系内这种“多元”分案模式并存，使得在司法改革的大背景下我国案件分配制度凸现诸多复杂问题，给法院审判机制的正常运行带来严峻考验。

(一)分案主体具有“行政化”的趋势，且分案过程透明度低

由庭长分配案件以及对合议庭、独任庭的办案速度、质量、效果、工作方法等进行检查督促是其主持本庭审判工作的重要内容。[3]但在司法实践中，多数庭长则把案件分配权视同行政权力的行使，把对各承办法官、各合议庭的监督视同行政监督，使庭长分案制度失去了其原本的真正目的，“行政化”趋势严重。即使是在实行“随机分案为主，指定分案为辅”分案模式的法院，由于缺乏“指定分案”的具体规则以及公开的监督、量化准则，在实践中也出现了承办法官对庭长分案模式不透明、不公开的“抱怨”。

(二)分案标准不明确，办案法官之间案件分配不均衡

庭长分配案件应当按照兼顾不同法官的工作能力、专业背景以及案件积存量的标准进行分配。而现实中，多数情况下是由庭长凭借其主观标准进行分配。这些主观标准由于具有一定的随意性，因此在案件的分配结果上较难得到法官们的认可。同时，庭长作为案件分配主体，其个人意志也影响着案件的分配，比如现实中存在的“关系案”“人情案”等不良现象。此外，案件分配标准的不明确直接导致了案件分配的不均衡。这种不均衡主要表现在同一审判庭内不同法官之间案件的不均衡性及不同审判庭之间案件分配的不均衡。

(三)现行分案制度下，出现违背司法活动一般性规律的现象

多地法院在探索分案模式时出现了打破民事、刑事、行政案件的分类，进行“混合式”分配案件的现象。笔者认为，这样的做法是不正确的。三大部门法是法院依法受理和审判案件的程序法依据，这种分类不仅可以实现对诉讼案件的专业化裁判，而且还代表了未来法官队伍的职业化、精英化的发展方向；法官间分工合作、协同配合，不仅有利于办案效率的提高，更是法院整体办案水平高低的重要体现。此外，由法官自己选择案件的行为也是不可取的。程序正义与结果正义有着密切的联系，[4]法官不仅要使裁判结果公平、合理，其办案程序也必须要符合公平、公正。如果任由法官自己选择案件，程序上的不正义势必会侵犯当事人的固有诉权，更会造成对回避等基本诉讼制度的严重破坏。

(四)法官员额制改革后，现行法院分案机制陷入困境

目前，我国法官员额制改革在全国范围内得到全面的落实。法官员额制改革后，虽然在法官素质与办案质量上得到巨大提升，但“案多人少”的司法现状依然十分严峻，传统的案件分配模式继续履行遇到阻碍。比如，在庭长指定分案模式中，庭长是分配案件的“主角”，而员额制改革后庭长包括法院院长在内的人员更多的职责是要参与审判的全过程，这种职责的定位无疑会使其无暇顾及包括分配案件在内的诸多事宜。案件得不到及时的分配、裁判，当事人的诉讼利益的保障也就无从谈起。

另一方面，在全面展开员额制改革后，案件分配制度作为司法制度的一项重要内容，也面临着诸多问题：全国各级法院是不是都要实行“以随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度”？个别地区的法院是否可以有所区别的予以适用？适用同一套案件分配模式，如何更好的进行法官办案绩效考核？以及如何具体改革案件分配制度？如果不能很好的解决这些问题，司法体制改革也只能说是在原有体制上的“小修小补”，之前经过艰难探索、实践所取得的诸多成功经验不能为深化司法体制改革所用，实现公正司法将沦为一句空话。

三、域外主要国家、我国台湾地区分案制度考察

在美国，各州法院和联邦法院实行着不同的分案模式。各州法院是在案件经过立案或者登记之后由负责案件分配的书记官按照一定的顺序进行整理，然后通过电脑随机地分配给各个主审法官；而联邦法院则实行的是按照所受理案件的具体情节不同而进行分配，并非依据每个法官手头上的案件数量。

英国的案件分配制度经历了一个转变的过程。在改革之前，英国的院长掌握案件分配权，在分配案件的顺序上尊重“先来后到”的原则。在改革之后，英国在尊重各法官专业特长的基础上，根据案件复杂程度的不同采用了“分辨式的案件流程管理”体制。[5]

在德国，每个地方的法院都是独立的，案件分配以及哪个法官负责哪个案件也都有本院负责决定。[6]每一个法院必须设执行委员会，负责制定本院的职责明细表格，案件的分配事项也被包含在这个表中。此外，德国司法系统为避免案件分配制度的僵化，还设置了执行委员会负责全面统筹工作的弹性机制，[7]即当出现案件分配争议或者其他突发性问题时由执行委员会作最后裁决。

在我国台湾地区，各法院采取以抽签方式为主又辅之以顺序分案的分案系统。为使案件得到更加公平的分配，台湾地区法院又采用人工抽签的方式。其目的较吻合于德国执行委员会的设置，但相区别的是台湾在人工抽签的时候又增加了“必须在得到庭长会议决定的前提下才可适用”的条件。

综合看来，我国台湾地区的分案制度是比较科学的，值得借鉴。首先，用电脑分案的模式，在一定程度上克服了庭长分案的弊端，提高了案件分配的透明度。其次，采用这种模式既实现了对案件的有效分配，又兼顾了各个法官的办案特长。最后，实行以抽签方式为主又辅之以顺序分案的模式，一定程度上克服了电脑随机分案不足，减少了案件流转环节，提高了审判效率，又给法官绩效考核提供了客观标准。

四、员额制改革背景下法院分案机制的完善

(一)坚持“随机分案机制为主、指定分案为辅”的分案模式，提高案件分配的均衡化

长期的司法实践证明，实行庭长分案、立案庭分案等分案模式虽然在某些地区仍有存在必要，但已经不能完全适应法官员额制改革乃至于我国整体司法体制改革的大环境。而随机分案模式，作为一种较新的分案模式在《人民法院第四个五年改革纲要》中得到认可，在全国范围内予以推行和实施有着丰富的价值内涵与理论基础。同时，随机分案模式已经在我国多地法院进行了试点，也取得了显著成果，有较为成熟的实践经验可供借鉴。因此，我国法院可以尝试逐步取消庭长分案制，进而推广随机分案机制。

在全面推进随机分案机制时，也应注意以下问题：首先，随机分案机制要有对案件进行初步筛选的程序、进行“繁简分流”。在英国、德国以及我国台湾地区在案件分配时都会把专业性强、较为复杂的案件提前筛选出来，不纳入电脑分案的范围之内，这样做就是为了避免案件之间的混杂，达到“专业性强”的案件得到专业化裁判的目的。其次，实行随机分案模式，要制定监督机制，既要细化“指定分案”的具体使用条件的又要监督好权力的行使，避免“行政化”趋势重生。最后，实行随机分案机制，还要保证电脑分案软件的科学、有序性运行。这不仅关系到各个法官之间承办案件数量的均衡化，还是法院常态化运转机制的重要保障。

(二)完善“随机分案机制为主、指定分案为辅”的分案模式，探索构建灵活的配套运行体系

员额制改革之初，随机分案模式正处于试点阶段时，曾有人指出，适用随机分案机制可能会出现不利于有效激励的形成、不能满足法院管理的需求、以存案数量作为分案基础不利于体现法官绩效等问题。因此，应摒弃随机分案模式而适用分案到合议庭的案件分配模式。[8]笔者认为，作为一种较新的案件分配模式，其在具体运行过程中出现一定问题在所难免，随机分案机制在我国亦是如此。另外，合议庭有其自身的职责所在，有相关的法律予以明文规定，⑵对合议庭增加“新任务”，无论是从解释论还是从法理上都是难以成立的。

通过构建灵活的配套运行体系，不仅可以较好的解决上述问题，还可以完善“随机分案机制为主、指定分案为辅”的分案模式。

首先，借鉴德国“职责明细表”式的细则规定，可以制定“随机分案实施细则”。除了规定具体分案流程、操作方法等内容外，还应包括对一些特殊岗位、暂时不在岗以及有特殊原因的案件承办人员予以合理、随机调配的规定，尽量避免“人工式”指定分配案件。这样不仅在随机分配案件之始就奠定了良性循环运转的基础，还使法院现实管理的需求得以满足。其次，案件的审理具有复杂性，审判又具有动态性、开放性的特点，随机分案的正常运转很可能因取证、鉴定、审限延长等原因而出现“失灵”的问题。所承办案件的法官也有可能利用这样的“失灵”以及审判进程中信息披露不对称的缺陷，采取少结案、延缓结案甚至不结案的方式“趋利避害”。因此，这就需要在随机分案环节与法官承办案件环节之间设置监督机制，使得从法院随机分案到法官承办案件、再到法院随机分案之间的良性循环能够稳定、有序地运转下去。该监督机制应纳入到法官的绩效考核中来，并实施一定的激励措施，使随机分案与案件承办直接与绩效考核挂钩，同时，激励机制的形成，又可以使承办法官“保健型激励”与“动机型激励”⑶并获。最后，应探索构建各级法院间以及不同地区的法院随机分案模式区别适用的机制。其一，不同级别的法院所受理案件的条件、技术性或专业性要求存在不同，如基层法院与中院、高院之间以及中院与高院之间，如果适用同样的分案模式则可能会出现在基层法院运行良好，而在中院或高院则无法运行的尴尬局面；其二，基于我国地区间经济、社会发展不平衡的国情，有些地区的法院尚需实施传统的分案模式，分案制度改革应循序渐进推进。

(三)分案制度的探索与实践，必须遵守司法活动的一般性原则

第一，应禁止法官自由选择案件。即使是在对庭长指定分案模式或立案庭分案模式有特殊“需求”的地方性法院，也应当禁止法官自由选择案件。审判规则的合法性与规范性，是案件得到公平、公正裁判的前提。如果允许法官自由选择案件，不仅造成案件分配秩序的混乱以及对案件当事人合法权益的破坏，而且还严重损害了司法权威。第二，应当排除混合型分案模式的适用，摒弃打破民事、刑事及行政案件的分类标准，将所有案件均等分配的错误做法。在我国，民事、刑事及行政三大类型的案件分别由民庭、刑庭以及行政庭负责审判，有着牢固的理论根基和现实的存在价值。所有案件均等分配的做法，不仅违反我国法院组织法以及诉讼程序法的规定，而且破坏国家司法体系的运行秩序。再者，对民商事案件、刑事案件以及行政性案件的裁判，所要求承办法官所适用的审判思维、法律法规以及对承办法官专业素养的要求也存在不同，所有案件均等分配的做法，违背法律职业群体专业化、精细化的发展趋势，也是对法官员额制改革基本精神的否定。

五、结语

法院分案制度作为我国司法制度的重要内容，是法院组织体系平稳、有序运行的重要前提。习近平总书记在党的十九大报告中作出的“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”重要论述，对于构建高效率、规范化、系统化的法院分案机制，实现公正司法无疑具有重大指导意义。实行“随机分案机制为主、指定分案为辅”的分案模式是我国法院分案机制改革的总体趋势，最高人民法院应根据全国法院分案机制的运行实际情况、具体问题，适时作出相应调整，并制定相应配套制度，推动人民法院司法体制改革向着公正司法的目标深入开展。

注释：

⑴司法实践中，我国多地法院实行了多种形式的“随机分案”，比如“摇号式”分案、“电脑程序式”分案以及“抓阄式”分案。根据其操作方法与运行原理来看，其实属同一性质的分案模式划分，只是在具体操作方法上存在不同，并无实质性差异。因此，基于叙述的需要，对于这些分案模式统一由“随机分案模式”代之。

⑵对于合议庭职责的法律规定，主要有《中华人民共和国民事诉讼法》第39—42、94、128、169、178、207、237、274条的规定；《中华人民共和国刑事诉讼法》第178—180、191、195、210、223、228、238、243、245、263、281、286条的规定；《中华人民共和国行政诉讼法》第68、86、的规定；《中华人民共

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