依法行政视阈下城市管理综合执法机制创新与路径优化

(中共天津市委党校、天津行政学院，天津 300000)

一、城市管理综合执法制度的源起与实效

我国城市管理综合执法制度建立于90年代末，该制度的出台解决了当时行政执法部门职能交叉、多头执法、执法效率低以及执法成本高的问题，标志着我国行政执法体制从部门执法到综合执法的转变，符合我国深化行政体制改革的发展方向，对我国行政执法制度建设起着重要的作用。

(一)城市管理综合执法制度的源起

伴随着经济社会的快速发展和城镇化的深入推进，我国社会经历着从计划经济到市场经济以及从传统社会向现代社会的双重变革，特别是城镇化进程的快速推进以及城乡一体化的深度融合，农村人口大量涌入城市，在推动城市繁荣发展的同时也导致了城市容量的日趋饱和。但是，由于城市发展规划建设相对滞后，城市发展与城市管理之间的矛盾日益突出，城市管理中不断涌现出各种影响和制约城市发展的问题。为了加强城市的规范管理与社会治理，破解多头执法和政出多门等问题，我国开始对城市管理体制进行探索改革。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”这一相对集中行使行政处罚权的规定，将原本分属规划、市容、工商以及环保等部门的行政处罚权的一部分或者全部集中授予一个执法部门行使，由此组建成立一个全新的专门机构，集中行使有关城市管理执法方面的行政处罚权，从而开启了我国城市管理综合执法的新时代。

(二)城市管理综合执法制度取得的实效

实施以相对集中行政处罚权制度为基础的城市管理综合执法制度，是对改革传统行政执法方式作出的有益尝试。该制度通过对执法资源的合理配置、执法责任的明确界定，在法律框架内调整公权与私权，保障广大人民群众的合法权益、增进行政管理的效率等方面发挥了无可替代的作用，[2]其实效主要表现在以下三个方面：

1.城市管理综合执法制度进一步提高了城市管理效能

在全国各地逐步推进城市管理综合执法体制改革，推行相对集中行使处罚权的模式，对城市管理的各类行政权力进行了重新整合与分配，进一步厘清了各类城市管理部门的职责划分，一定程度上破解了以往在城市管理工作中政出多门、多头管理、推诿扯皮、职责交叉重叠的难题。同时，推行城市管理综合执法模式进一步理顺了城市管理的体制机制，有利于明确各级城市管理综合执法队伍的工作职责与权限，深入推进监管分离，改变以往以罚代管的城市管理方式，严格实行罚缴分离和收支两条线管理，切实杜绝职权与利益的勾连，进一步提高了城市管理的效能，为规范社会治理奠定了坚实的基础。

2.城市管理综合执法制度进一步降低了行政执法成本

全国各地在推进城市管理综合执法体制与模式改革过程中，很多城市在调整以往涉及城市管理相关部门行政处罚权的基础之上，依照精简、效能和统一的指导原则，调整归并了城市管理领域的诸多行政管理职权，重新整合与划分了城市管理相关部门的职权职能，精简了相关政府工作机构，既避免了职责交叉重叠，又杜绝了城市管理工作中的盲点与缺漏。城市管理综合执法体制改革与机构精简进一步降低了行政执法工作的各项成本，增强了行政资源的利用效率与实施效果。

3.城市管理综合执法制度进一步形成了执法合力

相对集中行使行政处罚权模式的推行，进一步健全与完善了城市管理领域行政执法工作的体制和机制，进一步增强和提升了城市管理行政执法的成效与水平。同时，通过实行相对集中行使行政处罚权改革，由城市管理综合执法部门对外统一行使原由工商、市容、规划以及环保等部门分散行使的行政处罚权，进一步解决了机构臃肿、队伍庞杂的问题，有利于规范与整合行政执法队伍，充分形成执法合力，由单打独斗转变为全攻全守，不但明确了执法责任，降低了政府的协调难度，减少了执法的环节，大大提高了执法效率，有利于集中有效开展城市管理工作。

二、城市管理综合执法制度存在的现实困境

我国城市管理综合执法制度运行二十多年来，取得了显著的功效与成绩，切实提高了城市管理与社会治理的水平。但是，现有城市管理综合执法模式，在实际工作中也逐步暴露出与经济社会发展转型不相适应的突出问题，影响和制约了城市管理的有效开展与社会治理水平的提升。

(一)城市管理综合执法机构职责不清，行政处罚权范围不明

根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)的规定，相对集中的行政处罚权有的仅指部分处罚权限，有的则涵盖全部执法权限。(1)因此，对于究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，缺乏明确的界定，容易造成职责缺位。一方面，由于城市管理综合执法部门的处罚权来源于其他部门原有行政处罚权的转移，容易导致城市管理综合执法部门与其他政府部门之间职责界限划分不清。尤其是在涉及重新整合相关利益时，有的原有政府部门表面上赞成城市管理综合执法模式改革，但是实际上却出现了权力争夺和职责推诿，有好处就上，有责任就推脱。另一方面，法律法规赋予城市管理综合执法部门的行政处罚权范围不明确。当前城市管理综合执法部门所拥有的职权各地不尽相同，有的城市管理综合执法部门拥有职权广泛并且呈现不断增加的趋势，涉及到城市管理、规划、市容园林、市政以及卫生等多个领域，由于法律法规对城市管理综合执法部门与其他部门职责边界界定不清晰，不利于落实执法主体责任。加上法律法规中有关规定过于原则、笼统，势必使得执法人员对自身职责的认识模糊。[3]城市管理综合执法职责不清给城市管理工作带来诸多不便和困扰，增加了行政成本，也容易导致相关部门间产生摩擦，给相对人造成不便和不必要的损失。

(二)城市管理综合执法中规范公正文明执法欠缺

近年来，随着民主法治建设和行政管理体制改革的推进，行政机关执行法律、依法行政的状况有了很大改善，但仍然存在不少问题。如媒体频频曝光城市管理综合执法人员“暴力执法”现象，反映出城市管理综合执法中，乱作为、变通执法、选择执法、人情执法以及同事不同罚的情况比较普遍，严格规范公正文明执法欠缺。

我国行政法治建设过程中长期存在“重实体、轻程序”的问题。在行政执法过程中，尤其是作出影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵守法定的程序。[4]比如在一些城市管理行政处罚案件中，执法人员不亮证执法、不按规定使用正式法律文书、扣押物品与罚款不给收据或者以其它白条代替、不告知当事人享有申请听证的权利以及不告知行政相对人的救济渠道、申诉和控告权利等等，直接损害了行政相对人的人身与财产权利，甚至有的行为构成行政侵权和违法犯罪。

城市管理综合执法不可避免面临着自由裁量权的行使。依法行政下行使自由裁量权，要求行政机关在处理具体事项时，在符合法律规范规定的幅度、条件、范围和程序内，依自我判断采取适当的裁量方式或者措施。自由裁量权虽为“自由”，但是需要在合法的基础上实现“自由”，“自由”还是受限的自由，即受到合理性原则的制约。[5]而在现实中，由于有的城市管理行政立法较为模糊，行政执法缺乏专门和系统的法律规定，或者已有的法律规定存在矛盾冲突等，使得自由裁量权的正当行使与合理定性也处于较为尴尬的境地。加之执法人员职业素质不一，有的执法者凭借个人喜好、主观臆断作出处罚决定，背离法定目的和追求，“人情”大于“法治”，违背了行政执法公平公正原则，严重影响了执法效果与法律的权威。

(三)城市管理综合执法监督机制不完善，司法救济途径不顺畅

城市管理综合执法监督机制的不完善表现为：一是城市管理综合执法部门内部监督缺失。城市管理综合执法部门内部监督缺乏系统严谨的监督规范，监督考核机制欠缺完备，内部监督失之于宽、失之于软，对于执法不规范甚至行政违法行为监督疲软、不敢问责，致使内部监督流于形式。二是城市管理综合执法外部监督不力。这主要表现为监督缺乏公正合理性，缺乏引入民众和媒体参与监督的机制，对城市管理综合执法工作没有形成多维度、立体型监督网络。

另外，当城市管理综合执法中的违法行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益时，有效、及时的司法救济途径不顺畅。有的司法机关对城市管理综合执法中的违法行为不愿介入；在政府违法情形下，即使符合法律规定可以采取相关强制手段，司法机关也不愿采取；如果是政府不执行生效的行政判决书，司法机关极少依法采取对行政机关负责人罚款、将行政机关拒绝履行的情况予以公告等措施。同时，城市管理活动中，执法者面对的多是普通百姓，由于绝大多数行政相对人法律意识不强，依法维权能力较低，习惯于遇事不找法而是找人，不会依法理性表达利益诉求。司法救济途径不顺畅和缺乏对相对人的司法救济，既不利于司法机关监督行政机关依法行使职权，严格规范公正文明执法，也不利于对行政相对人合法权益的保护。

三、构建城市管理综合执法现代制度体系的有效路径

(一)加快城市管理综合执法的顶层设计与立法工作

推进城市管理综合执法制度改革以来，我国尚未出台一部专门的法律法规来调整和规范城市管理综合执法工作。城市管理综合执法涉及几十部法律、法规和规章，由于有的法律、法规和规章不完善，存在着针对性不强、操作性差的问题；有的规定了禁止性条款，而没有规定相应的处罚条款等，给执法工作带来很大难度。因此，加快城市管理综合执法工作的顶层设计与统一立法是当务之急。

首先，应当在国家层面制定城市管理综合执法基本法律。通过城市管理综合执法基本法律的制定，明确执法机构属性、执法权力来源、规范执法程序、界定执法范围以及厘清执法责任等重要问题，明确与其他行政执法部门的权力边界，从而为城市管理综合执法工作的有效开展提供充分的法律依据。其次，进一步规范地方相关立法。地方各级政府应当根据城市管理综合执法基本法律的要求，结合本省、自治区或者直辖市的具体情况，制定或者修改本地区城市管理综合执法的地方性法规或者规章，对市、区县两级城市管理综合执法机关具体执法问题进一步明确，达到机构合法合理，职责清晰，有权有责的效果。[6]再次，地方各级政府应当根据《立法法》的规定，对本地区制定实施的与城市管理综合执法基本法律这一上位法相冲突的规定进行清理与修改，从而消除下位法与上位法之间的法律冲突，降低行政执法风险的发生，为城市管理综合执法工作提供法定依据，提高行政执法效率，增强城市管理综合执法工作的权威性与合法性。

(二)严格推进依法行政，健全与完善城市管理综合执法程序与方式

党的十九大报告提出了建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法的目标，并明确指出，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。依法行政要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越位，更不能非法侵犯公民的合法权益。[7]城市管理综合执法部门是展示城市管理水平的窗口，代表政府行使公权力，城市管理工作与广大人民群众切身利益关系密切，经常处于在人民群众和社会媒体的高度关注中。因此，城市管理综合执法工作必须严格依法行政，进一步规范行政权力的行使与运行。

城市管理综合执法工作应当严格按照法定程序依法进行。在实际行政执法工作中应当完善行政告知程序，明确告知行政相对人行政处罚的种类、幅度以及行政相对人依法享有的权利。要进一步健全完善行政听证制度，扩大听证程序适用的范围，保障听证主持人独立的法律地位，保障参与人充分的利益诉求表达权利。通过严格执行法定程序，保障行政相对人的合法权益，规范和制约行政权力，防止侵权等违法行为的发生。

此外，应当进一步改进、转变和创新城市管理综合执法工作的方式方法。一直以来，城市管理综合执法工作过度依赖警告、罚款以及收缴物品等方式，执法方式方法单一，甚至简单粗暴，往往引起行政相对人的不满，也影响了执法效果。因此，应当顺应社会形势发展变化，根据不同执法对象采取多样的执法手段，采取人性化和柔性执法的方式，使得城市管理综合执法工作得到行政相对人的认可和支持，进一步提高执法效率，实现法律效果与社会效果的有机统一。

(三)健全和完善城市管理综合执法的监督体系与司法救济

首先，应当进一步强化与提升内部监督。内部监督是行政执法部门内部自我纠错机制，要加强城市管理综合执法系统内部上级部门对下级部门的监督检查，达到自我纠偏与防范的效果。其次，进一步健全和完善外部监督。通过政务公开和扩大人民群众参与监督和舆论监督的途径，形成全面立体的外部监督体系，真正做到让权力在阳光下运行。最后，应当进一步加强事中监督和事后追责。通过各种监督方式的有机结合，形成多层级和多维度的监督格局，确保城市管理综合执法工作依法开展。

强化司法救济是保障我国公民权益和规范公权力行使的重要途径，应进一步加强和完善行政执法行为的司法审查和对行政相对人的司法救济，充分发挥司法机关对城市管理综合执法行政权力运行的监督与制约。在司法实践中，应通过依法受理对政府违法行为提起的行政诉讼，采取有效措施排除行政机关及其工作人员不当干预；健全保障机制，严格按照《行政诉讼法》作出公平公正裁判；健全并严格执行对不履行法院生效裁判行为的惩戒制度，维护司法权威。

注释：

(1)《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)规定，在城市管理领域可以集中行使的行政处罚权，主要包括：(一)市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；(二)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；(三)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权。

[1]董德华.相对集中行政处罚权制度的立法思考[J].武汉理工大学学报(社会科学版)，2011(02).

[2]戴长征.中国政府的治理理论与实践[J].中国行政管理，2002(02).

[3]马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战—北京市城市管理综合行政执法调研报告[J].河南省政法管理干部学院学报，2007(08).

[4]陈斯彬，马珣.我国城市管理综合执法中存在的问题分析——崔英杰案反映出的行政法问题[J].甘肃联合大学学报，2008(10).

[5]候菁如，刘旺洪.城市管理综合行政执法中自由裁量权的适用[J].福建论坛·人文社会科学版，2012(12).

[6]莫于川.《从城市管理走向城市治理：完善城市管理综合执法体制的路径选择》[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2013(11).

[7]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005:83.