涉民族因素社会矛盾纠纷解决机制研究的审视

何晓龙

涉民族因素的社会矛盾纠纷是指发生在民族地区的涉及民族利益，或者参与主体涉及不同民族的矛盾纠纷。[1]当今，涉民族因素社会矛盾纠纷的发生地域已不仅仅局限于少数民族聚居地，少数民族散杂地、非少数民族社区等也不时发生涉民族因素的社会矛盾纠纷；参与主体、利益、范围、内容、解决方式等也渐显广泛和多元；并且矛盾纠纷的主体不单单涉及民族内部和族际关系层面，还出现了涉民族因素与行政机构、企事业单位之间的新型矛盾纠纷，表现形式多种多样。涉民族因素的社会矛盾纠纷科学解决将事关国家治理体系和治理能力的现代化，意义十分重大。

本文依据现有研究，把涉民族因素社会矛盾纠纷视为本质上属于人民内部矛盾，整合其解决机制研究，按其基本解决机理划分为舆论机制或预警机制、诉讼机制、非诉讼机制、诉讼和非诉讼的衔接或联动机制四种类型，以期更好的透析现有研究成果，也为更好地解决涉民族因素的社会矛盾纠纷提供创新解决机制的思路，从而进一步推动或深化已有研究。

一、涉民族因素社会矛盾纠纷的预警机制

社会在发展过程中自然伴随着各种各样矛盾纠纷的出现，但这些矛盾纠纷的出现有其自身的逻辑，并不是没有根据和缘由的。只有在深入认识和了解了其产生的内在机理，才能更好的预警和解决。预警机制属于涉民族因素社会矛盾纠纷的中观解决机制，其成功的预警不仅有助于将矛盾纠纷扼杀在萌芽状态，降低矛盾纠纷的发生率，还有利于为解决矛盾纠纷提供前期准备。

目前，学界对涉民族因素的社会矛盾纠纷的预警机制研究从社会控制理论、实证研究的框架而展开论证，总体呈现的机制预设是矛盾纠纷发生前的预警、发生中的预警、发生后的警示三种面向。其中，杨鹍飞“从社会控制角度提出了四种解决矛盾纠纷的演化机制及干预机制”[2]，类似于事前、事中、事后的矛盾纠纷预防和解决控制机制，已初现社会矛盾纠纷预警机制机理。金炳镐、董强、裴圣愚、孙军对预警机制的研究从实证出发。通过对河南省的民族成分和民族关系的调研，在总结河南省已有化解涉民族因素的社会矛盾纠纷的经验基础上，根据民族群体事件的影响因素，特别强调民族事件的预警机制建设、运行及运行效果，预警指标体系应包括警源、警情、警级等内容，同时还需要考虑政治、经济、文化、社会等诸多方面的要素，才能正确处理民族问题。[3]另外，饶望飞从完善满足地区群体性事件预防机制是构建和谐社会的内在要求出发，认为应从系统深入地促进法律法规体系建设和完善、健全民族关系预警机制、完善民族性矛盾释放机制、强化民族地区安全防范工作，提高民族宗教工作水平、加强民族文化教育工作力度等六个方面来完善民族地区群体性事件预防机制。[4]

预案建设属于预警机制建构的重要内容。王长印和马体国等对应急预案作了较为完善的研究，其中王长印认为在我国城市地区，应当建立城市民族矛盾纠纷应急预案，但是其实施要着眼于长远机制，政府部门运用国家公共权力建立一套包括应急管理、指挥、救援计划、事后监督评价等在内的综合方案[5]降低城市民族矛盾纠纷的影响范围和负面效果。正是因为各种社会矛盾纠纷的突显且影响较大，预警机制才显得极端重要，才有利于将涉民族因素社会矛盾纠纷遏制在摇篮里，避免矛盾升级恶化。

事前预警是规避，事后预警则是警示。罗昌勤把民族地区的群体性事件定性为人民内部的矛盾纠纷，表现为农民聚众冲击基层政权，甚至与政府工作人员和执法人员发生激烈冲突等，具有社会负效应和社会警示效应，其不依法行政的警示引起政府对受损农民利益的高度关注。[6]一些学者研究只注意到了事前预警的作用，却忽视了事后的警示作用。如果预警机制可以将涉民族因素的社会矛盾纠纷扼杀在萌芽中，降低涉民族因素的社会矛盾纠纷的发生率，那么警示机制就可以使各种已经发生的矛盾纠纷不再进一步演化和防止再发生。因此，警示机制和预警机制同样重要，应两者兼具，都应该提上研究日程。

二、涉民族因素社会矛盾纠纷解决的诉讼机制

在依法治国的大背景下，现有研究基本倾向于运用法治视野解决涉民族因素的社会矛盾纠纷，特别是法学界，法治路径应该是其它路径的最后保障。涉民族因素的社会矛盾纠纷因具有敏感性、特殊性、弱势假设等的特点，致使政界、学界、务实界普遍采纳政治路径优先于法治路径。但是诉讼或司法机制作为涉民族因素社会矛盾纠纷解决的最后保障机制，构建动态的诉讼机制尤为重要，并且也是今后解决涉民族因素的社会矛盾纠纷的大势所趋。例如，2014年《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》中就透露出清晰的信息：即把涉及民族因素的民事和刑事问题“去民族问题化”，视为一般的法律问题，在法治轨道上处理。[7]基于此，有关此类研究也不在少数，如佴彭、欧阳杉认为我国少数民族地区的关于群体性突发事件的法律法规尚不健全，需要依法治国、保障人权，媒介要慎重宣传，严格区分事件性质，国家法与少数民族地区民族法要达到协调统一。[8]拜荣静认为要发挥决策、行政、司法的协调作用，建立法制解决穆斯林宗教纠纷的立法机制、司法机制、执法机制。[9]

同时，还有很多学者依据实证基础上的研究，如李晓鹏通过对青海省的多民族纠纷的考察，也特别强调完善人民、司法、行政调解的有效衔接。高翔认为要实现民族地区社会稳定，需要建立有组织领导保障、政策与制度保障、法律保障、经费和物质保障的长效机制，其中法律保障特别强调要加强立法、执法、司法机制的建设。[10]而马天山在其《民族性群体事件有效法律问题研究》中则偏重于地方立法和国家立法在解决涉民族因素社会矛盾和纠纷的作用。王彦春以内蒙古自治州为例，对群体性事件防控机制进行法律分析，首先地方立法的法律基础；其次试概括了调处民族群体性事件的一般原则；最后探讨了地方立法的具体内容。[11]一言以蔽之，现有关于涉民族因素社会矛盾纠纷的诉讼解决机制也逐渐注重多元调试，尤其是在立法方面。在这方面，蒋鸣湄以民族法学研究的新境界为出发点，探析了少数民族与民族地区纠纷解决机制必将走向多民族纠纷解决机制的融合吸收，“多元方式”与“多元机制”从抵牾到合作，涉民族因素的纠纷终将成为民族法学的研究趋势之一。[12]

但也不能不强调司法调解的功能。司法调解不属于ADR(又称法院调解、诉讼中的调解，是指诉讼过程中在法官主持下对案件进行调解，促使当事人相互让步，达成协议，解决争议，是法院审理民事案件的一种结案方式。[13])如常亮认为民族地区司法调解具有以下功能：一，司法调解的主动性有利于纠纷的终结；二，司法调解的低耗性有利于提高纠纷解决效益；三，司法调解的灵活性有利于实现实体公正；四，司法调解的自愿性有利于维持和谐关系；五，司法调解的普遍性有利于节约司法资源。主张民族地区司法调解的多元化。[14]

三、涉民族因素社会矛盾纠纷解决的非诉讼机制

涉民族因素的社会矛盾纠纷解决的非诉讼机制是诉讼机制的重要补充，有助于合理利用民间资源或本土资源。相较诉讼机制，学界对非诉讼机制的研究也取得了十分丰厚的成果，非诉讼机制的种类有民间调解、谈判、仲裁、舆论引导、调解—仲裁、法院附设仲裁、简易陪审团审理、早期中期评估等。主要依据习惯法、村规民约等，调解主体主要有权威人士、村委员体制内精英等。法治对于涉民族因素的社会矛盾纠纷的解决无疑极端重要，但非法治的路径也不能因此而偏废，至少在现今很长一段时间内是不可能也不现实的。

第一，习惯法方面的涉民族因素的社会矛盾纠纷解决机制。如李剑和杨玲就认为现代司法并非是解决涉民族因素社会矛盾纠纷的唯一途径，由于司法的程序性不可避免的带来成本高、周期长等局限性，一个社会完整的纠纷解决机制应当包括(当事人)自我解决、社会协助解决与司法解决等多元的渠道，依赖于“自下而上”的变革实现民间纠纷解决与制度变迁。[15]民族地区传统独有的矛盾纠纷解决机制具有其独有特点：纠纷解决主体主要为当地的民间权威；纠纷的程序一般是非正式的；在纠纷解决过程中积极运用调解方式；纠纷主要依据少数民族习惯法；宗教和神判在纠纷解决中的作用突出[16]，现今也发挥着举足轻重的效能。比如，张文香基于鄂尔多斯地区的调查认为，少数民族习惯法从各民族特有的民族文化传统角度调整一定族群内部社会关系规则问题，属于民间法的一个组成部分，仍然发挥着作用，要正视内蒙古习惯法的存在、正确认识其在纠纷解决中的积极作用，并建立适当的机制和条件。[17]同时，林苇、王占洲以黔东南C县2012.3.15案为例，认为社会纠纷解决机制仍存不足，民间法与国家法存有冲突是当前民族地区化解社会矛盾面临的主要问题，应强化公力救济及其实效性，并注重运用民间法和私权规则调整社会矛盾。[18]徐合平对广西壮族自治区罗城仫佬族自治县进行了考察，以纠纷解决方式之“冬头裁决”的传统纠纷解决机制为对象，认为需要尊重民族的“本土资源”，进一步规范“冬头”裁定的相关制度，发挥其在社会主义法治建设中的积极作用。[19]汤秀斌也主张运用民族习惯调解社会矛盾纠纷，随之法治化进程，法律在解决社会矛盾纠纷、形成有机社会秩序方面发挥着越来越重要的作用。不容忽视的是，少数民族地区，民族习惯仍然呈常态化和缓慢变化，法治结构程度相对较低。[20]

第二，调解方面的涉民族因素的社会矛盾纠纷解决机制。自2008年开始，国家就进行了调解制度的改革，强调“调解优先”的策略。调解是一种充分尊重矛盾纠纷当事人的意愿，使其达成和解的非诉讼解决机制，可以分为民间调解和大调解。调解主要的根据是人们熟悉的风俗习惯、道德、乡规民约、神话等，调解主体具多元化特点。人们可以通过纠纷的性质、影响范围、特点、类型、选择不同的调解主体，一般有基层行政组织、村民委员会调解委员会、乡镇街道调解委员会、区域性行业调解委员会、民间调解组织、寨老、有威望的人等。潘宠娟、覃晚萍、熊征、周晓露、王银梅等学者对此都有一定研究。潘宠娟对黔南布依族苗族的调解制度的显存问题和优点进行了分析，认为应当加强少数民族地区人民调解制度建设，要健全人民调解的组织机构，强化人民调解的制度化、规范化、法制化建设，建立与工作相适应的人民调解队伍，落实人民调解的经费和报酬，处理好法律的精神与民族风俗习惯的关系。[21]覃晚萍从民族地区的社会矛盾纠纷的个案出发，认为缺乏正确运用多元纠纷解调解的方式来解决涉民族因素的社会矛盾纠纷，调解是民族地区农村纠纷解决管用的手段，最后提出了解决农村地区矛盾纠纷应注意国家法与民族习惯法的合理利用。[22]周晓露、李雪萍以四川甘孜藏区自治州G县(藏民与汉族)牦牛纠纷为例，希冀利用习惯法对国家制定法的补充作用，采取非诉讼解决途径——大调解——来考察基层政府纠纷调解的运作逻辑，其中大调解团发挥了重要的作用。[23]但是调解也会有一定的条件要求，例如，王银梅通过对临夏的调解工作的评估，认为其具有不确定性、专业性的调解程序保障缺失、调解队伍的专业化水平有待提高、调解出现偏差与现实还有差距、传统调解形式出现弱化等问题，因此，他希望借助优化决机制、加强人民调解组织建设、注重加强调解纠纷队伍的素质、能力建设、不断开辟和开拓调解工作的空间、适度培育、建立民间性纠纷解决机制。[24]归根结底，“调解制度的建立实际上是当前社会转型之下法治建设灵活性的实践表达，以及法治资源和司法能力局限性的内在需求”[25]。

第三，舆论引导方面涉民族因素的社会矛盾纠纷的解决机制。舆论引导机制或许也是现今涉民族因素社会矛盾纠纷解决的正确选择之一。宋云波、杨佳通过对涉民族事件舆论引导机制的现状研究，认为其对少数民族群体性事件预警、监控、处置和舆论引导有重大影响，主张构建以“舆情分析”“议题设置”“传播策划”“议题接受”为要素的舆论引导机制，有利于顺利解决涉民族因素的社会矛盾纠纷，保障民族地区各项社会事业健康、稳定、有序发展。[26]李昀也主张加强舆论引导，利用大众传媒、宣传媒介等信息传播载体，加强社会会舆论引导，营造积极健康、正面、积极向上的社会心理氛围，建立其政府与民族群众的信任机制，为发现和化解社会矛盾建立有效的社会心理支持系统。[27]此外，少部分学者也只是偶有涉及舆论引导机制，故而在舆论引导机制方面的研究仍有待加强并应当引起相关部门的重视。

四、涉民族因素社会矛盾纠纷解决的综合性机制

每件矛盾纠纷事件的发生都有其路径依赖，其解决也具规律可循。有些矛盾纠纷可以通过预警避免，有些不能被避免的矛盾纠纷的解决并不是“疑难杂症”，也可以通过诉讼机制、非诉讼机制、两者结合或其他机制合力作用而解决。概言之，矛盾纠纷的解决既可以是一种机制、也可以是两种机制、还可以多种机制的共同作用。

第一，诉讼与非诉讼的有效衔接机制。2014年中央为了能够更好的解决日趋复杂化的社会矛盾纠纷，就已经把建立“调处化解矛盾纠纷综合型机制”作为改革的主要内容，将“完善人民调解、行政调解、司法调解”结合形成联动工作体系。杨洪、郑天峰、李剑和杨玲等人寄希望于诉讼机制和非诉讼机制的有效衔接和联动。基于上面的分析，诉讼机制有司法调解、立法、司法、执法的结合、诉讼等，非诉讼机制主要有调解、习惯法、村规民约、舆论引导等。张谦元和刘明对于依法治国背景下的社会矛盾纠纷解决的诉讼机制和非诉讼机制的关系作了较为明确的认识，“从理论上说，纠纷的多样性决定了纠纷解决的方式的多样性，而且在纠纷解决的过程中，国家法律甚至常常为道德规范和传统习惯留下了广阔的空间；从实践上分析，多元化纠纷解决机制不仅发挥了诉讼纠纷解决机制的效能，而且体现了其他非诉讼纠纷解决机制的补充作用，是多元化纠纷解决机制的经济效能得到最大化的保证”[28]。田海从刑事领域入手，以壮乡头人调停机制为实验，借此构建少数民族习惯法与国家制定法在刑事纠纷领域的联动机制，认为两者联动构建不仅具有一定的必要性，而且也存在重要的契机，为了弥补少数民族习惯法与国家刑事制定法的“脱节”，从法理、立法与机制三个层次的刑事解纷联动构建体系。[29]郑天锋、王喜通过对临夏州社会纠纷解决机制的调研，认为民族地区的民族性决定了民族地区社会纠纷的化解应当在尊重其传统文化和习俗的基础上，实现诉讼机制和非诉讼机制的有效衔接和联动，在重视国家法的同时吸收民族习惯法的有益成分，探索构建适合西部少数民族地区特色，相互补充、相互促进、价值渗透的多元纠纷解决机制。[30]

第二，不同机制的同构运用。甄敬霞通过对新疆的社会矛盾纠纷的考察，认为应该强调政府决策科学化机制、政府责任和监督机制、协调联合调处机制、纠纷调处层级管理机制、纠纷案件分类管理机制、调解保障激励机制、信息排查和反馈机制、调解队伍规范工作机制、社会力量发挥优势的工作机制、宣传教育工作机制和诉讼调解与非诉讼调解的协调衔接机制创新非诉讼的社会矛盾纠纷解决机制。[31]赵秀文、金峰认为要健全法律保障机制、型构矛盾排查化解机制，将群体性事件扼杀在萌芽之中、利用宗教联动机制来处理宗教问题，打击宗教极端分裂分子。[32]胡兴东在对云南、四川、贵州和广西四个省区的调查和分析，学术界和务实界关于“纠纷多元解决机制”要合理设置不同纠纷解决机制的性质与功能，设立纠纷解决机制的有限性，提高纠纷解决机制的公正性是构建纠纷解决机制的关键，合理设置调解组织中的人员及选拔机制，正视、承认传统纠纷解决机制的作用。[33]吴亮从政治学、社会学的社会运动理论解释现实社会的民族问题和民族政策，涉民族因素的社会群体性冲突要实现规范化预防、引导体制的存在、将极端事件边缘化。[34]王璇提出了少数民族地区地方政府应对民族群体性事件的机制建设：少数民族地区地方政府的职能转变、短期机制建设(预防机制、领导机构、预测、评估机制信息反馈机制、处置机制)和长期变革方向。[35]

以上研究较大程度关注民族聚居地区的社会矛盾纠纷解决机制，但是缺乏对新时期城市化少数民族聚居地的社会矛盾纠纷研究解决。关于这点，李永政、张善明、姚珣作了较为初步的探究，认为“应通过发挥社区功能，建立运行管理机制、组织宣传机制、信息沟通机制、走访帮扶机制、权益保护机制、纠纷化解机制、应急处理机制”[36]等来应对和妥善处理涉民族因素的城市社区民族工作的新问题，以此积极探寻以化解纠纷为导向的多元解纷机制。杨鹍飞通过对民族群体性事件和群体性事件的对比，为解决族群矛盾纠纷，主张从“协和主义”模式和“向心主义”模式的制度建构下取得突破，希冀利用识别检查、动态考察和制度设计层面来作出努力。[37]

第三，差异化机制共用冲突及解决。综合性的涉民族因素的社会矛盾纠纷解决机制并不总是顺利的实现，有时会出现运用冲突，如国家法和习惯法、宗教教义等的冲突。娄义鹏、杨雅妮、刘玲等学者基于这一问题作了深入探讨。杨雅妮对夏河藏区的矛盾纠纷纠结机制的研究，认为习惯法体系和国家法体系在夏河藏族的纠纷解决过程中虽“竞争共存”，但冲突与碰撞不断，这种现象从根本上导致了夏河藏族纠纷解决秩序的混乱。基于此，在新的社会条件下，我们既要关注“习惯法”体系中的纠纷解决方式的合法性，又要考虑“国家法”体系中的纠纷解决方式的有效性，从而实现纠纷类型和解决方式选择的“协调和互动”。[38]在效率和经济成本的权衡下，涉民族因素的社会矛盾纠纷解决一般人们会选择使用习惯法来调解，但是习惯法规范和法律规范容易产生冲突和解决结果的不一致。故此，“刘玲基于对西南地区少数民族矛盾纠纷解决机制的研究，认为我们在处理西南少数民族地区的民事纠纷时，一方面要遵循国家法律规范的规定，依法办案，在不违背国家法基本原则的前提下根据少数民族地区的实际情况做出适当的变通；另一方面对于那些案情简单的普通民事纠纷，则可以根据各少数民族地区的习惯法规范加以调解，力求在国家法和习惯法之间达到和谐与平衡”[39]。这一问题的出现倒是对于涉民族因素社会矛盾纠纷的解决提出了挑战和机遇，如何更好的实现两者的协调配合，是当今或者今后我们应当大力研究和解决的重要场域。

结 语

综合来看，学界对涉民族因素的社会矛盾纠纷解决机制的研究取得了丰硕成绩，为相关部门的决策科学化提供了理论基础。但也不可否认，现有研究仍然存有不足之处，主要表现在：其一，在强调国家制定法和习惯法之间的冲突的同时，大多研究希冀建构一条以非诉讼机制和诉讼机制相融合的路径，却有意无意的扩大了非诉讼机制的作用，忽视了“法治路径”在法治制度中的重要作用。其二，对体制和制度方面的研究虽多，但区域性研究、个案研究等占比较大，明显缺乏普遍适用的解决机制研究，不利于有关部门相关政策的制定。其三，大量解决机制的研究侧重于民族地区的矛盾纠纷，对散杂地区、城市社区或非民族社区的解决机制研究缺乏特别关注。其四，对涉民族因素的社会矛盾纠纷的解决机制缺乏系统化的机制建构，即没有形成将预警机制、非诉讼机制、诉讼机制、综合机制的相互连接并贯穿于矛盾纠纷解决的各个关节之中。

另外，根据已有研究的进路来看，涉民族因素社会矛盾纠纷在出现新情况新任务新特点的阶段性基础上，必须致力于探寻与时俱进、因地制宜、分门别类的解决机制，来更好的服务于今天的矛盾纠纷化解。涉民族因素的社会矛盾纠纷解决是社会治理的重要方面，其有效解决将势必关系到“多元一体化”的民族共同体的建构和实现平等、团结、互助的社会主义民族关系。然而要有效解决涉民族因素社会矛盾纠纷就必须寻求科学合理的中观解决机制，尤其是在有关法治化的解决路径需求增加与涉民族因素社会矛盾纠纷增加和复杂化的时候，必须将诉讼机制的构建提到新的高度，来推进现有研究和思路探析。

有鉴于此，笔者依据多元化解决机制的研究基础将现有的机制研究类型划归及预警机制、诉讼机制、非诉讼机制、综合机制。同时，四种类型的机制也是一体的，因为在全面依法治国的大背景下，没有哪一种机制可以单独发挥作用而致力于全面的解决好社会矛盾纠纷，必须依赖于四种类型机制的衔接或联动配合，相互联系、相互支持、相互调适，推进法治化的解决思路研究进程仍然有赖于在实证基础上的拓展和延伸。