统而难治：民国前期的乡城县政(1912-1937)

王海兵

近代以来，乡城成为康南藏区治乱的关键性因素，“康南能否治理入轨，亦视乡城之安定为何如耳”[1]。民国前期，“康南除雅、理、巴三县较为驯善外，其余各县犷捍异常，所委县长多不能到任，勉强到县者，大皆备尝凌辱，盖无驻军戍守，不能解决纠纷，人民毫无政府观念，拒粮抗差、杀官逐府，劫军夺械，无所不为。纵有到任县长，一概不纳粮税，生活告急，不逐自走”[2]。康南政治的乱象尤以乡城最为显著。“康者，为川之后轮，三乡为康之祸根”。[4]陈步三事变后，乡城“县官被杀者二，被辱者数”[1]。近年来，随着康藏史研究的逐渐深入，康区县政引起了学界的关注，但对具体县份的研究尚未开展。[注]目前学界有关康区县政的研究成果主要有：陈沛杉的《清末川边县政新论》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第1期；陈沛杉的《民国康区县制研究》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2014年第5期；王春英的《民国时期的县级行政权力与地方社会控制——以1928-1949年川康地区县政整改为例》，四川大学博士学位论文，2004年。本文拟从民国前期乡城县政的施行、乡城政教势力对县政的影响、乡城县政存在的主要问题等方面进行初步论述，以加深理解乡城县政的特殊性及其在康南藏区治理中的重要意义。

一、县政权力体系对乡城地区的施政

(一)民国前期乡城县政的困顿

改土归流前，乡城地方政务归理塘正副宣抚司管理。宣抚司委派协敖1名，在乡城加拉村设办公处，专司地粮收支、差徭分配、纠纷调解等事项。协敖之下，设麦色2名，由加拉村周边民众按年推举，秉承协敖之命，办理乡城事务。宣抚司还派结巴1名驻桑披寺，专管民众向桑披寺缴纳差粮。乡城纳粮、支差等办法颇具特点：秋收后，“三乡头人集桑披寺掷骰，以决各村纳粮次第，支差先后亦以掷骰定之，以免争执。其内部分配，廿户为一组，担任乌拉五天。如有事故，支差数大，则以四十户任之。如有大军，六十户、八十户共支一轮，以均劳逸，以免误差。日常事件由头人决议，重大事件则由十户推举老民一为代表，集桑披寺会议，遇有难于解决之问题，讨论结果另置一器于暗空，由列席代表分投鞋带及木枝，次晨检视各代表所投鞋带、木枝数目之多寡，以为表决，如再有纷争则再复议，集思广益，法良意美。此土职时代之地方自治也”。[3]改土归流后，协敖、麦色、结巴等均被裁撤，乡城改为定乡县，全县分设上乡城(学竹)、中乡城(刀学、墨学)、下乡城(青学、然洞松)，称为“三乡五路”，共辖77个村寨。县级以下的基层政权由保正(民国以后改路为区，保正相应改为区长)、头人或村长管理。

清朝覆灭后，乡城局势变得相当混乱。1914年发生陈步三事件，大量枪支散落民间，促进了乡城土头势力的崛起。土头“以利器在手”，“啸类呼朋，日事劫掠”。[5]“纵横西康南北及滇属之中甸、丽江，宁属之木里等地，凡脚迹所到之处无不被其蹂躏，闻乡城娃之名，谁不乍舌”。[1]乡城县政亦逐渐陷入困顿。1916 年，殷承瓛率滇军华峰柯一团至打箭炉任川边镇守使，边军之彭日升、刘赞廷分据昌都、巴塘两地，陈遐龄旅驻扎雅州。1917年，罗松丁真乘川、滇军纷争，率扎西聪本、沙牙登巴、彭错大吉等，以及稻坝、贡噶岭、莫拉、濯桑等地民众3000余骑，四处劫掠。殷承瓛“无意西图”，对于乡城土头势力“只事羁縻”。[5]当时乡城地方势力因围攻康北的大金寺失败，退而群集甄科。乡城土头派谋士甲工喜绕赴理塘，与理塘县令蒋凤祺及理塘寺会商招抚事宜。甲工喜绕提出如下意见：(1)乡城粮税太重；(2)桑披寺被毁后喇嘛无处归宿；(3)军队驻扎寺庙中，导致男女杂处；(4)乡城不能驻扎过多士兵。川边镇守使随后复派白玉县知事古锡钧、义敦县知事杨煋，会同理塘寺堪布擦打呼图克图、传号土基、总保陈国本、宣教师格桑俄色等，以及毛丫土司、崇西土司、曲登土司等，与罗松丁真的代表甲工喜绕等，在距离理塘城约120里之毛丫噶布可地方，支帐集议27天，官府与乡城土头议定协议21条，由到场之理塘、白玉、义敦三县知事呈奉川边镇守使府。1917年8月，川边镇守使殷承瓛批准了《噶布可条约》。[5]《噶布可条约》签订后，“乡、稻即未驻兵，即将半粮”，乡城县府所办之事严格遵循条约规定，但乡城土头势力“终不憧悟，于条件之一切义务概不履行，甚至请不设县宰、粮在理化上纳，荒谬绝伦，目无法纪”。[5]1924年，原川边预备团书记袁甫臣就任乡城县知事，赴任不久，乡城周边的巴塘、中咱、茨乌、得荣等地的军队相继被当地势力缴械。乡城土头沙牙登巴于是率木纽全村42户及县府(驻加拉村[注]清末乡城改土归流后，即于桑披寺左侧，借喇嘛私人房舍以作县署，有楼三层，纯为康式县署。后来，乡城民众因不乐意县署驻于寺中，乃逼迫县令移出桑披寺，将下乡城加拉村之协敖土寨略加修葺，以作乡城县署。据集白：《噶布可条约之解剖》，载《戍声周报》第51期，1937年10月25日。)附近居民10余户，共80余人，携枪数十支，“蒙首涂面，开劫县署，缚袁令，悬而笞之，几至气绝，署内员司赤手难抗，咸相隐避，县署为之洗劫一空”，袁甫臣“未数日而溘然长逝”。中乡城土头彭措大吉“素亲汉，迎养惠贞(袁甫臣的藏族妻子——引者)母子及县署员司、夫役于冷龙湾年余，匪稍靖，始遣送回理”。[6]随后，黄恺任乡城县知事，乡城民众纵火焚毁县署，其继任者陈尊泉借住桑披寺内，而“石砾日投，滋扰不堪”，陈尊泉携印回康定后，乡城再次失治。[5]1927年，乡城县知事颜虎成在加拉县署恢复县治。1930年，下乡城民众抗粮，烧毁县署，颜虎成被乡民打死。1932年，余松琳旅长派齐得胜前往乡城复治，被乡民阻于巴塘的中咱村，后留住冷龙湾彭措大吉家。1934年，乡城地方势力抢劫中甸，云南省方面请国民政府明令川、滇会剿。在此情形下，“乡民乃请委县令，并具结不误差粮，请理化县令同喇嘛寺代为担保”[5]。同年，伍进修县长“由理寺之乡城孔村派代表送乡，又由乡民派马队七十余并赉重礼到稻坝欢迎，县令到县后，并无一兵，人民即上粮”[5]，并在中乡城土头冷龙登巴、彭错大吉父子的支持下，在桑披寺左侧建造县署。1936年，红军由云南进入乡城，在红军离开乡城数日后，乡民乘乱将县署放火焚毁。伍进修复任后，遂由民众租赁奶奶仲的二间民房作为县署。1937年，曾言枢宣抚康南，乡民重修加拉县署。但因加拉并不适中，曾氏饬令乡民仍建县署于桑披寺左侧。[5]

(二)乡城县政的主要内容

第一，粮税的征收。乡城地区原有人口900户，理塘宣抚司可直接管600户，桑披寺管300户，每年由300户民众向桑披寺纳银粮，该项银粮由理塘宣抚司派员常驻寺内，经管收支，专作寺庙礼佛供众之需。改土归流后，桑披寺300家地户均归国有，一律入官。[5]直至1917年，桑披寺仅由民间供给，收入甚少。《噶布可条约》签订后，乡城县知事等规定，乡民夏、秋两季每纳官粮1斗，即由粮户缴纳给桑披寺赡粮2批，此项赡给粮至完纳官粮后，即由寺主直接向各村头人索取，每年约有100石，其中大部分存储起来以作重建寺庙之用。[5]康区“各县喇嘛寺直辖之佃，土职时代不但毫无担负，各地土司于秋收时对于寺有僧众有一定或不一定之供给，形同内地常熟，此康藏通例也。康省改流，寺产归公者有之，按完额纳粮者有之，各寺慑于赵边使威力，无敢谁何，然而力谋恢复原有权益，或解除新定负担，则无或忌之，此康省各寺内心之共通点也。桑披寺于噶布可条约订后，大减官入地粮，新增寺之岁入，与龙绒寺之欲以己粮摊之各村，固异趣同工，事无足怪。喇嘛寺为一县政治中心，关系甚大，所有各寺粮税应如何办理，以减少政治障碍，此急务也”。[7]改流后，乡城十三村粮额计共2300余石(火竹在外)，分大麦、青稞、荍子、粟米、小麦数种，每年藏历五月纳粮者为上季，以大麦、小麦居多；秋季纳粮为下季，青稞、荍子、粟米均有。[5]乡城民众认为，其在土职时代每户年纳糌20批(30批为1斗)、青稞30批，其次者则年纳25批、20批或15批。《噶布可条约》签订后，乡城人便只纳半粮，“不但水地年纳额粮之半，即旱地及火竹方面，亦沿例竟纳半粮，甚至稻城全县起而效尤，毫无根据，亦纳半粮”。绒坝岔和约签订后，“定乡一县有时或官无，粮更何有”[5]。

第二，差徭问题。百姓供应汤打役、柴草等差徭，仍照赵尔丰所订章程办理，只支长官、书记等各员，“支用之员自给赏需脚价，士兵、杂役及所配夷妇不得支用”。[5]乡城民众支差系按户分摊，不分贫富一律平均分派，并无等级差异，充任村保者亦需按例支差。此项分配差徭办法，在土职时代即系如此，从未变更，与巴塘、得荣、稻坝、莫拉石、濯桑、墨漥、穹霞等地办法相同，“较之康北及毛丫、崇西各地以人民耕牧土地面积比例分担大异其趣，为一种不合理之分配”。在土职时代，“乡民只支应理化钦差出入大差，并不常有，每户出藏洋二枚，交乡城孔村在理化代办，即可了事”。乡城改流后，“县有驻军，政府日日有差”，民众担负加重。因此，在改良交通、废除乌拉之前，对于康南地区不分贫富、按户均摊之分配乌拉办法，如不加以改善，“则贫民生计决为差徭所累，而逃亡日增”。[5]

第三，成立民团。康区虽“无大集团之组织，而一村一地数十百家或数百千家之内部组织则非常严密，大小头人各有职责，事经众议，形同法定，其主要目的即在自卫，设一旦有警，即裹粮相从，挨户征调，无敢落后，如有伤亡，免差之外有集资相恤者，有共养遗族者，惟平时既无训练又无营垒，概不支饷，不另筹集，即使与匪迫近，长期巡逻，仍按户轮派，所任皆同，不费而事齐，其精神有足多者。如果事出非常，抵抗侦缉为时过久，此项费用率由当地喇嘛寺或土司以寺款或公款开支，事后仍由众集。故在康省而言，保安设常练、筹的款，民皆讶为新异，以其已有其不费不扰之组织而恶闻其他也”[5]。《噶布可条约》要求乡城民众成立民团，队长、什长由众公举，并报知事考查委任，节制调遣。[5]

第四，调解社会纠纷、民刑案件等。《噶布可条约》规定：(1)乡城各村遇有细微事件，先由本村明理乡老调解，保正、村长、通事人等不准从中播弄。如难以理断，则呈知事讯断。(2)“各村百姓如有暗杀、不法及勾结、窝留匪人等事，查有确据，报请知事讯明，按律惩办，房屋、财产充公”，没收之土地由知事另招人承佃。(3)制定命价赔偿章程，“每命价银着六百两，仍报请县署立案件了息，如不照价赔偿，即禀知事按律惩办”[5]。

二、县政运行过程中的乡城政教势力

(一)新兴土头势力与乡城县政的关系

土司、寺庙、喇嘛是传统藏族地区维持社会秩序的重要力量。清末改流后，乡城基层权力逐渐被新兴土头势力掌握。1912-1924年，乡城土头势力由罗松丁真统率。当时“康人以其凌逼无已时，服饰竞拟乡装，门闻乡语则举室寂然，毒焰熏天，不可一世。理化宣抚司之古曹热约家女娇而多金，家拉波，赘罗松以图庇护”[8]。《噶布可条约》签订后，官府委任甲工喜绕为总保，总保月薪8两，散保月薪6两，由乡城县署发给，村长月薪由本村民众酌给，另由公家再给杂粮3斗。甲公喜绕“为中乡人，通藏文，能策划，善说，为乡谋士，辄以之对汉，实则甲工奉委后，并无力维持地方”[5]。民国初年，西康当局委任罗松丁真为调查员，以示羁縻。乡城知事“胡、杨各任，乡无一兵而能设署催科，无为干扰者，罗松力也”[8]。1920年，夏珊任乡城知事。夏珊曾在滇边为官多年，赵尔丰“以夏干练，由阿墩子粮员奏调来康”。当时乡城已无驻军，县府权力“日形不振，治安、粮赋均难措注”。夏珊“乃厚结罗松丁真，委以土兵营长，月支藏币三百，土兵月饷十元”，“各村刁健，则畀以所收地粮少许”，并时备酒食，以犒乡酋。[9]“罗松对之亦有相当补益”。[5]“故终夏之任而乡夷翕服，宾布远越前任，境内亦晏然，其苦心因应，有足多者”。夏珊离任后，1921年冬，杨得锡奉调来乡城，“杨到任数月，以疾死任所”。总之，1918年以后，“乡令得善去者，首推夏”[9]。夏珊之后的继任者“效颦者多，动假以夷制夷之名，而行打伙求财之实。其卒也，只为夷用，不能用夷，既损威信，尤须戒备，以其所接近之夷，仇家已多，而无形间，堂堂官府已下身份参加各地私斗”[5]。事实上，“国家名器本不可轻易假人，在新附之异族，官府所恃以为惩奖者，名器所关尤大。康南甫经改流，事变迭生，官府威信扫地，人民黑白难分，统由一般新兴土劣把持操纵，党同伐异，日夜无休，炉方以鞭长莫及，以名位动之，辄委以名义，以冀羁縻，暂图苟安，用心良苦，未可厚非。土劣卒得此，只以另召党徒，苛派弱小，官方所赋予之任务不顾也，故各土劣咸以骗得一头衔为了事”。[5]1924年，罗松丁真为沙牙登巴所杀。[8]罗松死后，乡城土头内部即划分为两大派，“普通以上乡、下乡代表之。究其实，上乡之冷龙彭措大吉、下乡之扎西宜马、巴昭巴登、稻之甲骨倾珍、理之彭措堂开为一派；下乡之降错宜马、戈阿巴登、定波之沙牙登巴为一派。上下乡互有勾结、互相仇雠，不得以上乡、下乡概言之也。两派勾心斗角、日夜无休，不顾官府威信，不管地方治安，遇事即争，积不相能”。因此，“宰是邦者，几竭其一生心血以斡旋此类匪盗间，以致庶政之稍展终成幻想，障碍不除，新机罔树也”[4]。

(二)乡城寺庙、喇嘛势力对县政的影响

民国时期，乡城民众对当地寺庙的态度与康区其他地方有着很大的区别。“康属各县，盖可谓神权支配一切，而定乡一隅则异于是，如遇大喇嘛照例必则顶礼者，乡人则漠视之。境内最大之桑披寺，时有断炊之虞，其堪布以不堪欺侮，甚至逾垣逸去。究致此之由，盖由于交通较便，屡经战事，从现实生活中知神不足恃也。神权如此，又素无土头，汉人统治始终未能建立，距离自治程度尚远，故习而为匪，在关外语及乡城娃，大有谈虎色变之势”[10]。据集白称，“现任之桑披寺堪布纳瓜古学行持亦佳，除对于经典负责外，其出入寺中，各扎巴(小喇嘛)对之视如路人，并不起敬，堪布下乡，亦须腰藏手铳，以备不虞”[5]。而且，乡城“民间的细巨纠纷都由本村首人开会解决，并未请求过喇嘛寺，不似官法如炉的理化喇嘛寺俨然行使政府职权”[11]。近代以来，乡城寺庙戒律废弛，对社会稳定和官府行政造成严重影响。一位当年曾亲历乡城的人士称，“桑披寺喇嘛大多肆行放慢，既不礼佛，又不诵经，日事嬉游……集党行劫、无端滋事者占十分之七八，而确有德行专事修行者仅十分之二三，寺僧之不受份实无有逾于此者”。[12]1937年，李培芳跟随康南宣抚部南巡至乡城时，所见乡城喇嘛“既不学习藏文，又不研究经典，饱食终日，无所用心”，“青年喇嘛是毫不畏惧官府的，情性是桀骜不驯的”，“喇嘛赌钱输至无有办法时，则邀集同类多人至邻封肆行抢劫，俗人方面则有无赖流氓与之伙同行劫”。总之，乡城“喇嘛的行为与理、稻等县的喇嘛比较，大有天渊的分别”。[11]以至于民国前期乡城地区“违抗差粮、戕害官吏”之事件，“喇嘛所促成实多”。[12]乡城寺庙僧众种种乱象的成因，主要是由于乡城“党派复杂、枪枝过多，人心之坏由来已久，积习甚深，法律尚且不畏，善言何能生效”，况且乡城寺庙的活佛和堪布等对此也难以统驭，“假如认真干涉和禁止，本身不免有杀身之祸，只好装聋作哑，息事宁人，各行其事罢”。[11]

三、民国前期乡城县政存在的主要问题

(一)乡城粮税相对过高

乡城气候温和，硕曲河贯穿全境，灌溉较为便利，务农者约占全县人口90%，是康定、理塘等地粮食的重要供应地。[13]“乡城在未改流时，对理化正副宣抚司年纳青稞斗半，糌斗半，其次则仅稞、糌各一斗或不及一斗，而赵使改流所定粮赋，中路热日仲巴十三户村民，每户年平均担负大小麦、荍粮在三石上，东龚每户在三石七以上，南路波知村二十三户，每户年担负在三石九以上，蕊窝三大村百户，每户年平均纳大小麦、荍粟在二石五以上，入波村三十三户在二石三以上，格杂雍雍二十二户在一石以上。其粮额较轻者……亦在八斗以下、四斗以上。综计定乡六十三村，一千六百二十户，共纳粮二千七百八十五石余石。乡之妇孺老弱咸谓甸民岁纳不及乡民之半……同为汉属，待遇悬殊，人民年收须以总额四之三纳粮，而日食无之也”。[14]而且，“下乡各村垦及峭壁，又乡人形态几类汉籍，狡黠豪滑更过康人，大麦价贱，占粮额多数，如果粮额与地积相当，乡人又何必嗷嗷不已也，此为治乡之根本问题”。[14]总之，粮税过重是造成民国时期乡城劫掠活动频繁的重要原因，乡城民众“抢劫成风，亦有逼而为之之不得已情形”[15]。

(二)当地驻军问题

民国前期，驻军是康南县政推行的重要保障。康南“各县武力未达到之地，县官既不能到治，即有到治者，政务亦不能推行，百事皆无从着手”。[16]乡城驻军一般租用民房作为营盘，而租金则由乡城民众均摊，“譬如部队长驻中乡民宅，每间月租廿藏洋，即由支差之民供凑，代军按月付租”。[5]“此项办法惟三乡有之，其用意在使人民担负务求均平，不使附城民居长为军住，纯属义务，以示公允。故官权不振之际，少数部队一经到乡，匪特不能镇慑，而入境之后，住居即生问题”。[4]乡城民众“深知地方一经驻军，平日柴草供应、汤打役派遣、日常公差、来去乌拉均由人民负担”。[5]事实上，“军吏如果体恤民间，柴草不滥支、汤打役不滥派、不折价、经商不支乌拉、兵舍不扩大，人民当直接拜受其赐。如遇不良军吏毫不恤民，偶有逃兵发见，拐逃械弹，动辄波及民间，倾人家产，其有平时军律不严，以房主或邻宅为可扰之东，不断滋扰，甚或外出者多聚饮赌，时与僧俗发生争执。凡此种种，一面增加人民担负，一面使地方时感不安，故关外人民最恶驻军，三乡尤甚，非无因也”[5]。因此，民国前期当地驻军时常被乡城民众缴械或驱逐。

(三)军政腐败问题

刘文辉认为，“西康是个边省，谈政务即无异边务，谈军事摆明的就是边防。所谓‘边务’，所谓‘边防’，在形式上，军政系统各别，分之为二，然而，在实际上，不特军事与政治的领袖，同属一人，而且军事与政治的作用，也同出一点”。[17]政、军之关系，实际上是“政赖军以治，军倚政而成”[17]。民国前期，康区军政腐败常为人诟病。贺觉非认为，“西康自清末改土归流以来，渐具行省规模，乃迄今二十余年，无论政治经济文化，皆未有进步，甚且不及初改流之时，果何故哉？余来康地四阅月矣，间常考之，于是深觉西康县行政人员之不能辞其咎，进之，则为此辈县行政人员之上者，吾人亦不能无微疵，盖历来西康之县行政人员可以一语书之，曰：‘滥竽充数’，或为不学无术之军人，专以包庇匪徒坐地分赃为能事，或为怯懦无能之老朽，以能上粮支差为已足，或为卑鄙贪劣之纨绔，以麻雀鸦片为工作，真能兴利除弊，负责任，守纪律者，殆如凤毛麟角，不获多睹。”[18]军政腐败亦是民国前期乡城县政困顿的重要原因。1937年，随康南宣抚部南巡乡城的刘登礼营长“足践实地，详查过去被逐杀之官吏、被缴械之军队，皆因贪赃枉法、杀辱恣意、纪律不严、奸淫烟赌，狂所欲为……乌得而不为其所乘。每念及此，无任痛心”。[19]

总之，自清末改土归流以来，乡城地区经历“数度军事惨祸，政治修明、民各安业，乡人未一受享”[20]。在民国前期康南地区混乱的局势下，乡城县府和驻军的职能主要在于征收粮税、摊派差徭等，不仅无法维持社会秩序的稳定，反而增加了当地居民的负担。因此，“噶巫、手枪、马匹为乡民所酷好，官府与军队乃乡民之所厌恶”。[20]外出劫掠成了乡城民众的重要谋生途径。乡城县政的施行受制于当地土头、寺庙、喇嘛等地方势力，面临诸多困难。集白认为，“政府之于人民，在能示以生存之道，此道亦即政府建立之基”。[14]民国时期，土地是乡城民众的主要生计来源，而土头、寺庙、喇嘛等掌握了乡城的大部分土地。因此，只有通过土地革命，废除封建剥削制度和寺庙特权，实行政教分离，发展生产，提高民众生活水平，健全基层组织，让人民当家作主，才能从根本上解决乡城县政的困局。