建国初期养老保险法律制度的构建及启示*

邹丽君

(湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081)

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条明确规定我国“要逐步实行劳动保险制度”，为新中国社会保障制度的初建提供了基本法律依据。1951年公布并于1953年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》首次设计了企业养老保险制度；1955年颁发的《国家机关事业单位工作人员退休处理暂行规定》和《国家机关事业单位工作人员退职处理暂行规定》首次规范了国家机关、事业单位工作人员的退休养老制度；1958年的《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》则将企业、国家机关和事业单位的养老保险制度进行统一规范，解决了相互之间退休养老不统一的矛盾。“椎轮为大辂之始”，建国初期养老保险法律制度构建的诸多“面相”以及制度建设的“分合”之路为我国养老保险制度之深化改革提供了启迪。

一、建国初期养老保险法律制度构建的理论基础

养老保险制度的建立和发展、养老保险制度模式的选择离不开理论的支撑。从17世纪到20世纪初，在社会保障及养老保险思想演进的基础上逐步形成了社会养老保险理论，并与养老保险制度的发展互促互进，诸多学科领域的理论也从各自维度呈现了对养老保险制度演进历程的影响和推动作用，尤以政治学和经济学两大主流学派的影响为甚。欧洲发达资本主义国家早期依托“福利国家理论”建立了集养老金、失业救济、医疗保险、家庭补助、住房补贴之全的社会保障制度，大大提升了国民生活水平。瑞典等北欧国家依托“民主社会主义福利理论”建立了比较完善和高标准的社会养老制度。根据本国的实际情况，新中国建国初期根据马克思主义的“国家保障理论”指导当时养老保险制度的构建工作，理论核心旨在强调国家的责任，理论内容涵盖了社会保险的责任主体、建立社会保险基金的必要性以及社会保险金的来源与性质等方面。

就社会保险的责任主体而论，马克思主义社会保障理论始终强调政府作为社会保障责任主体的作用，反对社会保障的私有化。列宁“最好的保险应是国家保险”之论断可谓是社会保险责任主体的最好注解。马克思主义经典作家曾经论称：社会保障是一项社会化的事业，任何个人和团体都无法使社会保障实现其功能的社会化，只有通过国家、政府的权威性以及立法的形式来实施，才能保证社会保障制度的统一性、公平性和有效性。国家是对社会实行管理的最高机关，依凭公共权力拥有雄厚的财力，可以对全体社会成员提供生活保障，从而降低分散化社会保障过高的执行成本，并且国家能够通过立法来调整国民收入的分配与再分配以保障全体社会成员的基本生存需要。当然，国家并非社会保障的唯一参与者，家庭、民间团体组织、企业以及国际社会等都可以参与社会保障。

就社会保障基金的来源及其属性，马克思主义作了深刻揭示。马克思在剩余价值论中曾经阐述，“剩余价值率首先取决于劳动量的剥削程度，在考察剩余价值的生产时，总是假定工人得到正常工资，亦即工人得到的工资和他的劳动力价值相等。但在真实世界中，对工资的扣除也起着较为重要的作用。这实际上是在一定限度内把劳动者的必要消费资金转化为资本的积累资金，”[注]马克思.资本论(第1卷)[M].北京：中国社会科学出版社，1983.631.马克思在《哥达纲领批判》中的“两次扣除”理论集中阐释了社会主义产品分配和社会保障基金的来源，社会总产品包括劳动者个人所得和集体所得两部分，在分配给劳动者个人时首先应扣除三项，剩下的社会总产品在进行个人分配之前还必须扣除三项。列宁也从社会政治学的视角分析了资本主义国家社会保险的客观必然性：无产者无法从工资中拿出一些钱储蓄，以备在伤残、疾病、年老、残废、丧失劳动能力时以及与资本主义生产方式紧密联系的失业时的需要，在上述情况下对工人实行保险，完全是资本主义发展的整个进程决定的改革。

二、建国初期养老保险法律制度构建的价值取向

构建养老保险法律制度并不囿于技术性层面，还关涉价值观和目标维度。制度的设计、政策的制定除了考虑既往的模式和当时社会的实际需求，还取决于基本的价值取向。不同的国家、不同的历史发展阶段或者不同的法律制度，对秩序、正义、自由、平等、效率等多元法律价值要素会有相异的价值取舍。伴随社会保障制度从互助共济型、慈善型、恩赐型直至权利型的演进历程，社会保障的价值目标及价值内涵都变中有异，社会保障制度承载的价值观念也愈益复杂丰富。社会保障制度的公共产品性质决定了它主要以公正为价值追求目标，“不管各个国家因国情和价值观的不同对公正的理解存在何种分歧，从社会保障产生的功能来看，公正是现代社会保障制度的根本的、终极的价值已经成为不争的事实。”[注]张邦辉.社会保障的政府责任研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.29-33.受制于建国初期特定的历史条件、国情和客观因素，新中国以马克思主义社会保障的公平思想为指导，创造性地发展了社会主义的公平观并熔铸于养老保险制度的构建中。

依据马克思主义关于社会保障的公平思想，公平是一个历史的、具体的范畴，具有历史性和相对性，公平尺度并非亘古不变，其内涵和衡量程度需赋以“历史”的标尺。恩格斯曾经指出：“平等的观念，无论以资产阶级的形式出现，还是以无产阶级的形式出现，本身都是一种历史的产物，这一观念的形成，需要一定的历史条件，而这种历史条件本身又以长期的以往的历史为前提。所以，这样的平等观念说它是什么都行，就不能说是永恒的真理。”[注]〔4〕吴宏洛，练晓荣.马克思主义社会保障公平思想在中国的新发展[J].福建师范大学学报哲学社会科学版，2007,(1):42-48.马克思曾经论述，公平以劳动为依据，平等在于以同一尺度即劳动来计算。这种公平观首指劳动权利的公平，归属于每个劳动者，在作了各项扣除以后，每一个生产者可以从社会领回自己给予社会的个人劳动量，其所得报酬只能是做了必要的社会扣除所得。马克思的分配理论表明，为了实现国民收入的合理分割，应当通过社会保障制度在分配机制上的特有功能，缓解社会分配的不公正状态，立基于社会道德和人类文明所要求的公正目标，为某些特殊社会成员提供基本物质生活需要，以获取国民收入分配的公平性〔4〕。

列宁在继承和发展马克思公平理论的基础上，认为在社会主义中，实现了劳动的平等和产品分配的平等，这就是公平。其最终发展结果是达到事实上的平等，……实现各尽所能、按需分配的原则。秉承马克思主义的科学公平观，中国共产党人在领导人民进行革命的进程中，始终把实现社会公平作为追求的崇高目标，在建国初期形成了有关公平和效率问题的较为客观的认知，并将之付诸其建设实践。新民主主义经济思想的实行促使了新民主主义经济向社会主义过渡，“按劳分配”的社会主义分配原则、“公私兼顾、劳资两利”的新民主主义分配政策助推了当时国民经济的迅速恢复和生产的发展，然而，其后迅速变革生产关系的方式偏离了当时生产力发展的实际，“一大二公”的生产资料所有制模式、“互助组、初级社、高级社到人民公社”的一系列举措外显了“社会公平”之象，却透射出“过度的平均主义”倾向。

三、建国初期养老保险法律制度的具体构建

在承袭国内革命根据地劳动保险工作所累积的宝贵经验并借鉴前苏联养老保险制度建设经验之基础上，新中国成立伊始即循取法律、制度和社会政策多条路径探求社会保障的综合体系。秉承制度设计之公平价值取向，以《中华人民共和国劳动保险条例》《国家机关事业单位工作人员退休处理暂行规定》《国家机关事业单位工作人员退职处理暂行规定》《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》等为依据，新中国肇始了具体的养老保障制度之构建，设计的企业养老保险制度内容主要有[注]此处内容以《中华人民共和国劳动保险条例》为依据，1958年有所调整，企业统一适用与国家机关、事业单位一致的退休养老制度。：

1.养老保险制度的适用范围。建国初期企业养老保险制度的建设在实践中遵循的是“重点试行，逐步推广”的原则，根据国家财政状况以及国民经济发展的实际需要，逐渐扩大实施范围，最后基本涵盖所有城镇企业职工。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的实施范围以“重点试行”的办法限定于：有工人职员100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关，铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位等国营重点企业以及工厂、矿场、交通事业的基本建设单位和国营建筑公司。1953年修订后的《劳动保险条例》(以下简称“条例”)将施行范围予以扩大，到1956年，适用范围已扩大到商业、外贸、粮食、供销社、金融、民航等部门，集体企业参照执行《条例》或者以订立劳动合同的形式解决劳动保险问题。规模小的工厂、矿场以及占中国人口数量绝大多数的农村国民没有被制度覆盖。

2.养老保险金的筹集。社会保障资金的来源一般有政府、雇主、雇员和基金增值运营收入四个方面，大多数国家采国家、用人单位和个人三方共担的形式，政府承担的比例高低不同。我国建国初期强调养老保险的国家和雇主责任，由企业履行缴纳劳动保险金的义务，工人与职员不缴费，采取现收现付的财务机制并以待遇确定制方式计发养老金，以便及时利用统筹的费用直接支付退休人员的养老金，无须经过较长时间的基金积累过程，节省制度运行的时间。“财务机制中隐含了上代、当代和下代三代人之间的分配契约关系，体现了代与代之间的转移再分配功能、原理以及隐性社会的契约责任。”[注]毕小龙.中国社会养老保险制度——经济转型、人口老龄化与社会养老保险[M].广州：暨南大学出版社，2009.123-124.按照相应的制度设计，劳动保险的各项费用全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，征集比例及具体征缴时间和办法体现为：企业行政方面或资方须按月缴纳相当于各该企业全部工人与职员工资总额的3%作为劳动保险金。自开始实行的第三个月起，每月缴纳的劳动保险金，其中30%存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金。70%存于各该企业工会基层委员会户内，作为劳动保险基金支付工人与职员的相关费用。企业行政方面或资方逾期缴纳应当承担法律责任。

3.养老金的给付条件及养老保险待遇。享受养老保险金的条件一般包括受保年龄条件和受保工龄条件。借鉴国际上的养老保险立法经验，结合当时中国人均预期寿命、经济发展等实际情况，《条例》就企业养老保险的给付条件暨养老保险待遇进行了相应制度设计：一是退职养老。《条例》基于男女性别差异明确规定了享受养老补助费的退职年龄、一般工龄和本企业工龄。男工人与男职员年满60岁、一般工龄满25年、本企业工龄满5年者(1951年规定本企业工龄为10年)或女工人与女职员年满50岁、一般工龄满20年、本企业工龄满5年者(1951年规定本企业工龄为10年)均可退职养老，职工退职后由劳动保险基金项下按其本企业工龄的长短以本人工资的50%～70%(1951年规定为本人工资的35%～60%)为标准按月领取退职养老补助费，直至死亡时止[注]以养老金替代率的维度而论，养老金替代率的高低与退休前后收入差距的多少、个人福利损失程度以及受保障的强弱度都密切相关。根据《劳动保险条例》的规定，我国企业职工1951年的养老金替代率为35%～60%，1953年调整为50%～70%。国际劳工组织1952年提出的《最低社会保障标准公约》规定，对于参加养老保险30年的职工而言，公共养老金替代率40%是可以接受的标准。参见李菁.名义账户制公共养老保险制度研究——兼论中国特色名义账户制公共养老保险制度构建[M].天津：南开大学出版社,2012.61-62.。二是单独确定了男工人与男职员的在职养老。对于符合退职条件但企业因工作需要留任工作的，每月仍可享受除本人工资以外的本人工资10%～20%的养老补助费。三是对特殊环境和特殊工种的职工规定了“提前5年退职养老”，并可享受一般工龄和本企业工龄的优厚计算。

4.养老保险金的管理与监督。劳动保险基金实行分级管理、全国统一调剂使用的办法，全国劳动保险总基金的管理和地方保险金支付工作的指导均由中华全国总工会统筹进行，劳动保险的具体业务则由工会基层委员会负责办理，工会基层委员会下设工厂劳动保险委员会从事具体经办事宜。劳动保险业务的监督机关为各级人民政府劳动行政机关，负责监督所辖地区基层劳动保险金的缴纳，检查行政和工会劳动保险业务的执行，并处理有关劳动保险事件的申诉；各级基层工会在劳动保险委员会之外建立经费审核委员会对劳动保险费用进行监督，以规范、督促企业行政方面的劳动保险工作。

建国初期国家机关和事业单位职工的养老制度相较于企业而言比较简便，最初依凭“供给制”保障大多数职工的生、老、病、死、伤、残等，1950年《中央级直属机关暂行供给标准》明确规定了老年优待金的供给项目。1955年颁发的《国家机关事业单位工作人员退休处理暂行规定》和《国家机关事业单位工作人员退职处理暂行规定》在吸纳《条例》有关养老保险制度的经验之基础上，首次规范了国家机关、事业单位工作人员的退休养老制度，规定由国家财政负担职工的养老金，从行政事业费中直接支付并由人事部门负责管理，首次型构起新中国养老保险制度的“二元化”结构；1958年《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》则将企业、国家机关和事业单位的养老保险制度进行“合并”规范，解决了彼此之间退休养老不统一的矛盾。“自此以后，国家机关、事业单位工作人员的退休制度与企业职工的退休制度一直处于并行格局。这种长期并行的格局，迄今仍在影响着当前中国社会养老保险制度的改革与发展。”[注]宋士云等.新中国社会保障制度结构与变迁[M].北京：中国社会科学出版社，2011.62.当时制度设计的内容主要包括三个方面：一是退休条件。为了精简机构、节约经费开支、方便安排年轻人的劳动就业，1958年放宽了退休条件，一般工龄的年限减少了5年；基于男女性别差异规定了国家机关、事业单位工作人员不同的退休年龄；首次区分了女性工人和职员的不同退休年龄分别为50周岁和55周岁；增加规定了“身体衰弱、丧失劳动能力”的退休情形。二是退休后的待遇。为保持与企业单位职工退休待遇一致，避免相互影响，一般年老人员的退休费由1955年规定的“本人工资的50%～80%”调整为“本人工资的50%～70%”；对于有特殊贡献的人员的优惠待遇由1955年规定的“可以酌量提高”调整为“不超过本人工资的15%”。三是退休费的支付。退休人员的退休费由其居住地方的县级部门另列预算支付，退休人员的工龄计算、退休待遇等具体事宜由机关的人事部门会同同级工会办理。制度设计的核心彰显了“国家财政全额负担退休养老费用”之特征，浓厚的“国家养老”色彩外显无遗。

四、启示

养老保险制度的实践特性决定了不同国家间甚难达成完全同一的养老保险模式，各国养老保险的制度建构和水平选择都是基于各自国情而取，并且会随着社会发展形势的变化呈现动态发展之势。新中国建国初期仿效前苏联“国家保险”模式构建起呈现“国家——单位养老”属性之养老保险制度，历史性地保障了职工的养老基本生活水平，体现了社会主义的本质和优越性，发挥了养老保障制度的筚路蓝缕之功，然囿于时代的限制，因缘过于追求社会公平以致制度的激励机制匮乏、效率缺失，其内蕴的计划经济体制之时代印痕也长时期延续。伴随社会发展和经济体制的变迁，后期发展中的新中国养老保险制度适时进行调整、改革并取得了新时期的成就。当今中国养老保险制度仍在继续深化改革，诸如“养老并轨”、“延迟退休”等一系列受人关注之养老问题期待合理的制度安排并结出丰硕的现实之果。建国初期构建的养老保险法律制度或许可以提供些许启示。

1.注重制度设计的合理性和实效性。建国初期设计的养老保险制度具有诸多合理性，比如男女各异的退休年龄体现了国家对女性的特殊保护，“特殊行业的特殊退休年龄”充分照顾到了特殊行业职工的实际情况，然而制度设计的合理性仍有不尽如人意之处。以企业养老保险为例，1951年《劳动保险条例》规定“男子满60岁、一般工龄满25年；女子满50岁、一般工龄满20年，其本企业工龄又均满10年者”才可享受养老补助，但建国前后厂矿企业变化颇多，职工的本企业工龄一般较短，实际上无法享受到养老保险，1953年修正后的《条例》遂将“本企业工龄”调整为5年，缓解了制度实施的窘境。此外，条例规定的留任职工范围缺乏明确严格的划分标准，致使部分无力胜任其职的老年职工继续留任，于职工本人和企业都有某种程度的消极影响，制度设计的初衷无法实现，预期目标无法达成。如何提高制度设计的合理性和制度的实效性是养老保险制度改革需慎重考量的。

2.适时扩大养老保险的覆盖范围。建国初期的养老保险制度覆盖范围由一定规模以上的企业再扩及国家机关、事业单位，但都仅限于部分城镇劳动者，城乡绝大多数劳动者仍未被纳入其内。尤其是囿于城乡“二元结构”，农村居民被排除在养老保障体制之外，依然沿袭着以家庭养老为主的养老模式，仅有始于1956年的“五保”制度使农村极少数老弱孤寡残疾获得了集体保障，造成当时农村养老保险制度存在严重缺失之状并且沿后延续长达40多年。从社会公平的维度而论，彼时社会成员之间存在着凝固化的身份差别，养老保险制度实际上暗含了附加的“身份限定”，隐含了制度对象的“选择性”而非“普惠性”，一定程度上凸显了该制度整体的不公平性。客观而论，社会公平只能是相对公平而非绝对均等或平均主义，社会公平与否受自然禀赋、政治、伦理、社会等众多因素的影响和制约，哈耶克所谓的“差别待遇”之存在其实也不足为奇，以制度、政策等种种努力缩小社会差别，并使这种差别为绝大多数人所能容忍和接受也许是良善之策。

3.慎重考量养老保险制度建设与经济发展水平的关系。养老保险制度内含的经济元素决定了制度的选择和设计与相应经济制度的强相关性，养老保险水平的高低、范围的大小和给付的标准都受制于经济发展水平。建国初期的养老保险制度采取现收现付的筹资机制并以待遇确定制计发养老金，企业实行全国统筹的保险费率，退休职工按工龄长短和退休前工资高低领取基本养老金，显示出待遇的公平性，但当时的“低工资、高积累”政策使职工付出的代价隐而不显，彰显了计划经济体制特有的隐性契约关系。国家承担职工的生老病死之全部责任、保障和就业的高度重合，加重了新生国家和企业的负担，一定程度上影响了国家经济的发展。

4.加强和完善养老保险金的监管。建国初期的养老保险制度建立了较为健全的监督体制。制度设计了业务机关与监督机关分离之策，政策制定、执行和监督分别由不同的部门承担，劳动部门负责政策的制定和监督、工会系统负责具体的保险经办，彼此相互监督、相互制衡。然而当时保障对象对社会保障的政策制定、资金管理、过程监督等诸多环节仍缺乏有效参与，仅仅是一个被动的“受保者”，合法权益被侵害时由于不知情而无法获得有效保护。如何进一步完善养老保险基金监管制度，加强养老保险基金监督的力度，健全保险对象的知情权和参与权，这是养老保险制度设计和发展所不能忽视的。

5.养老观念的承袭与更新问题。建国初期的养老保险制度选择“具有互济、互助功能的现收现付制”筹集资金，彰显了浓厚的互惠理念和集体主义色彩。以企业为载体的养老保险制度事实上主要是一种国有经济范围内的大统筹制度，保险经费完全由企业负责；职工退休养老保障的财政来源单纯仰赖国家，养老保障费用被看作是“工资的延长”，由此形成人们对国家和单位极深的依附观念和依赖心理以及对政府极高的养老保障期望值，内化于国人心灵深处的中华传统“孝文化”也一直从精神层面支撑着家庭养老模式的延续。观念的改变或消失也许是历时性的，需要适宜的境遇，更需有力的理由。在尊重既往历史形成的观念传统和事实之基础上，中国现代养老保险制度的改革方能更好地实现“自我养老”理念的更新。