“河长制”的立法思考*

李慧玲，李 卓

(湖南师范大学法学院, 湖南 长沙 410081)

自江苏无锡2007年为应对太湖蓝藻事件引入河长制，特别是2016年中共中央办公厅和国务院办公厅《关于全面推行河长制意见》公布以来，“河长制”成为理论和实务界热议的主题。但“河长制”的性质如何？它应由政策规范，还是法律规制？在村一级设置河长是否具有法律上的正当性？河长享有哪些权力并如何制约？“河长制”包括哪些制度安排，其考核、问责机制如何？如何实施公众参与？此类问题是“河长制”实施不得不进一步思考的问题。

一、“河长制”的缘起、发展及其法律、理论基石

(一)“河长制”的缘起与发展

关于“河长制”的缘起，有学者从历史的角度考查，认为“河长制”可以追溯到清朝康熙年间年羹尧将军前往甘肃、内蒙古和青海平叛时为了大军饮水安全而对黑河流域实行的“下管一级”政策[注]吴季松.对话:从历史和实践看河长制[N].中国环境报,2017-03-20(03).。但现代“河长制”的缘起理应归功于江苏省无锡市。2007年4月底 5月初，江苏太湖爆发了大规模藻类水华，由于藻类水生物的威胁，无锡市的主要水源也难以幸免，导致居民饮用水源迅速恶化，造成水资源危机。在太湖水污染的突发事件应急过程中以及事件初步平息后，无锡市在水环境治理过程中进行了一系列探索，其中包括推行“河长制”。同年8月，无锡市对其所辖的64条河流设置了河长，均由党政主要负责人担任。此后，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室联合发布了《无锡市河(湖、库、荡、氿) 断面水质控制目标及考核办法(试行) 》，规定“将河流断面水质的检测结果纳入各地区党政主要负责人政绩考核内容”。次年，江苏省政府在全省范围内全面推行河长制。到2015年，太湖无锡水域水质已从2007年的劣V类提升到IV类，湖体由中度富营养好转为轻度富营养，而13条主要入湖河道全部消除劣V类现象[注]孔令泉. 解析河长制[N]. 民主与法制时报,2016-03-27(07).。

继江苏之后，云南、湖北、河南、河北、浙江、福建、江西等省及广东江门、佛山等地也纷纷效仿这一做法，并取得了良好的效果。而浙江省成为最强河长阵容的省份，江西成为河长规格最高的省份[注]朱玫. 论河长制的发展实践与推进[J].环境保护,2017,(2)59.。

为了巩固这一成果，2016年12月11日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于全面推行河长制意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，并对河长制实施的指导思想、基本原则、主要任务和保障措施等提出了明确的要求。此后，水利部、环境保护部联合发布了《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》，进一步细化了“河长制”工作的具体要求和保障措施。中央层面政策的出台，加快了推行“河长制”的进程。至今，河长制已遍布全国各地。

“河长制”作为一种水综合治理制度在立法中予以确认，最早源于2010年5月1日实施的《昆明市河道管理条例》，该条例规定：实行市、县(市、区)、乡(镇、街道办事处)级领导负责的河(段)长责任制。2016年12月广东《江门市潭江流域水质保护条例》也将“河长制”规定其中。2017年6月修正的《水污染防治法》正式在国家立法层面确立了省、市、县、乡四级河长制，由河长分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。2017年7月，全国首个专门的地方性法规《浙江省河长制规定》出台，该规定自2017年10月1日起施行，它确立了省、市、县、乡、村五级河长制，并对各级河长的职责、河长制实施机制和相关法律责任作出具体规定。

(二)河长制的法律、理论基石

“河长制”的实施，有其坚实的法律基石，换言之，具有其法律上的正当性。

首先，从我国对水资源管理体制规定的变迁看，河长制的实施是我国不断探索水环境综合整治模式的结果。我国原《水法》第9条规定：国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制。这种条块分割管理的模式表现出浓厚的行政管理色彩，因此饱受诟病。此后，人们开始重视流域的系统性，主张用系统管理的理论对待具有系统性特点的流域。因此2002年修订的《水法》就将水资源的管理体制改为“流域管理与行政区域管理相结合”监管体制。但在这一监管体制下，“五龙治水”甚至“九龙治水”的局面仍然存在，治水效果甚微。而“河长制”的提出，就是在因应“多龙治水”而导致的群龙无首的局面的基础上的制度创新。山水林田湖草是一个生命共同体，而作为生命共同体中的水，是生命之源，是这个生命系统的血脉，我们没有理由去将水质、水量、水能人为地割裂管理，有必要由一个统一的机构或人员去系统负责，化解多龙治水而导致的无人治水和治水成本加大的矛盾。也正因为如此，一部2017年修订的《水污染防治法》就规定了“河长制”这一对江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治和水环境治理等工作进行全面管理的水综合治理制度。

其次，“河长制”也是《环境保护法》的目标责任制和考核评价制度在水环境综合治理领域的延伸。《环境保护法》第6条规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。同时还在第26条规定：国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。而《水污染防治法》也有类似的规定。环境保护法规定的政府负责制、目标责任制和考核评价制度不是一句口号，它应落实在相关立法中，其中，也包括有关水环境的立法。政府负责制和目标责任制，不是集体负责制和集体责任制，因为集体负责必然会导致无人负责，这就要求责任到人。党政主要负责人担任责任人有其合理性。我国环境保护法规定了保护优先原则，同时也明确规定，经济社会发展应当与环境保护相协调，作为党政主要负责人在经济社会发展和环境保护面前，不能一味地去重视经济社会发展而忽视对环境的保护，理应优先考虑环境保护，各级党政主要负责人担任一定区域的水环境保护责任人实属理所当然。

“河长制”的实施也有其理论上的合理性。“河长制”是公共管理理论在水环境治理情形下的具体运用，公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行综合治理的制度安排。水环境作为公共物品，导致水环境资源不具有排他性，随着经济发展，水资源的稀缺性及重要性凸显出来，使其附有竞争性的特征，造成市场机制在改善水环境上的失灵，从而政府要承担起对水环境管理的重任，而现有的管理体制带来的管理的碎片化和机构之间的协同失灵被视为我国流域治理问题的主要症结。因此，我们必然要寻求新的路径以化解这种失灵，“河长制”不失为一种合理的模式。同时，“河长制”是现代经济学——制度经济学理论在水环境治理领域的应用。正如学者所言:当经由市场界定与调整产权配置资源代价高昂时，由政府直接分配排他性权利、指引资源实现其最优配置就成为合理的选择[注]王书明，蔡萌萌. 基于新制度经济学视角的“河长制”评析[J]. 中国人口·资源与环境,2011,(9):9.。而实施“河长制”就是将某水域的综合治理权交给党政主要负责人，明确其权利和义务，它能避免多头治理的劣势，有效地提高治理效率。此外，水循环、水量平衡理论、水资源持续利用和高效利用理论、水污染防治和水生态修复理论也为“河长制”的推行提供了经济学和生态学的理论依据[注]左其亭,韩春华等.河长制理论基础及支撑体系研究[J].人民黄河,2017, (6):1-4.。

二、“河长制”的内涵及性质界定

实施“河长制”，首先需明确其定义及内涵，同时，对其性质的不同界定决定了它在水环境综合治理中能走多远。

关于“河长制”的解释，学界与立法存在诸多表述，但总体可分为两类，即定性的解释和非定性的解释。非定性的解释，如从360百科中搜索词条，“河长制”为：由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作[注]https://baike.so.com/doc/5903866-6116767.html，2018-05-31.。定性的解释，即对“河长制”做出性质的认定。但对性质的认定，也存在一定程度的分歧，有的界定为一种流域治理或水污染治理的制度，有的界定为一种解决问题的体制机制。前者如将“河长制 ”定义为：由各级党政主要负责人担任 “河长 ”、负责辖区河流治理的制度[注]张玉林.承包制能否拯救中国的河流[J].环境保护,2009, (9):17-19.，或定义为：“河长制”是由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理的一种河湖管理制度[注]甘筱青，徐自奋.河长制的由来、理论基础、探索与实践[J]. 时代主人,2017,(5):28.。后者如我国的第一部专门的“河长制”地方性法规《浙江省河长制规定》将其定义为：河长制，是指在相应水域设立河长，由河长对其责任水域的治理、保护予以监督和协调，督促或者建议政府及相关主管部门履行法定职责、解决责任水域存在问题的体制和机制。

“河长制”定义的表述，主要涉及三方面的问题：一是由谁担任河长？二是河长的主要职责范围？三是其拟或制度拟或体制机制？针对第一个问题，各级党政主要负责人担任河长，已成为现有学术领域和立法一致的表述，故本文不再赘述，这也是“河长制”的本质内容。

针对河长的主要职责范围，有的囿于水污染治理，或河流污染治理[注]肖显静.河长制[J]. 环境教育,2009,(5):24.甘筱青,徐自奋.河长制的由来、理论基础、探索与实践[J]. 时代主人,2017,(5):28.或流域治理、河湖管理与保护、河流治理[注]张玉林.承包制能否拯救中国的河流[J].环境保护，2009, (9):17-19.等等，有的则表述为对水域的治理、保护予以监督和协调。从《关于全面推行河长制意见》规定可知，“河长制”的主要任务包括：水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理和水生态修复等，因此，对其职责的描述一方面不能仅限于水污染防治领域，而应覆盖水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理和水生态修复的全方位，或表述为水综合治理；另一方面，也不能只限于河流或流域，而应包括河流、湖泊、水库、水塘乃至海湾等。2017年9月，青岛市委、市政府发布了《关于推行湾长制加强海湾管理保护的方案》，明确规定实施“湾长制”[注]韩小伟，沈慧.打造蓝色海湾 青岛发布全国首个“湾长制”实施方案[EB/OL].[2018-06-02].http://news.bandao.cn/news_html/201709/20170914/news_20170914_2763897.shtml.。这意味着我国“河长制”这一制度的创新已延伸到海湾的综合整治。

“河长制”的性质，是对“河长制”界定的最重要因素。即“河长制”是停留在政策层面的体制机制，还是上升到法律层面的一种制度。笔者认为，它应是在水环境综合治理领域的一项制度。因为制度是调整某一类或者某一方面社会关系的，具有重大意义或起主要作用的法律规范的总称[注]韩德培，陈汉光.环境保护法学(第7版)[M].北京：法律出版社，2015.76.。因此，制度必须是法律明确规定的，制度的内容应包括制度的适用范围、基本要求和违反该制度的法律责任等。因此，它具有长效稳定的规制意义。而体制机制，从中国的实践来看，则是多变的，不稳定的。如我国的环境保护监督管理体制，主要包括环境保护监管机构的设置和这些机构之间的权责划分，显然这不一定是由法律明确规定的，而往往是由国务院三定方案所确定的，而这些方案十年一大变，成为一种常态。机制是各要素之间的结构关系和运行方式，也并非由法律明确规定。如果“河长制”仅停留于政策层面，而缺乏法律的强制性做后盾，则“河长制”政策最终会成为一纸空文，或成为河长玩弄权术的工具，此时“人治”的负面效应尽显。

基于以上分析，可将“河长制”定义为：河长制是指由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流、湖泊、水库、水塘、海湾等水域的水环境综合治理的管理制度，它是有关“河长制”的适用范围、组织体系、河长的任职条件及其职责、河长制的制度安排及法律责任的法律规范的总称。

三、“河长制”的创新之举和政策层面的实施困境

(一)“河长制”的创新之举

“河长制”是我国水环境综合整治的创新之举，其创新之处显而易见：

第一，它破解了“多龙治水”的顽疾。我国《水法》中规定了对水资源实行流域管理与区域管理结合的管理体制，水资源管理和水污染防治也形成了从分散管理到集中管理的局面，但是在现实中，水资源管理由水利部门负责，但水资源管理的其他具体事项又被分配到环保、交通运输、渔业、住建等其他相应部门负责，实际上形成了流域上的“条块分割”，职能上的“部门分割”，制度上的“政出多门”的局面[注]熊烨.跨域环境治理:一个“纵向—横向”机制的分析框架——以“河长制”为分析样本[J].北京社会科学,2017,(5):108-116.。尽管针对水环境管理有多方主体参与其中，但是职能划分的界限以及相互衔接的问题导致了相关职能部门之间只追求利益，而忽视责任的承担。

“河长制”中水环境管理由党政一把手全权负责，在本质上体现了一种水资源集中管理的模式和思路。建立不同层级、不同部门领导负责的“河长制”，明确了其相应的职责权限，各级河长通过掌握的职权对多个部门进行多方位协调，形成了工作合力，破解了“多龙治水”的尴尬境地与责任不明确的问题。在“河长治河”模式中，“河长”作为当地的党政一把手，其赋予的权限能够快速对水污染治理中相关职能部门的资源进行整合，并有效缓解政府相关职能部门之间的利益之争，有针对性的实现统一管理，能在短时间内让流域生态环境得到改善。《浙江省河长制规定》的第2条明确了“河长”职责，由其对责任水域的治理、保护予以监督和协调。这种制度设计能够最大限度整合政府权力，通过对各级政府力量的协调分配，合理的运用到水环境治理方面，有效降低分散管理布局所可能产生的管理成本和难度[注]〔15〕任敏. “河长制”:一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J]. 北京行政学院学报,2015,(3):25-31.。这种模式的确立能够充分协调和整合原先由多个部门管理的资源，破解水环境治理的按行政区域划分的限制，将流域内生态环境实行统一协调管理，提高了行政管理效率。

第二，“河长制”创新了水管理模式。尽管现行《水法》规定了流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，但统一管理和分级、分部门管理相结合的管理体制尚存，只是针对重要的江河湖泊增加了一个流域管理机构而已。“河长制”的出台很好的突破了分级分部门管理出现的问题。在横向协同层面上，“河长制”搭建起了左右互动的桥梁〔15〕。 以前，一旦出现水污染事件或其他涉水事件，各涉水行政管理部门的职责就变得模糊起来。当“河长制”确立以后，“河长”作为第一负责人，在水综合治理过程中，其下达的任务指标对整个流域都有作用，这就避免了以前尽管存在多个行政部门共同管理但无人协调的问题。在纵向协同层面上，河长制有其明确的组织机构，同时赋予河长制工作机构多项重要职责，设立了上至省级，下至乡级的河长和“河长制”工作机构，发生流域污染或其他涉水事件时流域治理的情况可以迅速有效地在各部门之间传递，上级能够第一时间针对地方突发水环境问题及时应对，该管理模式体现出的就是一个纵向的、上下联动的机制，对地方水环境污染的治理发挥了明显成效。

第三，“河长制”丰富了“党政同责、一岗双责”的治水内涵。2013年7月18日，针对不断突发的重特大事故，习总书记在中央政治局常委会上提出了安全生产要“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。这是“党政同责”在国家层面的首次强调。随后，2015年 7 月，中央层面正式出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等三部法规文件，提出了要针对生态环境方面实行“党政同责”，明确了针对领导干部损害环境要终身追究责任。

“河长制”正好是这一要求在治水领域的具体体现，以前的环境问题往往是“在党委领导下的政府部门齐抓共管”，而河长制则带来了“党委政府齐抓共管”的环境治理新模式[注]常纪文.党政同责、一岗双责、失职追责:环境保护的重大体制、制度和机制创新——《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》之解读[J].环境保护,2015,(21):12-16.。党政一把手参与到水环境治理，分解了以往党政部门制定重大决策，由行政部门具体执行的权力结构形式，使其能够充分利用现有资源，整合权利，应急解决当下环境问题。实现了不仅由党政部门领导下的形式责任，也充分体现了党政部门负责下的实质责任，更好的顺应了十九大报告中提出的“坚持党对一切工作的领导”的要求。

(二)政策层面的“河长制”瑕疵与实施困境

首先，“河长制”的人治烙印凸显。尽管国家法律层面的《水污染防治法》中规定了“河长制”，但“河长制”的规定仅仅一个条文。且在总则部分的第5条中予以规定，因而无法在法律责任一章中找到相应的法律责任的痕迹。各省、自治区、直辖市除浙江省有专门的河长制地方性立法外，其他省、自治区、直辖市只能按照中共中央办公厅和国务院办公厅《关于全面推行河长制意见》和各地出台的《关于全面推行河长制的意见》《实施河长制行动方案》《河长制实施方案》执行，因此，“河长制”的具体实施仍然是无法可依。

这些地方的意见或实施方案中均设置了各“河长制”工作机构，同时明确了各级河长职责，该制度为贯彻地方政府对环境质量负责的基本原则以及高效的行政效率而人为地将治理水环境的各项职权集中于各地方党政主要领导手中，这在一定程度上破坏了原有职能部门的机制和结构，又加重主要领导了负担。因此，有学者认为：虽然短期内成效显著，但长期来看却是不可持续的治理方式[注]王勇.水环境治理“河长制”的悖论及其化解[J].西部法学评论,2015,(3):1-9.。王灿发教授曾明确指出该制度的推行和实际效果并非依赖于法律的明文规定，而是依赖于一个地方的党政领导人是否对水环境治理给予重视，是否愿意当“河长”，在本质上仍属于人治，而不是法治[注]王灿发. 地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式——“河长制”的法律解读[J]. 环境保护,2009,(9):20-21.，而人治存在着决策的随意性和行为后果的不确定性[注]朱卫彬. “河长制”在水环境治理中的效用探析[J]. 江苏水利,2013,(10):7-8.。流域治理过度依靠行政权力运行，这种为了自身权位或其他利益而对权力进行最大限度的整合，如果这种权利没有严格的法律制约，不仅会导致逾越道德规范的约束，甚至也会导致突破法定权威的限制，而这也是“河长制”具有的明显权力制度特征的集中表现。领导人通过其掌握的行政权限及监督问责力度，则必然会导致各地治水绩效的不平衡和治水力度的不稳定。

“河长制”人治特征的另一个体现是：村级“河长”的职权设置缺乏法律依据。尽管《水污染防治法》和《关于全面推行河长制意见》规定的“河长制”都是省、市、县、乡四级“河长制”，但全国不乏有许多地方实施五级“河长制”,如《浙江省河长制规定》就明确规定建立省、市、县、乡、村五级河长体系。据统计，江苏、江西、广西、广东、黑龙江、云南、贵州、青海等地亦实施五级“河长制”组织体系，重庆、北京、天津等市虽为四级“河长制”，但却在村级设河长，此外，安徽、湖北、宁夏等地虽规定建立省(区)、市、县、乡四级“河长制”组织体系，但各地可根据实际情况将河长制延伸到村级组织[注]这一统计是作者从百度上查阅各地的关于河长制的实施方案和关于全面推行河长制的意见后所做的归纳。。这种设村级河长的组织体系模式一则在我国没有国家层面的立法作依据，更重要的是，它与我国行政层级结构不匹配。要从根本上解决能否设村级河长，村长是否能担任村级河长的问题，理应解决“河长制”是一项何种性质的制度问题。笔者并不赞同“河长制是一项权力制度而不是法律制度”[注]黄爱宝. “河长制”制度形态与创新趋向[J].学海，2015,(4):143.的观点，本文认为：河长制是一项赋予了河长权力的法律制度。因为“河长制”的实质是突破多龙治水的藩篱赋予河长一定的职责，对于现代政府的管理者而言，职责也意味着权力。现代政府权力按照其职能不同，一般分为立法权、行政权和司法权。而这些权力无疑都是法律明确规定的。当然，河长的权力只能划入行政权。我国的行政层级为五级，村不是一级行政机关，村民委员会是一个自治组织，因此，村长不是行政机关的公务员，更谈不上党政机关的主要负责人，所以在水环境治理上缺乏行政权力，不是适格的主体。根据行政法中法无授权不可为的规则，村级河长没有对水环境进行综合治理的权力，也不存在行政问责。当然，村长可以作为水环境治理的多元化主体参与到水环境治理中来，但他不能作为行政管理者参与其中，而只能通过与乡镇人民政府、街道办事处签订合同或协议的方式完成相关水环境治理的任务。也正因为如此，《浙江省河长制规定》只能规定“乡镇人民政府、街道办事处应当与村级河长签订协议书，明确村级河长的职责、经费保障以及不履行职责应当承担的责任等事项”。

其次，制度安排不全面。《浙江省河长制规定》规定了河长巡查制度、“河长制”信息公开制度、约谈制度和考核、问责制度等。但这些制度安排，还远远不能达到河长制落地实施的要求，因为它还缺少了“河长制”实施的基础与保障，如 “一河一档”、“一河一策”、河长制信息共享、河长制联席会议制度等。

再次，河长制的考核与问责机制不完善。从考核机制看，体现在两方面，一是考核指标，二是考核主体和考核对象。(1)各地关于河长制的考核指标大多包括三方面内容，一是管理机制，二是整治工作，三是整治成效。其中管理机制方面包括组织建设和制度建设，整治工作主要是考查制度及保障机制的落实情况，但社会公众的评价并未纳入考核的范围。这种评价机制过多地关注成效，而忽略了社会公众对河长的日常监督，其结果是可能会有短期的成效，但却缺乏长效机制。(2)考核的主体往往是上级对下级进行考核。这种纯粹的本系统的考核，如果缺乏公众的监督，则不可避免地会导致官官相护。因为从理性经济人角度出发，地方领导人更多的考虑可能是当地的经济发展。同时，上级对下级的考核，在上级需要承担连带责任的情况时，也难以保证考核、问责结果的公正性[注]王书明,蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析[J].中国人口.资源与环境,2011, (9):8-13.。这种责任机制无法解决责任意识不足和内在动力缺乏时的根本问题，外力强迫下的协同有可能缺乏持久的动力机制而流于形式[注]任敏. “河长制”:一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J]. 北京行政学院学报,2015,(3):25-31.。

从问责机制看，由于“河长制”囿于政策层面的先天缺陷，其问责往往限于对考核结果的运用，即将考核结果纳入环境保护“一岗双责”责任制考核和绩效考核，作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，充其量对考核不合格者进行通报批评。但对于不履行“河长制”职责的并未追究其相应的行政责任。因为，当国家层面的法律未规定法律责任的情形下，政策是不可能对法律责任予以规定的。因此，此时的问责并不具有法律的威慑力。

最后，公众参与力度弱。水综合治理是一项全民工程，因此，需要公众的广泛参与。然而，现时的参与存在两方面问题：一是这种参与只是一种末端参与，而非全过程参与。如在河湖库等的治理过程中，群众可通过堤岸醒目位置竖立的河长联系方式公示牌拨打河长热线电话举报他人违法行为，但对于水域综合治理方案的制定等重大问题的决策缺乏对有关专家、公众意见的广泛征求，即河长制的决策机制仍然建立在传统的行政决策机制之上，缺乏对公众意见的吸纳机制[注]吴勇. 湖南省河长制的实践探索与法制化构建[J].环境保护,2017,(9):31.。二是末端参与也缺乏科学的参与机制，如考核评价制度缺乏群众评议等。

四、突破 “河长制”困境的因应对策

(一)完善“河长制”立法体系

正如上文所言，“河长制”应当定性为一项水综合治理制度。避免“河长制”打上人治烙印的因应之策就是将其制度化。而制度的建立依赖于法律、法规体系的完善及其制度内容的明确规定。

就国家层面的法律而言，仅在一部《水污染防治法》中用一个条文对河长制予以确认，难以细化制度的具体内容。首先，既然“河长制”是一种水综合治理制度，其涉及的范围覆盖水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理和水生态修复等领域，就应该将该制度规定在具有综合性的《水法》之中，而不应单单规定在一部《水污染防治法》之中。因此，这就有必要对现行的《水法》予以修订，增加“河长制”的规定，并对应设置法律责任条款。当然，我国现行的水“二元”立法模式，即《水法》和《水污染防治法》并行的模式显然与水生态的系统性特点要求相悖，也是对立法成本的浪费，笔者建议将其合二为一，仍然称为《中华人民共和国水法》，将现行《水污染防治法》的内容并入其中。其次，应将河长制的内容细化，即明确规定河长制的实施范围、河长制的组织体系、各级河长的主要职责和法律责任等。

就地方性法规层面而言，可在国家层面的《水法》或《水污染防治法》对“河长制”规定的基础上，在各省《实施〈水法〉办法》或《实施〈水污染防治法〉办法》中将其内容具体化，使其具有可操作性。在“河长制”组织体系上应建立省、市、县、乡四级“河长制”体系。当然，最好的立法模式就是像浙江省那样，制定专门的河长制地方性法规。因为专门的地方性法规可以全面规定河长制的内容，从根本上避免人治。

(二)健全“河长制”制度安排

以《浙江省河长制规定》为例，应在已规定的河长巡查制度、“河长制”信息公开制度、河长约谈制度和考核问责制度的基础上，增加“一河一档”、“一河一策”、“河长制”信息共享、“河长制”例会和“河长制”联席会议制度等。

“一河一档”、“一河一策”是河湖库治理的基础。首先，只有我们对管辖水域的水质、水量、水文、水能、水周围环境等的历史与现状有了充分的了解，我们才能采取科学的因应对策对症下药，科学决策。其次，不同的水域有不同的水质、水量、水文、水能及生态特征，我们应根据其特征制定其具有个性化特征的治理方案，以达到水综合治理的目标。

信息共享制度是现代社会环境治理的一项重要制度，它能在很大程度上提高环境治理效率。在水综合治理领域，在“河长制”的制度体系中应有该制度的位置。因此，我们应在省级河长制工作机构的职责中规定建立“河长制”信息共享平台，公布河长制的相关信息。

“河长制”例会和联席会议制度是实施“河长制”这一制度的重要抓手。“河长制”例会是指由上级河长定期组织召开的由下一级河长参加的河长工作会议，它有利于河长充分了解所辖区域的水环境和水环境治理现状，同时又能高效、及时地用集体的智慧解决河湖库治理的相关问题。“河长制”实施的初衷就是为了解决水治理的分级、分部门管理带来的协同障碍难题，而河长制联席会议制度就是解决这一难题的有力举措。因为联席会议的成员单位应包括发改、工信、财政、规划、交通运输、环保、国土、城管、农业[注]2018年国务院机构改革方案通过后，各省也会进行相应的改革，环保部门将改为生态环境部门，国土部门将变更为自然资源部门，农业部门将变更为农业农村部门。、水利、住建等有关部门，联席会议的主要目的是研究、制定河长制工作的相关政策，协调、处理解决各部门在河长制工作中涉及的重要问题。

(三)强化“河长制”考核、问责机制

“河长制”的核心制度在于有明确的工作目标和职责，而目标的实现和职责的履行依赖严格的 “河长制”考核评价和问责机制。

首先，在考核方面，应遵循以下原则：一是坚持指标考核与评议考核相结合。指标考核是指按照年终的监测结果根据评分体系进行评分，评议考核则根据各河长所做的年终汇报内容和群众的评议予以评分。二是坚持定性考核与定量考核相结合。所有考核指标应尽可能量化考核，对于客观上无法量化的考核，则由考核小组组织专家进行专家评分。三是实行一般考核与差异考核相结合。对饮用水水源保护区的河长制考核，应以水质达标为主要考核指标，对水质不达标的实行一票否决，即考核结果为不合格，而对其他范围的河长制的考核则应综合管理机制、整治工作、整治成效和公众评议四方面因素，公众评议可聘请社会监督员进行监督评价，也可吸纳相关部门工作人员与第三方评估机构、专家参与。

应细化考核指标。本人在承担《佛山市河长制实施体制机制研究》课题时，就将考核指标细分为：(1)组织建设。包括：河长确定、公示；河长制办公室及主任、其他人员配备；责任单位责任人和联络人的确定。(2)制度建设和实施。包括：河长制工作方案；“一河一档” 、“一河一策”；考核问责制度；河长巡查制度；资金保障制度；信息共享、公开及信息报送制度；工作例会、临时会议和河长制联席会议制度等。(3)其他工作实施及成效。包括：涉河违法工程项目和其他违法行为；河道保洁；河道清淤；岸线绿化；城镇生活污水治理；行政执法及违章处理；水质改善及达标等，此外，将群众评议结果纳入考核指标体系，占有一定百分比。

其次，在问责方面，应明确“问责”一词中的“责”的含义。一方面，考核结果应与“河长”奖惩任用充分挂钩，应将考核结果纳入环境保护“一岗双责”责任制考核和绩效考核，应将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。同时，考核结果为优秀的予以奖励，对治理成效突出的予以表彰，在选任领导干部时可以优先提拔任用。考核不合格的予以处罚，对考核不合格者进行约谈等。这被人们认为是一种问责，这大概就是一些学者笔下的“绩效课责”[注]王继远,伍青萍.法政策学视角下“河长制”的立法与实践——以《江门市潭江流域水质保护条例》为例, 地方立法研究[J].2017，(5):49.吧。另一方面，也是“问责”一词中“责”的最重要的一面，就是行政责任。“河长制”作为一项水综合治理的行政管理制度，法律责任不可或缺。这里的法律责任主要是指违反该制度的行政责任。然而，由于国家层面的法律并未规定违反“河长制”的法律责任，使得各地追究行政责任无法可依。而对违反河长制规定法律责任的唯一一部地方性法规的规定也甚为模糊，综观其第16、17条规定，对不履行河长职责的河长和实施河长制管理的相对人的责任规定都是“给予通报批评，造成严重后果的，根据情节轻重，依法给予相应处分”。根据《公务员法》的规定，行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除，因此，通报批评不属于行政处分的范畴，也当然不属于法律意义上的行政责任。因此，浙江省的这两项规定并未实质性规定法律责任，这是我国无论是在对《水法》进行修订，还是制定地方性法规时应重点强化、明确的一项重要内容。

(四)拓宽公众参与和社会监督方式

解决中国严峻水环境问题的最强动力来自于社会公众。区域水环境的治理仅仅依靠河长、依靠行政力量难以实现可持续发展，而应该充分调动群众积极性，将《环境保护法》的公众参与原则和《环境保护公众参与办法》贯彻始终。换言之，公众参与水环境治理应当实施全过程参与。第一，在立法阶段，即在制定“河长制”地方性法规的过程中，要充分调研，认真听取有关专家和社会大众的意见，并在举行论证会和听证会时吸收专家和其他公众的合理化建议。第二，在制定区域流域的水治理方案时应让专家公众有充分发表意见的机会，以求治理方案的科学、高效。第三，应对公众举报的水环境违法行为及时予以调查处理。第四，应将公众的评议纳入河长的评价考核机制中，并在考核评分细则中占有一定百分比。通过上述方式，既可强化“河长制”与法律的衔接，又可通过公众的介入提高政府办事质量，提升政府公信力，同时还激发公众参与的动力，使公众真正成为公共事务的参与者，从象征式参与逐步过渡到 “民众权力”阶段的参与[注]王勇.水环境治理“河长制”的悖论及其化解[J].西部法学评论,2015，(3):1-9.。此外，政府通过信息公开，完善信息沟通渠道，方便群众及时了解河湖信息，及时反映有关情况；企业通过行业自律，积极承担起治理水环境责任，分担政府财政压力；媒体通过宣传导向，反映河湖治理的成效，推动更多的群众参与到水环境治理中来；通过引入“民间河长”，监督所属范围的河湖污染，更加针对性的对水污染治理建言献策，创新环境治理方式。

在强化社会监督方面，可依法规定环境民事公益诉讼制度。鼓励符合法定条件的社会组织对污染水环境、破坏水生态损害社会公共利益的行为人向法院提起环境民事公益诉讼。

五、结语

“河长制”作为新时期一项水综合治理制度，破解了“多龙治水”的顽疾，创新了管理模式与管理制度，丰富了“党政同责、一岗双责”的治水内涵，因此广受赞誉。但它作为一项应急情形下的制度创新，也不免存在制度瑕疵。第一，从全国范围看，用规范性文件形式赋予河长职权，仍然刻上了“人治”标签，且由村长担任村级“河长”并设定其职权既缺乏国家层面的法律依据，又与我国五级行政的行政管理体制相悖；第二，“河长制”制度安排不全面，缺失了“一河一档”、“一河一策”和“河长制”联席会议等制度，“河长制”便失去了实施的基础和保障；第三，考核、问责机制不完善，是监督机制的一大障碍，必将导致“河长制”一纸空文；第四，公众参与力度弱，使水环境综合治理失去了最强动力，因而导致“河长制”的实施效果甚微。因此，要使光鲜亮丽的“河长制”取得预期的效果，唯有将其制度化，即通过修订《水法》和制定地方性法规的立法模式，规范河长职责，建立省、市、县、乡四级“河长制”，健全“河长制”制度安排，强化“河长制”考核、问责机制，拓宽公众参与和社会监督方式。笔者相信，通过完善“河长制”的制度建设与实施，河畅、水清、堤固、岸绿、景美的水环境会在不久的将来呈现在人们面前。