事权与支出责任：概念及关系辨析——一个语境化的视角*

洪小东

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

尽管“事权”一词无论是在学术研究中还是在政府的官方文件中，都已经成为一个通用的概念，但它本身却并不具有严格的学术规范性。学术界与实务界对“事权”一词的用法，更多的是一种约定俗成的默契，对其概念本身则少有理论辨析。1994年分税制改革以来，对事权划分的学术讨论已历经20余年，但似乎收效甚微，以致于2016年，全国哲学社会科学规划办公室特地将“中国政府间事权与支出责任划分研究”确立为国家社科基金重大研究项目选题进行招标。2017年10月，习近平总书记在“十九大报告”中强调“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。政府间事权与支出责任划分是中央和地方财政关系的核心命题，是“建立事权与支出责任相适应的制度”的技术路径与核心要义，更是现代财政制度的重要内容之一[注]楼继伟认为，现代预算制度、现代税收制度以及央地财力与事权相匹配的财政体制是现代财政制度的三大支撑。参见楼继伟. 建立现代财政制度[J]. 中国财政，2014，(1)：10-12.。而要讨论“事权与支出责任划分”，首先有必要澄清事权与支出责任概念本身，否则事权与支出责任划分将会陷入无的放矢之境；要“建立事权与支出责任相适应的制度”，则有必要辨析事权与支出责任究竟是何关系，否则制度建构亦将无从谈起。基于此，本文并非要讨论事权与支出责任如何进行具体划分的问题，而是更多地关注这一问题的诸多“前提性问题”。

一、事权概念的界定与使用

(一)文献综述视角的解读

“事权”是一个具有鲜明本土性的概念，其概念渊源难以考证。在国际通用的学术与实践话语中也没有词汇与之对应。中国学者通常将“事权”翻译为 “government responsibilities”[注]王浦劬. 中央与地方事权划分的国别经验及其启示——基于六个国家经验的分析[J]. 政治学研究，2016，(5)：44-58.，“government authority”[注]张丽华，汪冲. 解决农村义务教育投入保障中的制度缺陷——对中央转移支付作用及事权体制调整的思考[J]. 经济研究，2008，(10)：144-153；冯兴元. 政府公共服务事权划分混乱的成因与对策[J]. 国家行政学院学报，2005，(3)：71-74.，“government powers and responsibilities”[注]刘剑文，侯卓. 事权划分法治化的中国路径[J]. 中国社会科学，2017(2)：102-122.，“expenditure”[注]马万里. 多中心治理下的政府间事权划分新论——兼论财力与事权相匹配的第2条(事权)路径[J].经济社会体制比较，2013，(6)：203-213；李俊生. 明晰政府间事权划分构建现代化政府治理体系[J]. 中央财经大学学报，2014，(3)：3-10.，等等，不一而足。通过不同学者对“事权”一词的翻译，至少在形式上——且不论对事权实质内容的阐述——可以将其对事权的理解归纳为事权职责论、事权权力论、权责统一论以及事权与支出责任等同论。

“事权职责论”将事权界定为政府提供公共服务的职责。例如，刘剑文认为，在法学语境下，事权是指政府承担的职能，其本质是一种义务和责任[注]刘剑文. 地方财源制度建设的财税法审思[J]. 法学评论，2014，(2)：25-32.；张立承认为，事权并不是权力，而是政府的责任和义务[注]张立承. 省对下财政体制研究[M]. 北京：经济科学出版社，2011.8.。“事权权力论”将事权界定为政府管理国家事务的权力。例如，宋卫刚认为，政府事权是依据政府职能产生的、通过法律授予的、管理国家具体事务的权力[注]宋卫刚. 政府间事权划分的概念辨析及理论分析[J]. 经济研究参考，2003，(27)：44-48.；徐阳光认为，事权是指政府管理国家事务的权力，是对行政权的一种表现[注]徐阳光. 论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径[J]. 清华法学，2014，(5)：88-102.。“权责统一论”基于权责一致的理念，将事权界定为政府参与社会管理以及提供公共服务的权力与责任。例如，王国清、吕伟认为事权指一级政府所拥有的从事一定社会、经济事务的责任与权力，是责任与权力的统一[注]王国清，吕伟. 事权、财权、财力的界定及相互关系[J]. 财经科学，2000，(4)：22-25.；钟晓敏、叶宁认为，事权是政府的权力和责任，但从财政角度看，更应该强调责任[注]钟晓敏，叶宁. 中国地方财政体制改革研究[M]. 北京：中国财政经济出版社，2010.96.。“事权与支出责任等同论”则将政府事权理解为政府的支出责任。例如，黄韬认为，在财政学的话语体系中，事权就是政府的财政支出责任[注]黄韬. 中央与地方事权分配机制：历史、现状及法治化路径[M]. 上海：上海人民出版社，2015.6.；张永生认为，事权通常指支出责任，即哪些支出应由哪一级政府来承担[注]张永生. 政府间事权与财权如何划分？[J]. 经济社会体制比较，2008，(2)：71-76.。

以上观点主要是从形式上对“事权”字面意思的解读，但仔细审视学者使用事权的具体语境可以发现，绝大多数学者还是从“职责”(事务)的维度理解事权的，进而在讨论事权划分时，主要将事权的内容参照国际上政府财政支出分类的标准进行划分，如国防、外交、环境、医疗、社会保障以及科教文卫等事权类型。真正从权力视角——按照权力性质(立法权、行政权、司法权)或权力内容(决策权、执行权、监督权)——对事权进行划分并深入研究的成果寥寥无几[注]周黎安、周雪光等学者从权力的视角进行过研究，但其主要研究内容是解释性的——提供一种我国现行中央与地方分权的解释框架——而非在规范意义上讨论不同权力应当如何在不同层级的政府之间进行划分。参见周黎安. 行政发包制[J]. 社会，2014，(6)：1-38；周雪光，练宏. 中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J]. 社会学研究，2012，(5)：69-93.。换言之，大多数学者对事权划分的研究主要是从“分事”而非“分权”的层面上展开的——其所遵循的也主要是公共经济学的逻辑。从该种意义上讲，事权与支出责任确实并无本质上的区别，事权划分的原则与支出责任划分的原则自然亦无二致，这可以在学者们的论著中得到印证。

(二)官方文件视角的解读

基于理论与实践相结合的立场，笔者在北大法宝上对出现事权概念的官方文件进行了检索。所能找到的最早出现“事权”一词的官方文件是，1957年周恩来总理在第一届全国人民代表大会第四次会议上所作的《政府工作报告》，报告指出，“我们国家管理制度上的某些缺点，例如机构庞大，层次过多，有些事权过于集中等等，也助长了官僚主义。”这里所说的事权其实是政府权力的代称。值得注意的是，目前，“事权”的概念在官方文件中又有了新的表述——“财政事权”。该种表述最早出现在2016年7月《全国人大常委会关于批准2015年中央决算的决议》中，决议提出要“推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，出台改革指导意见，并选取部分领域率先启动改革试点”。同年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)，该指导意见对“财政事权”进行了定义：“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。”综上可见，“权力”与“职责”构成了事权概念之内涵的两个基本维度。

二、分立统一：事权概念中“事”与“权”的关系阐释

事权概念中，“事”与“权”具有统一性，一般情况下，政府承担多少事务就应当获得多少权力；但反之则未必，特别是权力本身被从分析的视角来加以审视时。上级政府往往掌握着集合性的权力，它可以将具体事务的执行权委托给下级政府承担——虽然上级政府拥有相当大的权力，但是却不必“应当”承担与之相当的事务。因此有学者认为，“事权”是一个在逻辑上存在问题的提法，“事”和“权”分开来都可以解释，但是合起来，无法统一，并建议以“政府事务”的提法取代“政府事权”的说法。”[注]朱柏铭. 公共经济学若干概念辨析[M]. 北京：中国财政经济出版社，2016.367.应当说，这种观点并非没有道理，它隐含着“事”、“权”应当分立的意旨。

长期以来，“事权下沉、支出责任下移”成为描述政府间纵向财政关系的一种流行观点，但事实上，这更多地是一个直观的经验判断，而非科学的学术论断——事权“下沉”与支出责任“下移”的判断未必准确。例如，对比财政包干制后六年(1988—1993)与分税制推行后前十年(1994—2003)的数据，可以发现，中央与地方的财政支出比例并没有发生显著变化[注]1988—1993年，中央与地方财政支出比例平均为31.6∶68.4；1994—2003年，中央与地方财政支出比例平均为30.1∶69.9。根据1986—2003年的《财政统计年鉴》计算而得。。分税制改革以来的财政数据的确显示，地方政府承担的支出责任呈现递增趋势，支出责任确实“加重”了，但支出责任加重的主要原因是什么——原本属于上级政府的事权“下沉”所致，还是随着社会经济的发展，地方政府本身的职能扩张(积极责任的增加[注]为了保障公民的社会经济权利等“积极权利”，政府必须积极地作为，折射到地方政府身上，自然使其事权有所增加。)所致——并没有在实证层面上获得严格的证明。在一个“以收定支”(有多少钱做多少事)的预算框架体系下，政府很难显著改变事权结构本身。换言之，地方政府支出责任的增加，可能更多地来自于政府职能的横向“膨胀”而非上级政府事权的纵向“下沉”。尽管学者可以举出诸多事权“下沉”的例子，但事实上，也有很多事权“上浮”的例子。例如，司法权的中央化趋势，更多垂直管理机构的设置——将某些行政职能部门从地方政府中剥离出来划归中央垂直管理，这些无不体现了事权的“上浮”。从某种意义上讲，“事”与“权”是可以分立的，尽管现代政府所要做的“事”多了，但“权”也可能未必会增加——反倒是随着市场经济的逐步完善，政府通过向市场放权，政府权力在总体上可能有递减的趋势。

从“事”、“权”分立的视角来看待事权(权力)能够解释事权与支出责任的非对应性。例如，决策权和监督权的强化不一定意味着有增加支出责任的必要，同样，支出责任的增加也并不意味着有必要强化权力结构中的决策权与监督权。事实上，支出责任更多地与执行权有关联。也就是说，减轻更低一级政府支出责任的有效方法在于“削减”其执行权，只有改变不同层级政府间的“职责同构”境况，才能真正有效地减少更低一级政府的支出责任。

三、从“权力”维度理解事权的一种解释

西方国家的学术话语中，职责是职责(responsibility)，权力是权力(power)，两者很难统一于一个概念之下。在国际上，其他国家一般用“政府职责”(government responsibilities[注]Jimenez B S. Fiscal Stress and the Allocation of Expenditure Responsibilities between State and Local Governments: An Exploratory Study. State & Local Government Review，2009，41(2).)作为我国所称之“政府事权”的替代性表述，并由此建立政府职责与支出责任(expenditure responsibility)之间的联系。问题在于，“政府职责”(事权)在我国为什么会被赋予一种“权力”维度的理解呢？一种可能的解释是，“管制型政府”与“服务型政府”两种理念使人们对政府的职责产生了不同的理解。例如，倪红日认为，事权概念有其特定历史含义，那就是各级政府对其治下的国营企事业单位的行政管理权，它反映的是各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系，在现行政府间财政关系中，仍然保留着按照行政隶属关系划分支出责任的做法，但是随着政府职能的转变，原有事权概念与新体制发生了明显的不协调，因此应当将事权的概念界定为公共服务职责[注]李齐云. 建立健全与事权相匹配的财政体制研究[M]. 北京：中国财政经济出版社，2013.8-9.。这里所隐含的意思实际上是，当前之所以仍然用“事权”一词来作为“政府职责”的同义词，是因为概念使用的“历史惯性”[注]例如，文政认为，“事权”是一个习惯性用语，容易被人理解和接受，但在讲究精确和严谨的学术研究中需要用其他相应的概念来替代。参见文政. 中央与地方事权划分[M]. 北京：中国经济出版社，2008.5.，事权本身已经丧失了计划经济时代，甚至更早时期所蕴含的权力内涵。但笔者认为，对“事权”仍然有必要从权力维度加以理解的原因，并不单纯是基于概念使用的历史惯性，而是在于描述现实的需要。西方国家在讨论事权(事务)的划分中主要遵循经济逻辑；而我国的事权(事务)划分却隐含着政治逻辑。西方国家的原则是清晰的、同质(单一)的；我国的原则是模糊的、异质(双重)的。用事权(职责与权力的统一体)这个词汇，才能形象地体现出中国政府间纵向财政分权的独特逻辑。因此，笔者认为，将事权的本质界定为政府的职责是片面的。

职责视角本质上是一种经济视角，事权(事务)划分遵循经济逻辑；权力视角本质上是政治视角，事权(权力)划分遵循政治逻辑。事实上，现代中国，影响事权划分的因素不仅仅局限于经济因素——尽管它可能是当前中国所考虑或者应当考虑的主要因素——还有政治因素。正因此，事权划分被引入了另一个被学者经常批判的指导原则：重要性原则。

受益(影响)范围原则与重要性原则的交叉成为我国政府间事权与支出责任划分的一个显著特点。重要性原则在国家立法层面(《立法法》第8条)、行政层面(以项目投资额度为衡量标准的行政审批)以及司法层面(重大案件指定管辖)都得到了一定程度的体现。国防、外交与金融作为重要的中央事权，遵循经济逻辑的受益范围理论尽管可以提供令人信服的解释，但事实上遵循政治逻辑的重要性理论同样可以——让地方政府分享军权、外交权以及发行货币等金融权力对国家的和平统一而言是一种极大的风险。之所以产生重要性原则，从某种意义上可以视为中央不得不采用的一种政制策略——事权划分的双重标准具有客观必要性与正当性。事权的划分，从总体上看，以受益范围为主，以重要性为辅。当然，经济与政治本质上不是相互独立的关系，经济本身也可以被视为政治的一个方面——“政治经济学”即为其题中之义，塑造良好的社会经济发展状况恰恰是最小化统治风险的不二法门。重要性原则的哲学内涵是“抓住事物的主要矛盾或者矛盾的主要方面”，中央只要能够掌控有效降低统治风险的若干重要事权就可以了，其他相对“不重要”的事权就可以交给地方自主掌握。

四、“支出责任”概念之阐释

(一)支出责任的基本内涵

首先，根据笔者在北大法宝的检索，较早出现“支出责任”的官方文件是《财政部关于下发〈改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见〉的通知》(财预[2000]134号)，该通知指出，“按照有利于提高效率和便于管理的原则，明确划分县、乡政府的支出责任，合理调整支出范围。”这里所说的支出责任是指政府为履行职能而承担的财政支出。国发[2016]49号文，则将支出责任界定为政府履行财政事权的支出义务和保障。也就是说，支出责任不仅仅体现为政府的财政支出义务，而且还是政府行使权力、履行职责的财力保障。与更加侧重定性描述的事权相比，支出责任更加注重对政府职责从财政层面的量化。

其次，“支出责任”的概念彰显了对政府财政支出效能的强调，支出责任蕴含着政府的财政责任意识。例如，地方政府往往会利用其事权(权力)进行大量的“跃进性”支出——超越财政能力、社会经济发展阶段或者民众需求的财政支出。责任即意味着对政府事权行使的一种约束力，事权的权力维度包含了财政支出的自由采量权；而强调支出责任，限制那些不必要的政府开支，则对地方政府审慎地使用财政资金具有重大意义。“支出责任是事权框架下更趋近于‘问责制’与‘绩效考评’的概念表述。”[注]黄颖川，蒋昱思. 财政部财政科学研究所所长贾康谈财税体制改革：合理界定事权是财税改革的首要环节[N]. 南方日报，2013-12-10(A04).一系列政府文件中“支出责任”所出现的语境，事实上也印证了这一点。支出责任的使用语境除了与事权并列，往往与“效率”、“效益”以及“绩效”等词语相关联。例如，《财政支出绩效评价管理暂行办法》(2011)第1条规定：“为加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益……制定本办法。”《财政部关于印发〈预算绩效管理工作规划(2012—2015年)〉的通知》(财预[2012]396号)指出，“绩效评价结果探索应用，增强了结果导向的管理理念和部门支出责任意识”，“牢固树立‘讲绩效、重绩效、用绩效’、‘用钱必问效、无效必问责’的绩效管理理念，进一步增强支出责任和效率意识，全面加强预算管理，优化资源配置，提高财政资金使用绩效和科学化精细化管理水平。”

第三，“支出责任”是一个与“预算”紧密相关的概念。支出责任的使用语境还经常同预算联系在一起。对支出责任的强调，隐含着在预算层面对财政预算结构的优化。例如，《财政部关于中央预算单位2014年预算执行管理有关问题的通知》(财库[2013]211号)规定“完善预算支出责任制度，加快预算执行进度，提高财政资金使用效率和效益。”一个国家的治理能力很大程度上取决于其预算能力[注]Schick A. Capacity to Budget. The Urban Institute Press，1990.1.。从某种意义上讲，无论政府事权划分的怎样——清晰亦或不清晰，支出责任都会在当年度的政府支出预算中划分清楚。预算法案的存在相对清晰地划分了政府间以及政府各部门之间的支出责任。支出责任事实上已经体现在部门预算的编制之中，只要部门预算获得人大的批准，也就意味着政府的各项支出责任已经界分清楚，财政资金的支付必须受到预算法案的约束。例如，我国政府的某些部门存在年底“突击花钱”现象，而这正是“反向”体现了预算法案对财政支出约束力。再如，预算调整以及预算科目流用都有法定程序的限制，这事实上就是对落实政府支出责任的一种约束机制。

(二)支出责任与支出义务的关系

支出责任与支出义务并不完全相同。它们之间的关系，同法律与权利之间的关系相似。法律是客观的权利，权利是主观的法律。就支出责任与支出义务而言，如果将前者置于“应然”的语境中，其便带有了主观责任色彩；后者则强调财政支出的法定(规范)性与客观性，即法律规定的支出责任才构成支出义务，法律没有规定的支出责任——依靠政府自主决策而产生的支出责任——不构成支出义务。简言之，支出义务就是客观的支出责任。正是因为支出责任的主观性才使得各地方政府的财政支出呈现出多样性。

五、事权与支出责任的关系：“以事定支”亦或“以支定事”

(一)以事定支：事权是确立支出责任的基础

一般而言，事权是支出责任的基础，事权划分存在问题将会直接影响支出责任划分的合理性。1994年分税制改革，以“事权与财权相匹配”为基本原则，将财政改革的重点聚焦于财政收入权的分配。2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要深化财政体制改革，“建立事权与支出责任相适应的制度，”这说明支出领域的财政改革对理顺现代政府间的财政关系更具有根本性意义。只有明确不同层级政府间的事权分配，才能从根本上保障财政支出结构的合理化，才能使财政资源效用最大化。因此，“以事定支”彰显了事权划分的基础性地位。

(二)以支定事：支出责任反作用于事权

支出责任是对政府事权在财政支出方面的反映。由于现代公共财政已经不存在强制性无偿劳役等公共服务形式，所有的财政支出责任都与职能——对应，因此财政支出责任能够较好地反映事权分配状况[注]国家发改委宏观经济研究院课题组. 公共服务供给中各级政府事权财权划分问题研究[J]. 经济研究参考，2005，(36)：3-10.。但笔者认为，实际上，两者并不是严格的对应关系。支出责任并不完全被动地由事权决定，支出责任具备主动性特点。在事权划分的方法上，“财政进路往往从中央和地方的实际财政支出来反推事权，”[注]王浦劬. 中央与地方事权划分的国别经验及其启示——基于六个国家经验的分析[J]. 政治学研究，2016，(5)：44-58.各级政府所承担的实际支出责任往往成为判断事权划分合理性的重要依据。

2012年，时任审计署审计长刘家义在《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》第九部分“加强财政管理的意见”中指出，“加快推进改革，健全财权与事权相匹配的财政体制。当前重点：一是合理划分各级政府间事权，目前能明确的事权尽快通过法律法规确定，暂时不能明确事权的也应界定支出责任。”这说明，事权与支出责任之间确实存在“倒推机制”——事权不明的情况下支出责任仍然是可以明确的。事权的科学划分能够提升支出责任的科学性，但它无法从根本上决定政府支出责任的履行。

支出责任对事权之所以具备较强的反作用，一个很重要的原因是，事权在很多情形下都是难以被划分清楚的(对此，下文还将进一步阐述)，因此不得不用一种反向逻辑：财力雄厚的政府应当承担更多的财政支出责任，进而应当承担更多的事权。特别是不同层级政府在履行“共享事权”时，支出责任的划分往往会考虑谁的财力更强。以社会保障为例，性质上它属于共享事权，“正常”的逻辑应当是，首先考虑社会保障事权在各级政府的分配上，哪一种分配方式最优，进而再确定相应层级政府的支出责任。但这个问题在实证层面上很难得到科学的回答。政府事权种类繁多，而我们追求的根本目标是总体事权分配方案最优而非个体事权分配方案最优。个体事权之间相互联系影响，变量太多，几乎无法找到理想中的最优方案。因此只能采取“以支定事”的逆向逻辑：让财力强的政府承担更多的支出责任。

(三)“事权与支出责任相适应”中的函变关系

对比我国中央与地方政府之间的财政支出比例与西方发达国家中央与地方政府之间的财政支出比例可以发现，我国地方政府的支出责任明显更加沉重[注]从2009年开始，中央地方政府之间的财政支出比例已经低于20∶80；而西方发达国家，中央政府的财政支出占全国财政支出的比重一般在50%以上，欠发达国家的比重甚至更高。参见王绍光. 分权的底线[J]. 战略与管理，1995，(2)：37-56.。中央在对待“事权与支出责任相适应”这个问题上的基本思路是，调整事权以减轻地方政府的财政支出责任。与扩大地方财权相比，中央明显更加倾向于缩减地方事权。十八届三中全会有关“适度加强中央事权”的表述可以证明这一点。“事权与支出责任相适应”与“支出责任与事权相适应”不同。就“事权与支出责任相适应”而言，支出责任是自变量，事权是因变量，前者以后者为标准；就“支出责任与事权相适应”而言，则刚好相反。1994年分税制改革以来，我国历经20多年的发展，地方的经济权力事实上有失控的风险——高居不下的地方债务就是一个例子。并且地方民主的横向制约一直裹足不前，因而中央政府所采取的纵向控制事实上成为了国家治理的某种“路径依赖”。强化中央权威、加强中央事权所彰显的仍然是体制内的渐进式改革——这与依赖具有“自然演进”特点的地方自治明显不同。改革开放历经40年的快速发展，在民众贫富差距拉大、地域不均衡加剧以及社会矛盾可能激化的背景下，依靠中央权威的财政治理契合了当下中国之现实境况。

六、“事权与支出责任划分”问题的实质要义

(一)事权与支出责任划分问题的本质

学者对事权与支出责任问题的阐述多有一种追求“逻辑完美”的冲动，从而更多地在规范意义上进行解读而非在具体的语境中进行解读。例如，有学者将横向层面的政府内部职能部门之间的职责划分也纳入“事权与支出责任相适应”问题的讨论范畴[注]徐阳光. 论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径[J]. 清华法学，2014，(5)：88-102.，但实际上，根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“建立事权和支出责任相适应的制度”内容的阐述可知，中央的本意是将事权与支出责任划分归属于不同层级政府之间纵向财政关系探讨的范畴，用政治学的术语表述，即中央关心的是政府间的纵向分权而非政府内部职能部门之间的横向分权问题。因此，从语境化的视角出发，“财政事权与支出责任划分”本质上是政府间的纵向财政分工、分权问题。

(二)事权与支出责任划分是否清晰之衡量标准的不确定性

事权与支出责任划分清晰与否，究竟有没有可供衡量的明确标准呢？之所以要讨论这一问题，主要基于两个原因：其一，事权与支出责任划分是“建立事权与支出责任相适应之制度”的技术路径与核心要义，无法回避；其二，绝大多数学者认为，事权与支出责任划分不清是造成“事权下沉、支出责任下移”的根本“技术原因”——如果事权与支出责任划分清楚了，各级政府就能各为其事、各负其责，“事权下沉、支出责任下移”的问题自然就可迎刃而解。为了初步回答这一问题，笔者对河北省省本级与省以下政府的一般公共预算支出数据进行了统计分析，目的在于考察河北省省以下政府事权与支出责任划分改革的成效。相关数据如下表所示。

河北省本级与省以下一般公共预算支出数额及比例关系表(单位：亿元)

资料来源：相应年度河北省“预算执行情况报告”以及“省本级决算和全省总决算情况报告”。

河北省从2008年即开始了省以下地方政府事权与支出责任划分改革，时至今日，已有十年。通过上表中的数据可知，省本级财政支出的比例总体呈现下降趋势；省以下地方政府的财政支出总体呈现上升趋势。可见，省以下地方政府的财政支出责任具有“加重”的趋势。对此有两种可能的解释：其一，河北省以下地方政府事权与支出责任划分改革收效甚微，因为“支出责任下移”的情况没有得到扭转，这说明事权与支出责任划分本身是一件十分困难的事；其二，事权与支出责任已经逐渐相适应，省本级的支出责任在13%左右达到理想状态，是一个可以参照的经验值。事实上，无论哪种解释，都表明事权与支出责任的划分在社会转型期的中国具有较强的动态性——这也正是笔者认为，事权与支出责任划分不应急于“制度化”的原因。或者更准确的说，学者们所追求的“实体清晰”的事权与支出责任划分方案在短期内是难以达成的。原因在于，没有一个令人信服的、可供参照的、表明政府间事权与支出责任划分已经合理化的“经验标准”。

总而言之，就事权与支出责任划分这一问题而言，亟需制度化的或许并不是事权与支出责任本身，而是事权与支出责任划分的方法(程序)。或者更确切地说，经过实践检验的较为成熟的事权与支出责任划分方案可以先行在“特别法”中制度化，但同时也应当为事权与支出责任的动态调整留下足够的制度空间；而尚不成熟的，则应制度化事权与支出责任的划分方法(程序)。将事权与支出责任在实体层面制度化的前提是拥有足够的实践经验支撑——而非单纯的理论支撑[注]苏力. 当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节[J]. 中国社会科学，2004，(2)：42-55.。急急忙忙地制度化，一旦中央与地方事权与支出责任配置不当，就容易将历史的错误凝固为惯例，制度惯性会增加更多的改革成本，造成更严重的财政资金浪费。在实体层面上固化不同层级政府的事权与支出责任比例，适合于发展缓慢的相对均质、静态化的社会(国家)。即便像美国这样的发达国家，其政府间的事权与支出责任划分也根本不是一个靠立法就能解决的问题，联邦最高法院在很长时期内都扮演着联邦与州之间事权(权力)划分的裁判者角色[注]蔡定剑. 美国联邦最高法院与司法审查透视[J]. 外国法译评，1998，(3)：77-82.。

七、结语

虽然政府职能的“现代性”修辞，强化了政府的社会服务者角色、国家治理的合作者角色以及与其他社会主体(公民个人、企业以及其他社会团体)的平等性定位，弱化了政府的社会管控者和权力象征者角色，但权力维度仍然是理解事权内涵的一个必要且重要的视角。事权职责论并不足以概括事权的本质。将事权理解为政府职责(government responsibilities)或者将其等同于支出责任(expenditure responsibilities)，主要是一种公共经济学视角的进路，它归属于纵向政府间财政分权(事务)的范畴；当事权被作为权力(government power)来理解时，它主要被作为宪法学或者政治学中宽泛的纵向政府间分权(权力)议题来探讨，一般不论及或者仅仅从极为抽象和宏观的层面上论及具体事权类型如何进行划分的问题。

尽管事权与支出责任划分研究的理论成果已经十分丰硕，但在我国，这一问题却仍然令人感到十分困惑，以致于它似乎成了一个“人人都在谈论，但谁也说不清楚的问题”。域外国家和地区处理政府间事权与支出责任划分的主要经验是将政治问题经济化——例如美国联邦最高法院正是以“州际贸易条款”为工具，以“裁决贸易纠纷”为名，介入了联邦与州的权力划分。在政府权力关系法治化的西方国家，政府之间如何进行权力划分的游戏规则已经十分清晰。政府努力的着眼点自然会放在如何发挥财政资源的最大效益——即主要从分工的视角审视政府事权(事务)与支出责任的划分，它隐含了政治话语对经济话语的让位，表达了对政治因素的一种策略性忽视。重要性原则在西方国家事权与支出责任划分指导原则中的退位，说明对政治(统治)风险的考量已经退出了其政治哲学的核心。总而言之，围绕“建立事权与支出责任相适应的制度”而展开的对事权与支出责任划分的研究，实证意义大于规范意义，定量研究重于定性描述，经验总结胜于逻辑推演。若想真正能够提炼出较为清晰合理的事权与支出责任划分方案，学界尚需付出长期的努力。