独立报告人制度与行政审判公正的实现

王斌林　吴　铭

（南华大学　湖南　衡阳　421001）

审判公正是司法的最重要的生命线。一般认为，中立而有权威的法官加上完整而有规范的程序就可以保证司法的公正审判。从规范的逻辑上讲这是行得通的。但是在具体的诉讼关系中，当事人之间在地位、专业、信息等上的不对等，所以实际的公正往往不是单纯的正式规范设计是不足以保证司法公正的。以行政诉讼为例，2014年修改的《行政诉讼法》虽然在规则意义上作了极大的修正，但在诉讼实践中，诸如“申诉上诉形势依然严峻、协调化解功能发挥受限、行政审判效率难以提升、双方诉讼能力存在差异”[1](P84)等现象还是普遍存在。

问题催生办法，最高人民法院下发的《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》首先提出了“行政案件独立报告人”概念。在上海黄浦区法院举行的全国法院系统内研讨会初步拟定的《行政诉讼前程序在解决行政争议中的功能和程序设置》进一步使“独立报告人”具体化。而后，在黄浦区法院拟定的《行政诉讼庭前程序规则指引》中，开始有了关于“独立报告人需将协调结果及时向合议庭报告”相关的具体内容。与此同时，龙泉驿法院也首次开始引入类似于“独立报告人”的“公共报告人”参与行政案件审理的先例。可以说，“行政案件独立报告人”制度虽然也有着法国的“公共报告人”方面的对照物，但却始肇于中国的实践问题，它虽然也被规定于规范文件之中，但主要由地方法院的具体司法实践来推动完成，它在多方面完善司法的公正，值得很好地总结与探索。

一、力量均衡中保证公正

法律平等与公平肯定是包括诉讼法在内的所有法律的首要价值。法律的公正无疑首先让它在规则范围内得到实现，即通过规则在条文意义上“平等”地分配各方面当事人合理的权利与意志以体现公平，但在现实的社会关系层面，如果不考虑人们之间实际的经济、权力力量的对比，那么“公平”也许只能有文字上的意义了，就像恩格斯批判杜林的“公平”观所指出的那样：“为了制定基本公理———两个人以及他们的意志是彼此完全平等的，他们之间没有一方能命令另一方。我们绝不能随便用两个人。这两个人应当是这样的：他们摆脱了一切现实，摆脱了地球上发生的一切民族的、经济的、政治的和宗教的关系，摆脱了任何性别的和个人的特性，以致留在这两个人身上的除了人这个光秃秃的概念以外，再没有别的什么了，于是，他们当然是完全平等了。”[2](P438)

就行政诉讼法而言，作为被告的行政主体和作为原告的行政相对人之间绝对不可能“摆脱了一切现实”，不可能是光秃秃的“两个人”，不管法律如何做到公平，当事人之间也不会“当然”平等。由于现实的、历史的原因，在中国行政主体有着天然的主动性与优势性，即便是新的《行政诉讼法》已有很多增强原告，甚至是“打压”行政主体（被告）方面的规定，但光有规则的支撑是不够的，还必须有其它确实有效的手段，只有原告得到了的的确确、真真实实的帮助，才会在实际的行政法律关系与行政案件中使当事人之间达到一定的平衡，有时有特别的人帮原告说话就会有不一样的公平。如成都龙泉驿法院在一起要求法院判令撤销成都人社局的不予认定工伤决定的行政案件中引入“公共报告人”制度，就体现了帮人说话的效果：

开庭前，“公共报告人”张居盛已介入案件，并审查了相关证据材料及法律规定。他首先给出了自己的倾向性意见。他认为杨华在工作时间、工作场所生病请假休息，应属于工作时间和工作岗位，并且属于突发疾病在48小时内抢救的情况，“应视同工伤。”同时，杨华当时只是微小感冒，一般情况下会回去休息一下，而不必要求其就诊。由于他单独居住，即使晚上病情发作也没有人可找，因此没有就诊也是合理的。当然，在视为工伤这一规定中，也没有要求必须因为工作原因。“公共报告人”张居盛认为，杨华所受伤害应属工伤。[3]

在这里报告人就是在据理为原告讲话，简直就是相对人的“帮凶”，在中国行政诉讼律师的队伍与专业性相对薄弱的情况下，这种地位独特且专业性强的“报告人”的作用的确是不可或缺的。所以，独立报告人现象出现的原因是朴实的，就是为了“在确保公正审判的前提下，更好地弥补了‘民告官’案件中普通老百姓的诉讼能力短板，维护了老百姓的合法权益。”[4]其实，法律的规则与手段在特殊情况下明显地偏向一方，并不会损害法律的公平性，恰恰相反，这是法律公平发展的一种特殊规律与方式。因为“规则的普遍性（这是传统理解的法治的另一维度）把不易受伤者放在易受伤者同等的位置上，从而保护了那些易受伤的人们。这就是法律同等保护的根本含义，即信奉规则在适用范围上的普遍性和在运用上公平，这就是法律有利于社会中的弱者和孤独成员的特点，这是独立于专门为了这些人的利益而制定的任何其他原则的。”[5](P399)

与成都的“公共报告人”制度相似，上海的黄浦区法院的“独立报告人制度”也是异曲同工的，如在一起行政征收案件中，报告人又起了无可替代的作用：

独立报告人援引审查报告说，原告童某等人居住的旧宅是一个二层的亭子间，折合建筑面积17.87平方米。征收的实施单位按照每平方米2.3万余元的单价设计出了补偿方案，除了提供位于本市青浦的两处安置房屋（每套房屋面积为70余平方米）供其选择，并附有补贴与奖励等共计20余万元。同时，房屋征收部门还征询了原告户是否需要提出居住困难审核申请……

两年的探索实践证明，虽然独立报告人的加入，不一定能让民告官胜诉，但是却让老百姓感觉“有专家撑腰”，行政机关也觉得“讲话在理”，有效推动了行政诉讼案案结事了。目前，有10起左右案件当事人选择当庭撤诉，更多案件实现服判息诉，不少疑难、重大案件的庭审时间控制在一个半小时之内。[4]

在这样的案件中，报告人通过算细账的方式，很好解释并分析了这个具体的行政征收到底是不是真正意义上的“公益”征收。报告人偏心但不偏理的做法自然使弱者（行政相对人）感觉“有专家撑腰”，却也使强者（行政主体）觉得“讲话在理”，这也许就是最好的中国式、和谐性、平衡性的法律公平。在行政法律关系与行政诉讼法律关系这样的特殊领域，“爱民”应该就是一个特别的公正手段与制度，西班牙的护民官制度和法国的行政调解专员制度就是很好的例子。罗尔斯指出：“如果立法者和法官运用他们的特权和权力改善了较不利者的状况，他们也就普遍改善了所有公民的状况。”[6](P82)从这个意义上讲，独立报告人制度就是在为普遍的司法公正立法。

二、专业报告中彰显公正

任何诉讼的基本任务无疑就是查明事实、适用法律并解决纠纷。诉讼的过程与判断都是法律性的，但绝不仅是法律知识的展开，也是其他专业性与专门性知识的运用。这些专门性知识不但是厘清事实的基础，更是公平分配权利义务的基础，意大利的专业证据人制度的建立就充分地说明了这一点。有鉴于此，在《行政诉讼法》与最高人民法院《行政诉讼证据规定》中就有了专门鉴定制度与专家辅助人制度。

不但是证据鉴定方面需要专门辅助人的参与，在司法实践中，为了更有实效、更全面地使用专门知识，有些法院发现了新的实践方式。如在2016年6月期间，成都市青江区人民法院在审理两起行政诉讼案件首次尝试了“庭外咨询专家”方法[7]。此外，调解专家对行政诉讼的介入现在也是大家关注的一个重要问题。总之，行政诉讼需要诸如证据专家、咨询专家、调解专家这样的“第三方”的加入，相比较这几类专家，报告人能因为其报告的“专业”性而在程序公正性方面彰显不一样的风貌。

（一）从功能上看，报告人制度不但是证据确认，更是程序导向

报告人在报告过程中，肯定要基于一定的事实依据，所以，报告的内容自然也就有证据展示功能。但报告不光是“摆事实”，更是“讲道理”，报告人所讲的道理是有着多方面程序导向功能的。首先，报告人如果真的能展示事实上的信服力、专业上的说服力、法理上的震服力，那么就一定会引导当事人更有责任心、更有理性的思考与选择，并给法官以积极的参考；其次，报告人能引导当事人更加理性的对话，报告人只要精心合理的设计自己的报告内容，即便是有些东西会让一方当事人恼火，但由于其导向框架的规制，当事人即使发泄怨气，也不会脱离理性与正当权利诉求的范围；最后，由于报告专业性与法理性、事实性与思想性的高度结合的特点，所以，它能探索并分析很多包含着实质不合理而形式上合规则的事实，分析事件表象下掩盖下的实质合法性问题，从而把诉讼引向实质问题解决的轨道。

美国法学家卡尔·J·弗里德里希指出：“在对各种可能的选择谨慎地加以权衡之后精雕细刻的程序，是保证一个文明社会认为值得保护的所有不同权利最大限度地实现的唯一方式。”[8](P17)独立报告人无疑能因为它的特殊程序导向功能而给法官进行精雕细刻提供更多机会。

（二）从人员结构上看，报告人不但是自然事实方面的专家，更是法律上的专家

对于报告人的性质与定位，有报道指出：“‘公共报告人’是行政案件一审引入第三方力量，从独立于当事人和合议庭的第三视角来审查案情，并当庭给出自己的倾向性意见，供合议庭及双方当事人参考。‘公共报告人’主要由法学教授、律师等法律专业人士或德高望重人士担任。”[3]可见，独立报告人不只是职能意义上的证据专家或者调解专家，更是作为一种“第三方力量”。作为“第三方”，报告人并不出自于官方，代表社会力量对司法的合理并有规则性参与，也意味着多种专业人员、法律专家及其它社会人士的介入。这样，“第三方”的存在，也意味着很多有益的知识、信息、意见可供法官进行酌选。另外，作为一种“力量”，报告人不像证据专家那样只提供事实性支持，而是要体现法律方面的倾向性力量，这种力量如果能转化为程序性优质因素，将为法律公正的实现起着不可替代的作用；报告人也不像调解专家起着“和事佬”般的作用，报告人应该发出的“掷地有声”的声明性意见，从而旗帜鲜明地表明对法律公平的诉求。

（三）从行为方式上看，报告人制度全方位影响诉讼公正

作为不对法庭法理意见产生影响的证据专家辅助人侧重于在庭审中、“地下”式封闭活动。而作为对法律结果有一定左右作用的诉讼调解人专家在行为方式方面则丰富得多，因为“专家则扮演在原被告之间释明法律、分清责任、权衡利害、沟通情报、减缓双方对立情绪的角色，尽可能地增加救济策略的可接受性和正当性。”[9]所以，任何意义上的专家，只要能与法律性判断挂钩，那么就必然体现其复杂行为方式，并影响诉讼公正的多个方面。独立报告人相比较诸如调解专家这样的“第三方”，在行为方式上则应该更加丰富，行政诉讼中的报告人基于行政法律关系的特殊性，照顾行政行为的权威性与公益性，必然要更多工作要做。因此，报告人不但要释明法律，而且要分析行政上原因；不但要分清责任，还要搞清责任的价值合理性；不但要权衡利害，还要指出利害背后的大局观；不但要沟通情报，还要指出情报所包含的行政之理与法律之理；不但要减缓双方对立情绪，还要做到情绪平复后的心服与理服。报告人也以增加加救济策略的可接受性和正当性为己任，但鉴于行政诉讼的难度，所以获得正当性势必也更有难度，虽然他（她）们主要活动于庭审前，但影响却是贯通程序全过程的。

（四）从行为结果上看，报告人制度对法律公正的实现影响更大

相比较其它专家的勘验报告、调解意见与咨询意见，独立报告人拿出的“报告”则在更广泛意义上彰显行政法治的公开价值观。在行政法治体系中，行政公开是不可缺少的一环并本身已经构成了行政法治的独特价值观。行政主体总要在某个环节、以某种方式公开自己行为的相关内容。美国的行政“政策声明”（policy statements）就是一个典型[10]。行政行为的报告性、政策性公开方式直接目的是表现行政的职能性、公益性、治理性以及其它责任与义务，实质目的则是为了接受社会的监督、保证行政的合法性与合理性。在中国这种报告性、分析性公开方式在行政体系中还不多见，那么诉讼报告就是这方面很好的补充，而且是在司法程序这样一个以结果为导向的场合，诉讼报告的分析性与法律性必须发挥到极致。报告人的意见自然不能直接左右法官最后的决定，但报告人对行政性与法律性的权衡性阐述、事实性与条理性的整合性分析、公益性与私权性的比例性分配意见、行政权力与个体权利的倾向性主张，都在方方面面影响者审判的结果，可以说，报告分析的法理性与判决结果的公平性也是成正比的。

三、程序优化中保障公正

公正的实现不在于表面上、形式上的双方“公平”对抗，在现实社会关系力量对比复杂的情况下，公平的实现往往有赖于复杂的程序制度。如果某个制度能优化诉讼程序，即便它有点“另类”，也是有利于程序公正的。法国的公共报告人的形成发展过程就说明了这一点，它的出现与发展主要目的就是为了判决的透明性、说理性，判决制度的协调性、延续性和发展性。尽管它不断被人怀疑其中立的地位，但它始终没有被取消，因为“仅仅为了尊重（公正的）形式，就毁掉一个经历过无数考验的制度，特别是在政府官员的中立性本身并无怀疑的情况下。这实在是一个损失。”[11]

中国类似制度的出现，其主要目的也是基于丰富程序、保证公正的考虑，正如成都龙泉驿法院叶庭长所说的那样：“公共报告人制度的设置主要在于优化庭审，便于协调处理纠纷。”[3]中国的独立（公共）报告人在多方面起着优化程序的功能。

（一）特殊的政策解释，透明优化程序

报告人的首先功能无疑就是“报告”了，这种“报告”不但是一般事实的陈述，更是相关政策的解说与法理的阐述。在行政诉讼案件中，有关解释与阐明是尤为重要的，这不仅是由于法律本身需要解释，更在于在中国的行政语境下，行政主体握有较大的话语权，诸如什么是工伤？什么公共利益？什么合理补偿等等，在单纯的行政意义上有可能与法律的价值理念相偏离，所以这些都需要在合理的场合，由适当的主体进行必要的解释。在法庭这样相对庄重和能让某些东西“见光死”的地方，公共报告的方式不但能奠定法律公正的基础，也是规范权力的一种很好方法，再加上与诉讼程序设计的相得益彰，独立报告人的方式将在多方面、以看得见的方式促进司法公正的实现。因此，黄浦区法院行政一庭庭长冯志勤就表示，“独立报告人的作用不仅体现在提高庭审效率、促进案件协调化解等方面，同时也能提高审判质量，使司法公正以看得见的方式得到实现。担任独立报告人的法官以庭前会议的方式充分听取双方当事人的意见，对于其中的争议焦点，通过独立报告人的释明、归纳，当事人的主张也能紧密联系案件本身，从而有助于实现程序上的司法公正。”[4]

（二）特别的说理功能，良好效果优化程序

独立报告人的功能不光是解释与阐述，也是说理与评析，当事人对法律公正的信仰不但是理服，也是心服与情服。在中国的司法实践中，用法揆情是建构中国特色司法公正的必要内在要素，从马锡五的“群众路线”到宋鱼水的“辩法析理、胜败皆服”，无不体现心服与情服对最终达到理服与法服的不可或缺性。而报告人制度也是为了实现中国式心服性公正的目的，因为“公共报告人制度，一来可以作为独立的第三方对案件事实认定及法律适用作出评析，同时也可以引导双方认清事实、理解法律，故这一制度可以让双方当事人更好地服判息诉。”[3]

（三）建构特殊的“团体协调合作”体系，提升审判效率

无论是现有的司法实践还是未来的制度建构，独立报告人一般都出现在庭审前，是丰富庭前程序的一种手段。其实，即便是在民事诉讼法与刑事诉讼中加强庭前程序建设也已成为一个重要趋势。庭前程序的形式是通过证据的预先交流、展示等来提高时间性效率，其实质是使各方当事人、审判人、参与人形成合力，以得到公平性和有质量性效率。行政诉讼中，独立报告人的庭前介入实际上也是为了形成“团体协调合作”体系，以发挥特殊的提升审判效率功能。关于这一点，已有学者详细论证到：“行政审判中应加强庭前程序，突出庭前程序在证据开示、事实固定、明确争议焦点以及行政争议协调化解四方面的功能，使之成为提高行政审判效率的着力点。在行政诉讼庭前程序中有效运用独立报告人制度，不仅可发挥庭前程序的功能，同时也可有效避免目前因个人分案制度所造成的效率障碍，发挥团体协调合作在提高庭审效率、保障司法公正方面的积极作用。”[12](P134)

（四）丰富程序的论证功能，从现代发现方法论角度获得公正结果

现代司法实践和法学理论研究都表明，一个公正而又合法判决的获得不是简单的“适用法律”就能达成的，这里面需要多种意见和多方面事实的规整，多个主体的参与论证，并形成相对完整的法律与事实、价值与规则之间的协调才能完成一个既满足个案需要又能整体合法、相对公正的判决。如拉伦茨所说：“‘正法’只能是一种实证法的整体，其依其主导性原则，以其整体之脉络关联，在考虑当下一切事情下，可认为其符合正当秩序之理念者。”[13](P12)

在西方的相关理论体系中，一般都是通过法官灵活的活动与思考方式，来应对复杂的关系整合与事实判断。其实靠法官这个单方面狭隘的主体，即使是思考方法再复杂，其能获得的法律判断也不会丰富到哪里去。而中国的独立报告人制度，通过报告人与法官之间的合理分工、合作，更能在论证程序意义上把握案件“整体之脉络关联”，报告人与法官这一对“类”主体，能从不同方面论证法律的“类”问题，从而更好获得一套公正解决问题的法律类型化体系，这样就能“对法律问题从各种不同的方向，将全部由法律本身，或是由法律以为的领域所获得，对于问题的正当解决有所助益的观点都列入考量，希望借此使有关当事人能获得合意。”[13](P25)

四、协调和解中促进公正

法律的公正不但体现为合理合法结果的落实，也在于当事人心理预期的满足甚至是情绪的到位。所以，当事人的归属感、满意度也是衡量法律公平的重要指标，在情绪对立较为严重的行政案件中心理的抚慰就显得尤为重要。正因为如此，在行政诉讼中和解的作用也越来越大。而独立报告人由于其角色地位、作用独特、对当事人影响的不一样，所以能在多方位、多方面体现出其特殊的调解作用。因为“独立报告人作为不参与实际庭审的法官，由其开展协调化解工作有利于缓解、消除当事人对合议庭的不信任感，进一步关注当事人提出的合理主张，尽可能解决当事人背后的实质诉求。同时独立报告人可以起到隔离墙的作用，帮助当事人形成心理预期、合理预测裁判结果，降低当事人对司法救济的期望值，避免案件宣判后心理落差过大、造成矛盾激化。”[4]可以说，独立报告人以其独特的地位作用、行为方式以及对当事人的独特影响，从而在给整个诉讼过程与关系在彼此更能相互接受的程度上达到一个更加和谐的高度，这样就能给诉讼公正以新的诠释。

（一）依靠“外来角色”，消除对立情绪

在中国的民众心理面，自古就有“惧官”与“厌官”的情绪的存在，具体到了行政诉讼领域，原告与被告之间也不只是法律意义上的利益对抗，也有情绪上的对立，原告可能心里总觉得对方有仗权欺人的感觉，而法官毕竟也是代表“官方”，所以，有时原告也难免有先入为主的“官官相护”的前理解。正因为如此，代表“非官方”的独立报告人的出现，一个直接目的就是“借助社会资源（律师、法律专家等），对于强化报告人的独立地位、减轻当事人的对立情绪等有积极作用。”[4]

情绪虽然是人的心理的最初级表现形式，但却是人们法律意识和公平理念形成的基础。从心理角度上看，在对立冲突中平复情绪的最好办法就是有“局外人”的介入与劝解。对于行政诉讼也是一样的道理，因此，如何让一些独立的专家参加和解促进机制已经是行政诉讼制度建设的重要内容，美国常用的“法院之友”制度（Amicus Curiae）也是基于一样的原理。当然，诉讼程序中设计的制度绝对不是只用来“劝架”这么简单，这里面包含着很多规则性功能、作用的发挥和程序的优化。对于独立报告人的基本功能也是一样的，在消除情绪对立的同时，更多地是要做“证据交换、明确争点、释明归纳等程序性工作。”[4]

（二）筑好“隔离墙”，合理定位期望值

法律公正也代表着人们对诉讼结果的合理预期，而并不是对弱者的一味同情。法律合理预期的达成是一个系统的工程，这其中需要适当解说者的到位、当事人实质诉求的被理解、当事人不信任感的消除、当事人预期的适当性等等。独立报告人制度的出现在一定程度上契合了以上需求。因为，“法官解决不了的难题，独立报告人可以利用‘超脱’的身份进行解决。作为不参与实际庭审的法官，由独立报告人开展协调化解工作有利于缓解、消除当事人对合议庭的不信任感，进一步关注当事人提出的合理主张，尽可能解决当事人在案件背后的实质诉求。同时，独立报告人可以起到‘隔离墙’的作用，帮助当事人形成心理预期、合理预测裁判结果，降低当事人对司法救济的期望值，避免案件宣判后心理落差过大、造成矛盾激化。”[3]

独立报告人在确定诉讼预期值的过程中最奇妙之处还是在于其“隔离墙”的作用。因为“隔”，当事人乃至法院在一定程度上都可以免受行政主体的干预；因为“隔”，当事人在一定时期内，可以尽情放心提出自己的顾虑和诉求；还是因为“隔”，当事人可以与自己的幻想隔离，以恢复理性的心态。在英国的行政申诉制度中，以“公众代言人”（public advocate）面目出现的议会监察专员也被称为消防员或防火员，其原因就在于议会监察专员预防与隔离功能[14](P809)。中国的独立报告人有着异曲同工之妙，只是在中国文化背景下有着自己特殊的含义。

（三）做好“老娘舅”，增加诉讼的可接受度

一般说来，法官是诉讼过程中的调解主体，法官的中立性也是判决公平与调解公平的保证。但在中国行政诉讼的特殊环境下，“中立”的法官有时不足以让当事人相信公平。正如一些现实报道所显示的那样，“近年来，上海行政案件的协调化解工作不断推进，取得了一定成效，但法官的中立身份在一定程度上制约了协调化解功能的有效发挥，即案件主审法官需保持司法独立和公正，若在审理过程中过多地展开协调化解工作，容易使当事人尤其是处于相对弱势地位的原告方对法官产生合理怀疑和不信任感，造成矛盾进一步激化或对立，进而影响法院权威。”[4]因此，不对等的社会地位难免让人怀疑裁判的公正性，精妙的法律制度在此时总是给弱势的一方找个帮手，法国“行政报告人”的产生就有这方面的原因。

中国的独立报告人与法国的“行政报告人”之间在起源原因方面有相似之处，但帮助对象恰恰相反。在这个意义上，独立报告人最初的形态好比是“原告报告人”，在司法实践中，独立报告人被比喻为原告的“老娘舅”，有了“老娘舅”在情感上的拉近与力量是的增强，司法的调解也就能在可接受度更大的情况下获得更大的公正。

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