我国港口发展面临的新形势新要求

作为港口后发者，在经济和对外贸易30多年持续保持两位数增长的背景下，我国港口吞吐量迅速增长，世界吞吐量、集装箱吞吐量前10大港中，我国均居7位，港口吞吐能力适应性实现了由瓶颈制约到适度超前的跨越，作业效率位于世界前列，港口发展的内部要素问题基本解决，也面临新的发展形势，要求港口形成新的生态融合发展机制。

一是吞吐量需求增速减缓，全程物流、网络化服务质量需求提高。随着我国生活水平进入中高收入国家行列，经济由高速增长转向高质量增长，重化工业进程基本完成，工业化进入转型升级阶段，经济社会发展对能源、资源等大宗散货需求弹性明显下降，整体保持增速放缓和高位徘徊状态，第三产业成为经济增长的主要动力，经济增长结构的调整将使得吞吐量需求弹性由2.0降为不足1.0，未来3年可望保持约5%的增长速度。同时，对港口服务功能提出更高要求，推进港口由第二代工业功能向第三代物流功能和第四代网络化功能转变，在追求专业化、作业效率的同时，更加追求柔性化、多功能服务；在追求客货转运服务功能的同时，追求港口休闲娱乐功能和全面融入供应链服务功能（转运、堆存与信息、金融服务深度融合），实现与产业的融合发展。

二是能力供给保持适度超前，构筑新平衡机制。我国沿海港口吞吐能力适应性已保持在适度超前状态。同时，随着各港新港区的开发建设，使得港口之间距离由约200公里，逐步演变为目前约50公里，加之公路铁路建设的高速发展，港口与腹地间运输通道无论从连通性还是运输能力都得到了显著改善，港口服务共同腹地范围不断扩大，使得相邻港口区域服务垄断性降低、竞争性提高，甚至出现恶性价格杀价竞争的局面，投资净资产收益率呈现逐年下降态势（如图1所示），不利于港口的可持续发展，长远看也将反作用于对区域经济发展的功能适应性。当前集装箱班轮运输的联盟化趋势，进一步提高了市场集中度，议价能力相对于分散的港口处于强势地位。我国港口发展面临的的这一态势，有世界港口发展面临的共性问题，也有港口发展规模远大于世界其他国家港口的所特有的问题，要求形成新的生态：保持供给能力适度超，实现鼓励竞争与提升资源利用效率的平衡，既要防止过度投资造成资源浪费、有效面对班轮公司集中度提高的压力，又要防止垄断可能导致创新服务动力不足和强制服务、捆绑服务。

三是环境、资源价值提升，港城追求共荣发展。随着经济社会的发展和城市化进一步推进，由重点发展工业逐步转向发展服务业，经济增长的直接货物流动需求增长明显放缓，城市综合服务功能逐步提升，国际影响力逐渐增强，人们对大气、水和生态环境要求明显提高，解决交通拥堵、实现出行便捷性使大城市面临的共性挑战，岸线、陆域价格不断提升特别是区域核心城市尤为突出。资源环境价值的提升和港口的发展，使集疏运与城市交通、港口生产对环境影响与城市日益提高环境要求、对陆域和岸线等相关资源争夺逐渐显现，港城关系向以提高环境质量、资源利用效率衡的共荣方向发展。资源利用上，表现为城市第三产业土地资源、环境资源的利用效率往往高于码头装卸和仓储业务，要求港口从提高城市整体资源价值角度优化码头布局，原近城市核心区的码头业务逐步迁移至城市边缘地区，将有更大开发潜力的滨水岸线、陆域转换为城市功能区，核心城区资源利用效率得以提高，同时通过陆域资源综合开发（远离城市核心区、围海造地、人工岛），以及城区码头从老城区转移，港口、城市均将获得发展空间；环境友好上，随着城市产业结构调整、产业升级和公路运输绿色发展，工业排放、汽车排放的大幅度下降，绿色运输方式-海运，船舶进出港和码头作业期间的排放对城市的影响比重将大幅度上升，甚至成为部分污染物的重要来源，要求港口实现节能减排，近期特别表现为建立排放控制区，通过技术进步、清洁能源使用等，减少大气和水污染物的排放。

四是“走出去”发展，提升网络化服务水平。15世纪后期至20世纪中叶，世界列强抓住一轮全球性大国形成的历史机遇，依托坚船利炮，一方面在远海形成了海外岛屿、海外省等直接拥有领土，依托联盟构筑了全球网络，形成其全球快速反应、有效应对常态和非常态突发事件的基地。作为后发国家，中国不可能靠掠夺、复制他国的模式以构筑全球网点，而是走利益共同体、命运共同体的道路。我国作为世界港口大国，在港口建设、码头运营效率等方面已居世界领先水平，也形成了港-产-城融合发展的模式，对内“走出去”应根据区域经济结构调整，优化集疏运通道，推动海铁联运、江海联运和水水转运发展，沿内河、铁路和公路集疏运通道，形成完善的服务网点，提升港口对腹地网络化和全程物流服务水平；对外应跟随国家资本、产业走出去战略、“一带一路”战略，抓住机遇实现全球化布局，是为世界港口发展贡献中国智慧，解决港口作为基础设施发展，特别是在发展中国家面临的难题贡献中国方案；是推进中国贸易便利化，构筑全球网点，有效应对突发事件，维护海外资本安全、人命安全；也是港口转型升级，形成全球码头经营人和国际码头经营人，实现自身可持续发展的需要。

五是完善港口资源整合，推动港口融合发展新生态基于发展面临的新形势和经济社会发展对港口新要求，港口资源整合一度成为推动港口新生态的重要抓手，在需求增速减缓、能力适度超前、投资回报持续下滑以及班轮公司联盟化发展的背景下，港口资源整合的动力越来越强。包括行政资源整合、自然资源整合和经营资源整合三个方面。

辽宁省在大连港集团、营口港集团跨市域发展的基础上，2017年与招商局集团合作建立辽宁港口统一经营平台，两港资产正式划拨辽宁省，开启了辽宁港口经营主体一体化整合的进程；河北省2009年成立河北港口集团有限公司，实现了秦皇岛港、唐山港部分港区和黄骅港部分港区的统一经营。为推动京津冀一体化，2015年天津港（集团）有限公司与河北港口集团有限公司签署框架合作协议，合资成立渤海津冀港口投资发展公司，建设运营高沙岭港区建材码头、黄骅综合港区多用途码头，合资成立唐山集装箱码头公司，负责唐山港京唐港区全部集装箱码头的建设、运营和管理，推动津冀港口跨区域协同发展。2017年交通运输部与天津、河北省部省联动推出《加快推进津冀港口协同发展工作方案（2017-2020年）》，共同推动津冀港口跨省级行政区域资源整合先行先试。江苏省在太仓港、常熟港和张家港港整合为苏州港的基础上，2017年将连云港港、南通港、苏州港、镇江港、常州港、泰州港、扬州港和南京港等8个港口国有企业资源整合，组建了江苏省港口集团。上海国际港务集团公司实施“长江战略”，与宁波港集团成立合资公司，陆续参股、控股苏州港、江阴港、南京港、芜湖港、安庆港、九江港、长沙港、武汉港、宜宾港和重庆港等港口码头资源。浙江省在2005年底宁波、舟山两港合并为宁波—舟山港的基础上，2015年成立海洋港口发展委员会，并整合宁波港、舟山港、嘉兴港、台州港和温州港五大港口资源，成立浙江省海港投资运营集团有限公司，2016年宁波港股份有限公司完成对舟山港股份有限公司收购，标志着浙江省港口从行政机构、资本和经营等方面实现全方位深度融合。福建省分别于2006年、2008年和2011年通过三次港口资源整合，形成跨行政区划的三大港口，设置与三大港口相适应的港口管理机构，即跨厦门、漳州行政区的厦门港口管理局，跨泉州、莆田行政区划的湄洲湾港口管理局，跨福州、宁德行政区的福州港口管理局。广东省在招商局港口相继收购湛江港集团和汕头港集团的基础上，按照粤港澳大湾区建设战略，以广州港为龙头，积极整合珠江口内及珠江西岸港口资源，力争打造成粤港澳大湾区世界级枢纽港。

在总结各地港口资源经验的基础上，交通运输部向全行业印发《关于学习借鉴浙江经验推进区域港口一体化改革的通知》，引导各地因地制宜有序推进港口资源整合，优化水运供给，加快行业提质增效。

我国港口资源整合既有资本层面的市场动力推动，也有行政力量推动下的行政机构重组和股权合作，打破了“一港一城一政”的分散发展模式，有利于形成现代化综合性的大型港群，持续升级的政府协调机制有利于克服了区域间行政壁垒和地区界限，有利于平衡多重利益关系，也暴露出值得关注的问题：

一是与现行港口法律、法规体系的关系。《港口法》的基本逻辑是“一城一港”，而我国港口资源整合有形成“一省一港”的趋势，现行法规难以在港口资源整合中发挥指导作用；港口已经彻底下放地方，交通运输部作为行业主管部门，也难以在盛行的港口资源整合进行行业管理，市级的港口管理机构难以省级的港口以及省级企业进行管理。因此，应及时总结、评估《港口法》实施14年来的成效，结合当前港口、航运发展趋势和港口资源整合实际，对《港口法》进行修订，为港口形成生态融合发展新模式奠定法律基础。

二是巨型港口与良性竞争的关系。由于集疏运费用往往大于港口转运费用，用户转移成本高，使港口本身对部分腹地具有垄断属性，而港口资源整合推动了资源集中度的进一步提高，甚至形成省港，降低经营竞争性可能导致提升服务质量的动力，甚至可能涉嫌不正当竞争和滥用优势地位的垄断行为，轻则强制服务、捆绑销售，重则从临港经济投资者分得一杯羹，从而挤走潜力投资者特别是全球化投资者，而选择中小型企业落户，不利于区域经济社会发展。因此，应完善港口反垄断行为法规的细化，在推动港口资源整合的同时，通过码头运营商的适度分散，实现资源的集中开发与运营竞争之间的生态平衡。

三是港口与港口群的关系。港口群就是指服务共同腹地、遵循共同规范、共享公共资源（如集疏运通道、锚地等公共资源）、行政资源统筹、自然资源统筹、经营资源统筹的港口集合。从空间和地理布局看，就是形成以区域国际航运中心的港口为主、以周边港口和沿集疏运通道的无水港以及内河港口为辅的港口网络；从经营角度看，就是形成以跨区域码头运营商提供的全称供应链服务；从城市角度看，就是实现港城共荣，一方面就是推动产业集聚，带动金融、保险、现代物流、航运等服务业的发展，另一方面就是提高岸线、能源利用效率，降低建设和生产的污染物排放。纵观我国沿海港口发展现状和态势，应抓住港口整合的历史机遇，加快形成包括辽宁港口群、津冀港口群、山东港口群（从共同腹地角度、区域国际航运中心、公共资源交叉等多角度看，辽宁、津冀和山东不属于一个港口群）、长三角港口群、海峡西岸港口群和珠三角港口群等，既提高港口资源利用效率，实现自我平衡机制，又通过竞争促进技术进步和服务质量的提高，促进区域经济社会发展。在港口资源整合形成港口群过程中，涉及行政区划、港口管理机构、临港产业、海洋、交通等诸多行业和部门的利益，即使是省级政府主导的港口资源整合也难免陷入各方、各环节的利益诉求中，要求以发挥港口群整体优势为基本原则和出发点，平衡地方发展港口和区域经济的诉求，加强政府间协调，理顺各地政府在港口管理方面的关系，强化港口与临港产业、物流园区的有效对接，推进港口与经济腹地运输大通道建设，优化内陆无水港节点布局，促进港口与沿集疏运通道的内河港、无水港的联动，推动促进港产城一体化发展，完善港口群布局规划和港口总体规划，促进区域内港口的合理分工和港口群的优化发展。同时，鼓励以资本为纽带，形成跨区域码头运营商，避免政府可能取代市场配置功能造成效率低下的问题，实现港口群内形成有序竞争生态。