浙江省农村农民住房财产权抵押贷款研究

孙淑萍

[摘要]农村住房是农民手中最主要的资产，通过农民住房财产权抵押贷款创新，能有效撬动农村地区大额信贷资金投放。为有效推进农民住房财产权抵押贷款业务扩面增量提质并形成可复制的创新样板，本文以浙江丽水为例对此开展了调查分析。结果显示，丽水作为全国农村金融改革试点市和“两权”抵押贷款试点地区，在农房抵押贷款业务方面具有良好基础并取得积极进展，未来发展存在较大空间，但需要在配套机制等方面继续健全完善。

[关键词]农民住房财产权 “两权”抵押贷款 金融改革

一、引言

长期以来，农村地区由于有效抵押物缺失，融资难问题普遍存在。与此同时，农民住房作为农民手中价值较高的资产，其金融属性没有得到有效激活。近年来，随着农村的快速发展，农村融资需求不断扩张。在此背景下，中央对农村金融改革的重视程度不断增加，特别是对于推进农民住房财产权抵押贷款力度不断提高。2015年明确提出在全国59个地区开展农民住房财产权抵押贷款试点。丽水市作为全国农村金融改革试点地区和农民住房财产权抵押贷款试点地区，在农民住房财产权抵押贷款方面进行了连续多年的探索创新，围绕农民住房财产权的抵押贷款的制度设计、产品设计、确权发证、交易流转、价值评估、风险分担、抵押物处置等方面先行先试，取得了初步成效。

为推动丽水农民住房财产权抵押贷款工作取得更大成效，本文通过对浙江丽水1800户农村居民关于农民住房财产权抵押贷款的相关调查，获取关于丽水农民关于农民住房财产权抵押贷款需求的第一手资料；同时结合丽水实践的目前进展，总结分析丽水农民住房财产权抵押贷款工作的市场潜力、发展空间、制约因素，在此基础上提出相关政策建议。

二、浙江省丽水市农民住房财产权融资需求特点及满足情况

本文通过问卷形式对丽水市农民住房财产权融资需求特点及满足情况开展了调查。调查采取随机抽样方式，共选取辖内9个县（市、区）1800户农户开展调查，收回有效问卷1786份，样本回收率为99.2%。从居住地看，78.2%的家庭居住在乡镇及农村地区，其中村级家庭815户，占比为45.6%。从住房拥有数量看，74.6%的家庭拥有1套住房，16.8%的家庭拥有2套及以上住房。从收入水平看，家庭年收入主要集中在5万15万元区间，占比达71.7%，其中，5万10万元的家庭户占比为42.8%；多数家庭具有一定的经济偿付能力。从收入来源看，家庭主要收入来源是外出经商的有540户，占比达30.2%；外出打工的有370户，占比达20.7%；种养殖的有541户，占比达30.3%。

（一）融资需求情况

调查显示，1786戶家庭中有672户家庭有融资需求，占比为37.6%，户均融资需求金额为25.6万元。进一步分析发现，人口集聚程度、收入水平、从事行业对家庭融资需求有显著影响。

从人口集聚程度看：人口集聚程度越高，融资需求就越多。居住在县城的家庭户中有融资需求的占比为48.7%，而居住在行政村的家庭户中有融资需求的家庭户占比为30.2%。

从收入水平看：收入水平越高，有融资需求的家庭比例也越高。年收入超过15万元的家庭有融资需求的比例为68.0%，而年收入低于5万元的家庭有融资需求的比例仅为16.5%。

从从事行业看：外出经商家庭中有融资需求占比高于从事种养殖家庭。外出经商的家庭有融资需求的比例为43.1%，高出种养殖家庭11.1个百分点。

（二）贷款申请和获得情况

（D贷款申请方面。银行贷款已成为多数农户的融资首选。有融资需求的672户家庭中有613户家庭向银行申请了贷款，占比为91.2%，户均申请贷款金额24.8万元。在59户未申请银行贷款的农户中，28户通过其他渠道获得融资，25户因利率水平高而放弃申请银行贷款。

（2）款获得方面。613户向银行申请了贷款的家庭中有592户家庭获得贷款，贷款申请获得率为96.6%，户均贷款金额为25万兀o

（3）从获得贷款的主要影响因素看。57.1%的家庭认为自身还款能力较强，而认为是有抵押物和找人担保而获得贷款的比例分别是24.5%和29.2%。这表明银行发放贷款比较强调借款人的还款能力，同时也要求贷款人具有充足的抵押或担保。

（三）农房抵押贷款情况

（1）从申请情况来看。有融资需求的672户家庭中有248户家庭向银行申请农民住房财产权抵押贷款，占比为36.996，户均申请贷款金额24.5万元。

（2）从贷款发放情况来看。248户申请农房抵押贷款的家庭中有224户家庭获得农房贷款，占比为90.3%。户均贷款金额24.3万元。

（3）从贷款用途看。资金主要用于生产经营，占比达88.8%。其中，贷款用途为外出创业经商的占47.3%，贷款用途为农业经营开发的占30.8%。

由此可以得出结论：丽水农房抵押贷款已经成为农户申请银行贷款的一种重要渠道，为农户生产生活提供了重要资金来源。

三、农房抵押贷款的丽水实践

早在上世纪八、九十年代，丽水辖内的庆元、缙云、龙泉等县（市）就开始进行农房抵押贷款业务的探索实践。2008年，丽水市出台了《关于推进农村住房抵押贷款工作的意见》，在全省较早试点开展了农房抵押贷款业务。

2012年，丽水成为全国首个经央行批准的农村金融改革试点市，农房抵押贷款业务顺势大力推进，步入全面发展的新阶段，其中，辖内青田县于2015年获批为全国农民住房财产权抵押贷款试点。截至2016年末，全市累计发放农房抵押贷款30073笔、79.96亿元，余额37.79亿元，单笔平均贷款金额27万元。

（一）围绕需求，创新农房抵押贷款品种

针对不同经营类型、不同资产状况、不同贷款额度农村市场主体的多元化需求，鼓励金融机构结合各自经营特点，创新推出了多种贷款产品。目前，全市农房抵押贷款主要包含农房直接抵押贷款、农房按揭贷款、“农房+信用”授信循环贷款、“农房+村级担保”等四类产品。

（二）立足实际，因地制宜做好制度设计

推动地方政府先后制定出台了《关于进一步促进农村住房抵押贷款工作的实施意见》、《丽水市农村住房抵押贷款管理暂行办法》等制度文件，建立了包含确权颁证、价值评估、流转交易、风险防范与分担机制、抵押物处置、贷款管理等多个方面的制度框架。

（三）注重防控，建立风险防范和分担机制

（1）建立信用风险防范机制。为解决银农信息不对称导致的贷款难问题，自2009年以来，丽水在全市范围全面开展农户信用评价，将44万户农户信用信息纳入自主研发的数据库，持续组织开展信用农户、信用村、信用乡（镇）和信用县“四信”创建工作，评定出信用农户41.4万户、信用村962个、信用乡镇39个、信用县2个，为开展农村产权抵押贷款提供了优质的金融生态环境。

（2）建立农村担保分担机制。受法律限制，农民住房还不具备完整物权，导致农房不良贷款处置难。为分散处置风险，丽水全面推进财政出资、行业合作、商业经营、村级互助等“四级”融资担保体系建设，重点开展了村级互助担保组织创新，以“产权抵押+互助担保”模式发放贷款，有效破解了农村产权流转变现等难题，避免了农房、宅基地只能村内流转、“一户一宅”等法律障碍。截至2016年底，全市已建成村级互助担保组织177家，累计为农户提供担保8.5亿元。

（3）建立风险补偿分担机制。为进一步激发金融机构开展农房抵押贷款业务的积极性，推动市、县两级地方政府建立了对农房抵押贷款的财政贴息、风险补偿机制，按前一年度农房抵押贷款余额的5‰逐年提取风险补偿金，对于金融机构在抵押资产追偿后不足以弥补本金损失的贷款给予补偿。同时，大力推广农村住房保险，充分发挥农房保险的风险保障作用，分散农房抵押贷款风险压力。目前全市政策性农村住房保险投保率超过90%。

（四）积极探索，创新建立抵押物处置模式

（1）明确两类处置方式。借款人无法正常偿还贷款的，①抵押权人可与抵押人以抵押房屋折价或以拍卖、变卖所得的价款受偿；②协商不成的，抵押当事人可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

（2）创新出台两项处置制度。①制定出台司法保障意见。制定出台了《关于为推进农村“三权”抵押工作提供司法保障的试行意见》，明确要求辖内各级法院积极支持农村金融改革试点，稳妥受理农村产权抵押纠纷案件，为银行通过司法途径解决农房不良贷款提供了司法制度依据和畅通了司法处置渠道。②建立事前承诺制度。明确申请农房抵押贷款的借款人要取得房屋所在村集体经济组织同意借款人进行抵押、在其债务到期未清偿时予以处置的书面承诺；同时申请农房抵押贷款的房屋所有权人要作出在抵押房屋依法处置后有第二住所的书面承诺。

（3）建立两类公开流转处置平台。①建立市县乡三级农村产权交易平台在抵押物需要处置变现时，将抵押农房通过平台公开竞价流转，成交所得用于抵偿金融机构债务。②建立淘宝网司法拍卖模式。法院判决银行胜诉后，法院执行局通过“淘宝网”的“司法拍卖”平台，组织开展对抵押物拍卖工作，充分发挥“淘宝网”广为人知的网络交易平台，有效提高拍卖成交率。

四、发展前景及制约因素分析

（一）发展前景分析

（1）农房作为农民财产的主要形式，具有较高的经济价值，具备开展农房抵押贷款的物质条件。样本家庭房产套数为1套及以上的有1572户，占比达88%。这表明多数样本家庭拥有农房，具备进行农房抵押贷款的基本条件。在对农房进行自我评估时，认为价格在10万-30万元的有486户，占比达27.2%；30万-50万元的有482户，占比达27.0%；50万元以上的有487户，占比达27.3%。按平均价格40万元、抵押率为60%计算，每户农户可获得贷款金额近24万元，基本可满足多数农户的融资需求。

（2）农村融资需求较大，农户和银行机构对农房抵押贷款均有较高积极性。丽水“三农”占比较高，农村人口占总人口的68%。且近年来农业产业化、专业化发展速度较快，形成香菇、茶叶等多个具有全国影响力的农产品市场，乡村旅游、农家乐、民宿经济、农村电子商务等逐步兴起，“三农”发展的资金需求特别是大额融资需求不断增长。如问卷调查显示：1786户家庭中有672户家庭有融资需求，占比达37.6%，户均融资需求金额达到25.6万元。由于农房具有较高的价值，农民对于农房抵押贷款普遍表示支持。

同时，随着近年来金融机构逐步意识到农村金融市场的巨大潜力，纷纷加大农村金融发展力度，尤其是通过开展农房抵押贷款业务来有效拓展农村市场。目前全市25家银行机构已全部推出了农房抵押贷款业务。

（3）丽水在农房抵押贷款方面已经具备了较为扎实的工作基础。近年来，丽水市已经围绕确权颁证、价值评估、流转交易、风险分担机制、抵押物处置等方面进行了一系列的探索，特别是在风险分担机制建设方面已经取得了积极成效，将不良率持续维持在较低水平。截至2016年底，全市农房抵押贷款不良率仅为0.24%。健全的工作機构、实践探索为下一阶段深入开展农房抵押贷款工作提供了扎实基础。

（4）农房贷款尚处于探索阶段，未来存在较大发展空间。与城市住房按揭贷款相比，农房贷款发展相对偏缓，未来发展空间较大。据统计，2016年末，全市城镇居民常住人口125.6万人、人均住房建筑面积44.2平方米，农村居民常住人口90.9万人、人均住房建筑面积58.2平方米。2016年末，以个人住房为抵押品的贷款余额564.1亿元（含公积金贷款），而同期农房直接抵押贷款仅12.9亿元，占比仅为2.3%。

（二）制约因素分析

农房确权颁证进度偏慢。虽然丽水从2013年开始，大力开展农村产权制度改革，在全市范围内全力推进农房确权颁证工作。但从目前进展情况来看，确权颁证进度较为缓慢，较大程度影响了农房抵押贷款业务的开展。截至2016年底，全市农村宅基地使用权证累计发证46.1万本、占比为77%，农村住房所有权证20.5万本、占比仅为38%。全市银行机构普遍反映，农房确权颁证进度缓慢，制约了其推进农房抵押贷款业务进度。同时问卷显示：在672户有融资需求的家庭户中，41.4%的家庭户由于农房证件不齐全而没有申请农房贷款。

究其原因，主要有三个方面：一是农村房屋两违问题较普遍。由于历史原因，农民住房存在大量违法用地和违法建筑等情况，农村宅基地农房少批多建、未批先建、一户多宅等违法违建情况较为普遍，加上管理难度大，有些至今尚未依法进行处理，严重制约了农村住房所有权和宅基地使用权确权登记颁证工作步伐。二是农户办理产权证意愿弱。农房发证采取农户自愿主动申请方式。长期以来，农村产权的财产属性未得到充分体现，农民用权意识不强。三是确权颁证工作量和经费压力大。农房发证工作涉及到测量等工作，需要大量人力、财力。丽水农村人口占比高、经济总量小，依靠自身财政力量开展确权工作压力较大。

五、对策建议

浙江丽水作为全国农村金融改革试点市和“两权”抵押贷款试点地区，在农房抵押贷款业务方面进行了有效的探索和实践并取得了积极的成效。当然，与城市居民住房贷款相比，农房抵押贷款尚处于起步阶段，未来发展存在较大空间和潜力，需要不断健全完善相关配套机制，才能形成可持续发展的模式予以复制推广。

（一）市、县层面：加大实践创新力度

建议市、县两级政府围绕农房抵押贷款工作中存在的问题，继续加大创新力度。

（二）省级层面：给予一定经费支持和业务指导

建议省财政对全国农民住房财产权抵押贷款试点地区给予专项经费，支持试点地区加快解决由于经费不足导致的确权颁证缓慢等难题，为试点夯实工作基础条件。同时，建议省政府组织做好农房抵押贷款指导工作，特别是针对农房价值评估、抵押物处置等基层经验普遍缺失方面的难题，可加强指导和经验推广等工作。

（三）国家层面：适时修订相应法律

建议国家适时修订相应法律，加强顶层设计。适时对《土地管理法》中有关“一户一宅”、“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”等内容进行修订，扩大宅基地使用权的流转范围，允许有条件突破“一户一宅''和限于同村内流转的限制。借鉴城市住房贷款的成功经验，从增加市场供求的角度，研究建立宅基地使用权有偿出让、转让制度，切实增加农民住房财产的可交易性。