跨域公共危机整体性治理：内涵分析、实践困境与路径思考

赵晨光

(西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710063)

随着后工业化与现代信息技术的发展，区域之间的关联性日益加强，单一区域内的公共危机治理逐渐开始突破“域”(地域、领域、时间)的界限，形成了公共危机的跨域治理，如各类公共卫生事件、环境污染的治理等。随着跨域公共危机的日益凸显，基于官僚制基础的以属地管理为主的传统公共危机治理模式已经无法适应跨域公共危机治理的要求。因此，探寻一种跨域公共危机治理的新模式成为目前学术界和实务界的共同使命。正是在此背景下，整体性治理理论为跨域公共危机治理提供了有益借鉴。因此，通过分析其理论内涵，对其实践进行总结与反思，具有重要的理论价值与实践意义。

一、整体性治理：跨域公共危机整体性治理的分析框架

(一)整体性治理理论概述

产生于20世纪90年代末期英国的整体性治理理论是在信息时代背景下对传统的公共行政理论以及新公共管理改革所带来的部门化、碎片化问题的反思与回应，旨在突破原有的行政边界，构建一种基于整合、协调的整体性治理框架和政府治理模式。英国学者佩里·希克斯是整体性治理理论的集大成者，首倡“整体性治理”概念，并逐渐形成了一整套相对成熟的公共行政理论体系，其内涵主要包括：

1.治理理念上强调整体性价值及公共性的回归

治理理念作为一种意识形态，是治理过程的先导和连接纽带，对治理过程具有深刻的影响。整体性治理作为一种以解决跨域公共问题为取向的治理理论和治理工具，以整体性价值作为最基本的价值追求，强调政府整体效果的最优和公共利益整体最佳，[1]要求实现不同治理主体多元价值的整合与碎片化理念的整合。整体性治理强调公共性的回归。公共性作为描述现代政府行为基本性质的重要分析工具，主要用于衡量作为人民权力授予者的政府能否以保证公民利益为出发点。新公共管理改革要求引入市场化、竞争机制，以企业家精神来改造公共部门，把效率视为公共管理的最终目的，使僵化的官僚制焕发了一定的活力。整体性治理理论以回应公民的需求为主导理念，以解决人民的生活问题为政府运作的核心，将政府组织的研究重点转移到个人问题的解决上[2]，对扭曲的“政府本位”进行矫正，实现“公民本位”，以追求公共利益为出发点，回归政府的公共性。

2.治理结构上强调整合与协调

整体性治理理论着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性[3]。所谓整合，是指通过确立共同的组织结构和合作在一起的专业实践与干预来执行贯彻这些想法[4]。整合是整体性治理理论的核心。整体性治理理论强调政府治理结构的整合，主要包括三个方面：首先是治理层级的整合，即政府组织间关系的整合，包括：纵向上中央政府与地方政府之间的整合，压缩政府组织层级，实现政府组织结构的扁平化；横向上地方政府间的整合，实现跨域协作。其次是治理功能的整合，即部门间的整合，包括同一部门内不同功能和不同部门内具有相同功能机构的整合，实行大部门式治理。最后是公私部门的整合，即公共部门、私营部门、非营利组织之间的整合，建立多元主体共治的伙伴关系。

所谓协调，是指“在管理过程中引导组织之间、人员之间建立相互协作和主动配合的良好关系，有效利用各种资源，以实现共同预期目标的活动。[5]希克斯认为，协调与整合是迈向整体性治理中的两个不同阶段。协调作为整体性治理中的首要阶段，强调认知与决定，通过彼此相互连接、签订协议，消除矛盾与冲突，解决认识上的问题，进而达成共识。整合则侧重行动上的执行，从整体的层面考虑协调的结果，达成一致，并予以实践。若没有协调，就难以整合。协调与整合相互独立、密不可分，共同构成整体性治理的关键部分。

3.治理手段上重视信任、责任感与制度化

整体性治理理论的优势在于解决了传统的公共行政和新公共管理改革都无法解决的跨边界问题，即通过有效整合与协调建立起跨层级、跨部门的网络关系。因此，希克斯认为在政府组织间建立信任、责任感并进行制度化是整体性治理整合的关键。信任作为一种文化规范，将不同的治理主体连接在一起，有效合作，权力共享。

4.治理工具上依赖信息技术的运用

科学技术的突飞猛进以及信息化的快速发展，使跨组织、跨边界的资源流动、信息共享成为可能，为整体性治理理论的形成提供了技术工具，是推动公共行政电子化改革、打破以官僚制为基础的组织藩篱的重要因素，对实现跨组织整合、协调、沟通，推进公共治理迈向整体化与透明化具有重要意义。整体性治理将信息技术作为其治理工具，通过信息技术整合，建立信息共享的数据库系统，为进一步实现跨组织结构的整合与协调提供支持。

(二)跨域公共危机整体性治理的内涵

实现国家治理体系和治理能力现代化的关键在于政府治理体制、机制以及治理模式的创新，以整体性治理理论为基础的跨域公共危机治理是整体性治理理论在公共危机治理领域的实践与发展。在跨域公共危机治理中，以信息技术为治理工具，通过设计一系列以信任、责任感为纽带的跨组织、部门间的协调整合机制，可以达到有效解决跨域公共危机治理碎片化问题的根本目的，构建整体性、共享性、有效性跨域公共危机治理体系。该治理体系为新形势下政府跨域公共危机治理提供了新的路径选择，对推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。具体来说，跨域公共危机整体性治理的内涵包括：

1.以整体性的跨域公共危机治理价值为先导

在跨域公共危机治理中，整体性跨域公共危机治理的价值导向是各主体共同治理的精神基础与联结纽带。“经济人”的有限理性使各政府部门在跨域公共危机治理中追求自身利益和目标的最大化，再加上切割式、封闭性行政区划模式，使各政府部门在公共危机治理中有其独特的地方利益，使公共危机治理的价值导向偏离。跨域公共危机整体性治理强调整体性的公共危机治理价值，主要表现在：

第一，整体性的公共危机治理意识的树立。所谓整体性跨域公共危机治理意识，是指在跨域公共危机治理中,各治理主体必须树立整体意识、全局意识，包括整体性公共危机预防意识、反应处理意识和善后恢复意识。跨域公共危机整体性治理是一套完整的治理过程，意识的树立是一系列制度设计的前提。如果某一方治理主体无法在其治理中达到意识上的统一，其治理过程必然会分散，无法实现跨域公共危机的有效治理。

第二，公共意识的强化。跨域公共危机治理失灵的重要原因在于各治理主体没有形成对公共意识的整体性认知，包括整体性公共利益意识、公共责任意识等。跨域公共危机整体性治理强调公共危机治理主体以公共性作为治理的价值基点，以公共责任为主线进行全方位整合，同时注重跨域公共危机治理的战略思维，在整体性治理的框架下跨越部门界限、整合资源、协同行动，最大限度地增进公共价值。[6]

2.以解决跨域公共危机治理中组织结构碎片化为重点

目前，我国实行的是以政府统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。该应急管理体制基于传统公共行政基础上的体制设计，对解决单一区域所爆发的小规模公共危机、维护该区域的和谐稳定发挥了重要作用。但是，在应对跨行政、跨功能边界的复合性公共危机时会出现“碎片化”问题，主要表现为在跨域公共危机治理中政府部门间分割、条块分治、治理分散等。基于整体性治理理论的跨域公共危机治理体系，在不改变传统应急管理体制的前提下强调跨域公共危机治理的整合与协调；通过建立系统化、网络化、扁平化跨域公共危机治理结构，实现其治理层级、治理功能上的权力资源共享、彼此信赖、互惠互利、协作共治。

3.以多元主体参与的治理网络为要求

传统的跨域公共危机治理是以政府为主导的公共危机治理模式，政府以其强制性公共权力和法律保障在公共危机治理中占据垄断地位，排斥非政府组织、社会公众等其他治理主体的参与。跨域公共危机治理的复杂性决定了其治理的有效性需要政府内部各层级、各部门以及政府与外部其他社会主体协调联动、合作治理。[7]跨域公共危机整体性治理要求打破政府垄断公共危机治理的模式，强调引入非政府组织、公民等多元治理主体，构建以政府整合、协调为基础的，多元主体参与，开放、平等、互动的跨域公共危机治理网络。

4.以信息技术的广泛应用为依赖

信息技术的广泛应用使跨域公共危机整体性治理成为可能，以互联网为基础的信息技术打破了跨域公共危机治理中科层制沟通障碍的藩篱，简化了行政层级与业务流程，加强了危机治理主体之间的协商与交流。跨域公共危机整体性治理依赖信息技术的运用，将各危机治理主体通过互联网连接起来，通过打造动态更新的数据库系统，构建跨域公共危机信息共享网络，实现其治理的透明化，使其在信息充分共享的基础上通过协商作出有效的危机决策。

二、跨域公共危机整体性治理的实践困境

社会转型时期，我国传统公共危机治理模式的碎片化问题以及由此带来的公共危机治理领域失灵的现状使得有效治理跨域公共危机已成为我国公共危机治理体系中的重要议题。理论界及相关政府对公共危机愈加明显的跨域特征进行了创造性的理论思考与实践探索，以协调、协同、合作为特征的公共危机多元治理理论体系日渐成熟，以碎片化问题的解决为根本目的的跨域公共危机整体性治理研究方兴未艾。公共危机治理朝着整体性、协同性、系统性方向发展。任何一种模式从初期选择到完善成熟其设计、构建并有效运转都面临着诸多实践困境，跨域公共危机整体性治理模式也不例外。探讨、分析我国跨域公共危机治理模式选择的实践困境，以整体性治理理论为指导，在现有的政府应急管理框架下进行全方位制度设计，对完善跨域公共危机整体性治理模式具有重要意义。

(一)治理能力的困境

1.公共危机治理能力总体不足

公共危机治理能力是指政府对来自自然和社会等各种突发事件的应急能力，是衡量政府治理能力的重要标尺，包括制度能力、组织重构和资源能力。自“非典”以来,我国公共危机治理能力明显提高，但现行经济基础及应急管理体制的刚性约束使现有的公共危机治理能力无法适应公共危机治理的需求。公共危机治理的制度能力、组织协调及资源能力存在明显不足，公共危机治理能力总体不高。经济基础可以为公共危机治理提供丰富的资源及技术支撑，直接决定公共危机治理能力的高低。跨域公共危机整体性治理涉及多个地域组织结构、资源、技术间的整合，各地域间经济基础存在差异，其公共危机治理能力也必然存在差异。以跨域信息资源的整合为例，若某治理主体经济发展水平较低，其信息技术发展较为迟滞，短时间内难以建立有效跨域治理的“线上系统”，其他主体不便支援其相关方面的建设。其次，跨域公共危机整体性治理中，治理能力较强的主体势必会处于核心位置，可能会利用自身的优势在资源整合中攫取更多的资源，而治理能力弱的主体可能会受制于其他主体，其利益可能会受损甚至会退出跨域公共危机治理网络。

2.公共危机预警能力不足

“防患于未然”是公共危机治理能力建设的根本出发点，也是公共危机治理的最理想结果。[8]目前，我国政府在公共危机治理中过于重视公共危机的“事中处理”和“事后补救”，在公共危机预警方面整体危机意识不强，缺乏站在全局的角度发现隐患的能力。跨域公共危机整体性治理是一种系统性、全程性公共危机治理模式，强调公共危机治理的预见性。公共危机具有潜伏性，相关危机信息难以筛选和把握。因此，如何提高相关治理主体的危机辨识与预警能力，实现跨域公共危机预警的整体性、有效性具有一定的挑战。

3.公共危机治理中的资源能力建设不足

公共危机治理的过程是一个大规模资源消耗的过程。就人力资源而言，政府一般公务人员缺乏相关的公共危机治理知识和能力。我国在公共危机治理上为使政府公务人员熟悉应急管理流程，提高其处理公共危机的效率和应对能力，出版了《公务员应对突发事件学习读本》《学习国家应急预案》等有关应对公共危机的公务员培训实用教程，但其在危机治理中的效果不显。另外，专业性的应急管理人员十分稀缺，主要表现在：一是高校相关应急管理专业的设置不多见；二是公务系统对专业性应急管理人员的培训十分缺乏；三是公众的公共安全教育以及在公共危机发生时的自救能力不强。跨域公共危机整体性治理模式的构建要求政府不断提高公务人员及社会公众的危机素质。

(二)治理结构的困境

1.权力结构的缺陷

我国自古以来实行的是高度中央集权的公共危机治理模式，具有集中各种力量应对自然灾害等各种危机的优势。现行以属地管理为主的应急管理体制是在中央权威的统一领导下推动的，而跨域公共危机整体性治理网络中各治理主体在平等自愿的基础上进行整合与协调，其权力大多是对等的，各政府部门原本处于彼此竞争的关系，在缺乏中央权威的基础上推动治理结构的整合与协调、实现整体性权力共享的治理网络是一大实践难题。

2.重返官僚制组织结构的困境

跨域公共危机整体性治理需要打破区域内部碎片化的行政边界对跨域公共危机整体性功能的制约。在改变基于官僚制的以属地为主的应急管理体制不现实的条件下，只能继续以现行的碎片化行政边界为基础实现跨域公共危机治理功能边界与行政边界的一致，以克服跨域公共危机治理功能边界的整体性与行政边界的碎片化之间的矛盾。目前，比较有代表性的做法是大危机管理部门的建构。大危机管理部门实质上是将跨域性的危机管理部门按照职能进行合并，成立一个专门负责跨域公共危机治理的常设机构。大部门的建立将各治理主体间跨域性的危机治理工作转移到大部门内，但大部门内部相关协调工作依然无法有效运转，大部门内部的小部门依旧貌合神离，出现了新的“大碎片”套“小碎片”的问题，整体化难以实现。

(三)治理理念的困境

1.责任意识的缺乏

跨域公共危机整体性治理中，各个治理主体面临着相同的问题与共同的利益，理应以整体利益为行动出发点。但在跨域公共危机发生时，个别治理主体抱有“搭便车”或“机会主义”的心态，为实现自身利益而置整体性网络目标于不顾，缺乏责任意识，不愿主动采取必要的行动参与跨域公共危机治理。因此，要求相关治理主体主动担负起跨域公共危机整体性治理网络中的责任必然面临挑战。

2.治理文化的困境

我国幅员辽阔，不同的地域在历史、风土人情、生活习俗、价值观念等方面具有不同的特点，这些特点构成了该地域的治理文化。跨域公共危机治理文化的困境主要是指地域文化的差异导致各治理主体在跨域公共危机治理中治理模式、经验等各异，从而使不同的治理主体对跨域公共危机治理具有不同的认识和见解，比较容易产生分歧，甚至对立、冲突等，无法形成整体性治理意识。治理文化作为跨域公共危机整体性治理中特有的意识形态，对危机治理有重大作用。构建一种整体性公共危机治理价值观与文化体系是一个长久的过程，短时间内是无法完成的，由此带来的治理文化的困境难以解决。

(四)社会资本的困境

跨域公共危机整体性治理社会资本的困境主要表现为以信任为核心的社会资本的缺失。跨域公共危机治理的复杂性需要相关政府、企业、第三部门、社会公众等打破边界隔阂，构建权力共享、资源互补、彼此协作的跨域公共危机多元共治的治理网络。多元共治是以多元主体间的信任为前提的，然而当前我国跨域公共危机治理中的信任普遍缺失，主要表现在：一方面政府因其自闭性及受全能型行政思维的影响，在公共危机治理中倾向于大包大揽，对非政府组织、社会公众等其他治理主体缺乏信任，排斥其他治理主体的参与。这种情况已有所改观，但企业、公众等其他社会治理主体仍无法真正融入公共危机治理中。另一方面，政府在危机治理中的频繁失误及部分行政官员将自身利益置于公共利益之上，极大地削弱了政府公信力，减弱了其他治理主体对政府的信任，降低了跨域公共危机整体性治理网络的稳定性及凝聚力。

三、跨域公共危机整体性治理的路径思考

(一)强化以公共性、责任为核心的跨域公共危机整体性治理理念

治理理念作为一种意识形态，是治理过程的先导和连接纽带，对治理过程具有深刻影响。实现跨域危机整体性治理的相关制度设计、机制的完善都需要强化整体性跨域危机治理理念，树立为公、为民的公共利益和责任导向，增强以政府应急管理人员为主的公务人员的公仆意识、服务意识、风险认知意识，统一相关政府的跨域认知，以理念的整体性促进跨域文化的包容性，提高跨域政府间的凝聚力。

(二)提高整体性跨域公共危机性治理能力

整体性跨域危机治理能力是实现跨域公共危机整体性治理的关键，主要包括整体性跨域危机应对能力、全流程治理能力以及应急资源建设能力。提高整体性跨域危机应对能力的关键在于解决跨域治理主体危机治理能力不平衡的问题。在跨域资源、技术不相适应的条件下，可通过构建一系列强制性规范约束机制,明晰各治理主体应承担的责任和义务，同时辅以相应的利益协调机制，比如可以减轻在跨域危机治理中发展水平低及受益少的参与主体的参与成本。此外，打造跨域危机信息共享网络平台，重塑跨域危机治理流程，提高跨域危机预警能力，培养专业性地应急管理人员，强化公众的危机意识，对提高整体性的跨域危机治理能力具有重要意义。

(三)构建以权威性为核心的整体性跨域公共危机治理结构

构建以权威为核心的整体性跨域公共危机治理结构，要求跨域公共危机整体性治理由中央指派的应急权威性部门推动。该部门进行相关部门的协调与整合，进行跨域重组，重新界定各层面应急部门的职能界限，从而组成新的跨域公共危机治理机构。该部门应属中央权威性应急管理部门的直属机构，由其推动各域相关应急部门的整合与协调，并负责进行相关跨域危机信息的收集、决策、资源调配等。此外，重新整合后的大部门对其中的行政人员选择应具有较高的要求，除具有专业应急管理知识外，还应具有高度的公共责任感与公共利益意识，只有这样才能避免大部门内部出现“小碎片化”问题。

(四)培育以信任为核心的社会资本

信任是跨域公共危机整体性治理必不可少的组成部分。在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。[9]首先，在跨域公共危机治理中，应充分尊重公众的主体地位，坚持危机信息公开、透明的原则，积极塑造政府的良好形象，努力提高自身公信力，赢得公众对政府的信任。其次，应努力培育社会资本，发展壮大社会组织，改变全能型政府治理的思维，以建设服务型政府为目标，实现跨域公共危机整体性治理。