“党领导一切”的历史审视与现实意蕴

李 佳，李 帅

(1.中共长春市委党校 党建党史教研部，吉林 长春 130022；2.吉林大学 商学院，吉林 长春 130012)

党的十九大报告在总结历史经验、直面现实问题的基础上旗帜鲜明地提出了新时代党的建设总要求，其中“坚持和加强党的全面领导”是重中之重。党的十九大通过了《中国共产党章程(修正案)》，把“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”明确写入党章。“党的全面领导”和“党是领导一切的”虽提法不同，却异曲同工，重在重申和强调中国共产党的领导这一中国特色社会主义的最本质特征。“党领导一切”，在一党执政的社会主义国家中是一个广受关注又颇具争议的敏感话题。因此，该话题一经提出就引起了高度关注，引发热烈讨论。其中既有明确的支持、拥护、赞赏，也不乏个别的遐想与担忧，而后者的焦点集中于法治进程的顺利推进和人治老路的不当复归。因此，有必要对此进行梳理和澄清，特别是从的党的历史角度重新审视，释疑解虑，正确理解“党领导一切”的理论意蕴。

一、理论上厘清“两组概念”

澄清“党领导一切”的正确意蕴，首先必须在理论上明确党的领导、党的执政和党的领导方式、党的执政方式两组概念。

(一)党的领导和党的执政

党的领导和党的执政，是相互联系又相互区别的两个概念。党的领导涉及党对国家政权的领导，对政治、经济、文化等各方面工作的领导，对工、青、妇等社会团体的领导，还有对党组织内部的领导等等。党的领导在各方面具有普遍适用性，纵向从中央到地方，横向党政军民学，一切领域一切行业，党领导一切。党的领导源于权威，而权威来源于人民的拥护和支持。1912年3月，孙中山主持通过了《中华民国临时约法》，明确规定允许结社组党，使得组建政党合法化，一时间组党热情空间高涨。据统计，“仅上海、苏州、南京、广州、武汉、天津、北京七地，从1911年10月至1913年4月的一年半时间里，先后成立的党、社加上少量1911年10月前成立在这一时期继续活动的团体，共计386个，其中具有明显政治色彩的社团271个”[1]。这些政党几乎都宣称救国救民，但后来绝大多数为人民所抛弃。只有中国共产党，在领导人民革命过程中因坚定捍卫国家民族利益、坚决解决民生问题、一贯秉持优良作风，逐步确立起在人民心目中的无上权威。树立了权威，成为领导党，自然也就拥有了人民让渡一部分私权利所形成的大的公权力，而执政靠的就是此公权力。

(二)党的领导方式和党的执政方式

党的领导方式和执政方式，即拥有了领导权威和执政权力之后，怎样实现党对国家和人民的领导，怎样实现科学有效、深入民心的执政。从党的领导途径来看，我们党的领导方式是：党对国家、人民和社会的政治领导、思想领导、组织领导。党的领导方式是宏观而具体的，党的各级组织会根据自身实际情况因地制宜，在坚决执行党三种领导方式基础上制订更加细致、科学、规范的领导方式，以不断加强和改进党对基层组织的领导。从党的执政理念来看，党的执政方式是：科学执政、民主执政、依法执政。党的执政方式体现的是党对国家政权(权力)的掌握和运用。建党90多年来，我们党在执政方式上充分体现了人民性，践行权为民所用、情为民所系、利为民所谋的理念。

(三)两组概念的显著差异

通过定义的细微差别能够看出：党的领导和党的领导方式就内涵而言大于党的执政和党的执政方式。二组概念的显著区别在于：党的领导是针对全部国家和社会生活而言的，党的执政则仅针对国家政权而言，主要发生在国家政权活动领域；党的领导方式并不一定与国家权力联系在一起，而执政方式必定与国家权力联系在一起，不介入政权就谈不上执政方式。

所以，党的领导、党的执政和党的领导方式、党的执政方式四个概念当中，前两个概念和后两个概念分属两个层次。与此同时，党的领导、党的领导方式在内涵和外延上要明显大于党的执政和党的执政方式。因此，我们在理论和实践中必须注意二者之间的分界，不能混淆。但是，由于在理论上没有彻底厘清二者的差异，实践过程中往往模糊甚至混淆两组概念的界限，甚至将党的领导和党的执政方式这两个不同层次且本身并无冲突的两个概念混为一谈，进而导致在实践中走了很多弯路，甚至引发严重问题。

二、两组概念视角下对“党领导一切”的历史审视

中国共产党自诞生之日起到党的十九大召开之前，从党的领导和党的执政及其方式的变革角度，可以划分三个大的时期：

(一)1931—1949年，局部执政时期的初步摸索

国共第一次合作失败之后，以毛泽东同志为代表的中国共产党人深刻思考中国革命的未来发展，意识到要想实现中国劳苦大众翻身解放，建立人民当家做主的新社会，必须建立属于人民自己的红色政权。1931年11月，在中国共产党的领导下，在江西瑞金建立了中华苏维埃共和国临时中央政府，开始了我们党领导人民、执政发展的新篇章。1942年，由于日军扫荡和国民党封锁，战争环境日益残酷。与此同时，党内开始出现山头主义和分散主义的倾向。为克服困难，加强党的团结和统一，中共中央于1942年9月1日通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。文件明确规定：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体，根据地领导的统一与一元化应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会(中央局，分局，区党委，地委)”。这是党的正式文件中首次出现关于“党领导一切”的规定，党的一元化领导体制自此确立。这既是当时党的领导方式，也是局部执政时的执政方式，简单概括，即“一切由党委会说了算”。

(二)1949—1978年，社会主义革命和建设时期的曲折探索

1949年10月1日，毛泽东主席在天安门城楼上那句“中华人民共和国中央人民政府今天成立了”，标志着中国共产党从革命党转变为执政党。我们党深刻认识到，随着新中国的诞生，党的任务、使命也随之发生了变化。中国共产党必须迅速适应这一角色和身份的转变，同时变革原有的领导方式和执政方式，以推进新的任务和使命的完成。

但是，建国初期新政权的巩固面临内外交困的国内外环境。迫于形势与环境的压力，加之可供参考的经验有限，初掌政权的中国共产党继续采取革命时期的一元化领导和执政方式。在强调党的领导的同时，将领导和执政相混淆，党政不分，以党代政，甚至以党代法。不适宜的领导和执政方式在文革时期发展到极端，不仅国法荡然无存，党的各级组织也被推倒和取代，致使党的事业受到严重损失。

因此，党从局部执政开始到改革开放以前，在很大程度上是以党的领导覆盖、代替党的执政，这在战争年代，包括1956年社会主义改造完成之前的特殊环境下，对坚持党的集中统一领导、夺取战争胜利、巩固新生的人民民主政权确有必要。但社会主义改造完成后，长期模糊二者界限，最终发展到党事无巨细地包办一切，则需要不断反思和总结调整。

(三)1978—2017年十九大之前，改革开放时期的新实践

该时期细分为两个阶段。1978—2012年为第一阶段。党的十一届三中全会以后，中国共产党主动反思并改革领导和执政方式，逐步改变以往极端化的“党政不分”“以党代政”“以党代法”的执政方式，社会焕发空前活力。但理论上领导和执政的界限没有彻底厘清，最终反映在实践上。一方面，着力进行以党政分开为关键和重要内容的政治体制改革，强调科学执政、民主执政、依法执政，转变执政方式；另一方面却有意无意地弱化、忽视领导权问题，甚至在党本来应该绝对占领的一些领域、空间作出无原则的让步，其严重后果就是党的领导弱化问题明显加剧。

2012—2017年为第二阶段。以习近平同志为核心的党中央继续探索执政方式变革，使党的执政方式更加科学化、民主化的同时，重点关注党的领导权和领导方式这一关乎未来中国长远发展和党长期执政的核心问题、关键问题。特别是习近平总书记再三明确宣誓“党是领导一切的”这一根本原则，理论、实践双向并举，以加强党的领导为统领，强化党的建设。同时，及时纠正、澄清模糊认识，树立起党中央的无上权威和总书记实至名归的核心地位。通过五年的不懈努力，才有了王岐山署名文章《开启新时代 踏上新征程》一文中的明确判断和结论，即“弱化党的领导的状况得到根本性扭转。”这在党持续发展过程中是一个具有历史意义的转变，也是以习近平同志为核心的党中央在党的发展史上一个重要的历史贡献，必将对党长期执政产生不可估量的重要作用。

问题不是一朝一夕形成的，解决更不可能一蹴而就。40年改革进程中，过分强调执政方式的变革而忽略紧抓领导权和领导方式的完善问题，由此造成的严重后果需要长期努力加以解决。党的十九大报告旗帜鲜明地指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”其后，明确将“党领导一切”作为最高政治原则写入党章，即是实践中的有力举措。

通过历史审视可以看出，自局部执政开始到现在，中国共产党一直在对党的领导和执政及其方式进行探索实践，但实践中走了很多弯路。其主要原因，从理论视角看就是混淆了领导和执政以及领导方式和执政方式两组概念。特别是改革开放到党的十八大之前，将分属两个领域、两个层次、并无任何原则冲突的两个概念——党的领导和党的执政方式彻底混淆，过分强调党政分开，而忽视了加强党的领导、巩固党的领导权的问题，进而导致党的领导虚化、弱化、抽象化和空泛化问题在某些层次和领域仍然存在。所以，这一误判必须得到坚决纠正，在时刻不放松坚持党的全面领导的前提下，既不断完善党的执政方式，也要持续推进党的领导方式的创新。

三、准确把握新时代“党领导一切”正确意蕴需注意的几个问题

从十九大重提“党是领导一切的”到今后很长一段时间，按照前面三个时期划分方法继续划分，可将其概括为：新时代面对新的历史使命，党的领导方式和执政方式健康发展逐步完善阶段。

中国特色社会主义进入新时代，正确理解“党领导一切”的理论意蕴需注意几个问题：

(一)“党领导一切”，既不是对党政分开改革的全盘否定，也不是以党代政的复归

改革开放以后，我国在打破传统单一计划经济模式的同时，开启了以党政分开为重要内容的政治体制改革。这一重要变革对厘清党和其他政治主体的关系、提升党的执政能力具有重要意义。因此，反思改革进程中过分强调党政分开而对巩固、加强党的领导权强调不够这一问题，并不等于对党政分开改革的否定；检讨失误的同时，党政分开改革的正面价值也必须予以充分肯定。

理论界存在上述误解，实际是对职能分工问题认识不清。党在执政过程中，必须始终强调并严格遵守职能分工。实践中应当坚持党的领导权，加强党的全面领导，这一前提须臾不能放松；另一方面，执政方式科学、民主化进程中，应该放开的必须继续放开。例如发挥市场对资源配置的决定性作用，有些领域和方面政府不应管得过紧过细而仍在管的，必须继续深化改革，该退出的坚决退出。这属于执政方式的范畴，与加强党的领导没有原则冲突。简言之，即：执政方面该放的继续加大力度放，而领导层面“党领导一切”须臾不可放松。

(二)“党领导一切”，核心要义是全党、全国上下自觉维护党中央权威和党中央的集中统一领导

中国共产党是社会主义中国的执政党，也是中国特色社会主义事业的领导核心。作为最高政治领导力量，党的领导必须是整体的、全面的，体现在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的各个领域，体现在党和国家工作的各个方面、各个环节[3]，即“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。要确保“党领导一切”，首要前提就是维护以习近平同志为核心的党中央权威和党中央的集中统一领导，这是“党领导一切”最基本、最重要的要求，是该原则的最集中体现。

为推进“党领导一切”原则的落实贯彻，党进行了一系列有益的探索和实践，突出的包括：2014年，中央成立中央网络安全和信息化领导小组，习近平总书记亲自任组长；2017年10月，中共中央政治局以文件形式(《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》)明确要求政治局委员每年向党中央和总书记书面述职；2017年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》，提出要强化党中央和中央军委对武警部队集中统一领导，坚定贯彻中央军委主席负责制。上述探索实践均是“党领导一切”的具体贯彻，更准确地说，是“党中央集中统一领导”的具体落实。今后的各项改革必将沿袭这一方向，创新党的领导方式，强化党的全面领导。

(三)“党领导一切”,重要保障是党员领导干部既要政治过硬，也要本领高强

党的十九大报告指出：“领导十三亿多人的社会主义大国，我们党既要政治过硬，也要本领高强”，并从八个方面，即“学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领”，对“全面增强执政本领”作出了具体要求。这是习近平总书记站在新时代推进中国特色社会主义伟大事业高度，对提高党的领导水平和执政能力提出的新要求。这一要求的提出，也把增强执政本领提到了前所未有的高度。

“世异则事异，事异则备变。”与国内外形势发展变化的要求相比，与党承担的历史任务相比，个别党员领导干部的领导能力和执政水平有待提升。这既是党建工作需着力解决的一个重要问题，也需要党员领导干部自身提高认识、加强学习，以应对更加艰巨的任务和使命需求。十九大报告提出的八种本领，恰恰是新时代、新使命条件下党员领导干部急需加强和提升能力的主要着力点。能否全面增强这八种本领，不仅关系党员干部的个体成长，更关系决胜全面建成小康社会目标的实现，关系新时代中国共产党历史使命的完成。这要求全党深刻认识、理解全面增强党的执政本领的必然性和极端重要性，从自我抓起，从此刻做起，自觉提升能力素质和水平，只有这样才能把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、经得起各种风浪考验的新时代马克思主义领导党、执政党。

王岐山同志指出：“坚持党的领导是当代中国的最高政治原则，是实现中华民族伟大复兴的关键所在，没有中国共产党及坚强有力的领导，中华民族将是一盘散沙。”[4]这段话是对党领导一切原则重要意义的最精简概括，也是每一名党员、每一个中国人都应铭记于心、外化于行的思想和行为准则。我们要自觉从思想上、行动上，始终坚持党的领导，使“党领导一切”落地生根取得实效，从而凝聚起中华儿女最强大的合力，实现中华民族真正复兴！