地方行业高校身份转变与发展机制研究——基于利益相关者的视角

杨海宽

在我国高等教育体系内，主要存在两种身份界定标准：一种是以办学水平来界定。无论是“全国重点大学”“985工程”“211工程”还是正在建设中的“双一流”，这种身份，对于高校而言是办学实力的体现，对于国家而言则要求我国高等教育办出高水平。另一种是以办学渊源界定。简而言之，就是说高校最初是由谁举办的，为谁服务。诸如教育部属院校、地方院校和行业院校，尤其是后两者，地方身份和行业身份具有显著的办学定位和服务面向差异。这种身份，对于高校而言彰显着办学背景，对于国家而言，要求是办出特色。

一、地方行业高校身份转变的必要性分析

对于划转到地方的行业院校而言，以办学渊源界定身份更具有普遍适用性。20世纪90年代末，随着高校划转大潮开启，众多行业高校被划转到地方管理。一方面，随着划转地方与办学层次升格、办学规模扩大的同步实施，这类高校获得了难得的发展机遇。另一方面，身份的变化必然带来办学定位、服务面向等方面的调整，“随着隶属关系的划转，面临着生源下降、教学质量水平不高、科研实力不强等诸多困境”[1]。划转地方带来的身份转变是一个逐步适应的过程，这个过程需要不断探索，付出艰辛的努力。

在这轮办学体制调整过程中，大部分行业高校选择了保持原有行业性和新的地方性的双重身份，这种双重身份既体现地方办学属性，又使办学特色得以彰显，这种战略选择符合高校的发展需要。通过近二十年的发展实践来看，相当一部分行业地方高校双重身份存在着定位优越性和现实差距性并存的现状。

一方面，双重身份优越性明显，为高校拓展了办学空间。如前面所言，划转到地方后，高等教育扩招随之而来，相当一部分高校实现了由专科升格为本科、学院升格为大学的办学层次跨越。同时，办学层次与办学规模的扩大，使这类高校获得巨大的发展空间。这些与地方政府的大力推动和支持密不可分。划转到地方后，高校在教育用地、政策支持等方面获得了地方政府尤其是所在城市的大力支持，没有这些支持，这些高校发展将举步维艰。与此同时，这些高校仍然选择保持行业特色，并力争将这种行业特色打造成差异化竞争优势，特色的学科专业、毕业生就业渠道、资源整合能力以及特有的文化传承，使这类高校在同类高校竞争中具有无法比拟的优势。地方和行业双重身份兼具，有效提升了办学竞争力和生存发展空间。

另一方面，“身份困境”不容忽视，身份整合势在必行。在划转到地方的一段时期内，行业高校要在办学定位、专业布局、办学思路和文化重建等方面都需要进行深度调整，既要体现地方性还要兼顾行业性，一旦选择不好、整合不利，身份优势就有演变为“身份困境”的危险。主要表现在：其一，行业优势难以为继，行业特色褪色。院校间专业壁垒被打破，各类高校举办专业更加多元开放，很多综合院校也开始涉猎行业性较强的专业。对于行业高校而言，原来的“传统优势学科专业面临被边缘化的危险”[2]。随着行业不再办学，行业高校原有行业（部门）资源优势逐渐丧失，与行业的关系日渐疏远。与此同时，行业企业选择人才具有了更为广阔的视野，传统行业高校不再是其唯一选择。办学的开放性和行业选人机制的多元化直接后果就是行业高校的行业特色褪色，社会影响力下降。其二，融入地方举步维艰，地方高校不“地方”。行业高校在融入地方上存在“先天不足”，学科专业与地方需求的偏差、传统关系疏远等因素，行业高校在地方的亲密度上不占优势。此外，地方政府与行业合作方面，采取更为开放的姿态，很多综合类高校也被纳入地方与行业合作的视野，成为地方与行业合作的桥梁。因此，部分行业高校在地方存在感不强、融入度不高、贡献度不足，对地方的支撑作用不明显。以上两种表现，归结起来，核心问题就是办学质量。行业高校要想在行业和地方站稳脚跟，提升自身办学质量是最为紧迫的任务。如果行业高校只打造特色，而不注重提升办学质量，那么其身份优势难以转变为核心竞争力。

二、“利益相关者”是地方行业高校身份转变的基本要素

传统认为，高等教育是以人才培养为中心，以学生和教师为主体，围绕教学、科研而展开的学生指导、教学管理、课程建设、科研开发等一系列活动的集合。基于此理论指导下，大学普遍把自己作为独立的自治实体，从而使自己处于封闭状态。

1963年，斯坦福研究所首次提出“利益相关者（stakeholder）”理论，该理论认为“利益相关者”是指那些能够影响组织目标的实现或被组织目标的实现所影响的个人或群，该理论迅速被学界关注并被运用到各个领域。利益相关者理论为高等教育治理提供了新视角，并带来了一种理论转向，这种转向的一个重要议题就在于，“从组织成长角度看，学校外部合作是学校成功的必要条件，因此高校应改变以‘自我为中心’的态度”[3]，建立一种由多方利益主体参与并共同受益的利益共同体。

纵观高校利益相关者理论发展，学界对大学利益相关者的界定和划分不一而足。哈佛大学罗索夫斯基根据重要程度，将利益相关者分为最重要群体、重要群体、部分拥有者和次要群体，他们分别指：教师、行政主管和学生；董事、校友和捐赠者；科研经费及贷款等资金提供者、产学研合作者；社会公众、社区。国内学者更多地从我国高等教育管理体制出发探讨高校利益相关者，大多认为教育管理部门、教师、学生、企业等是与学校关系密切的利益相关者。综合各方观点，我们认为，高等教育利益相关者可分为大学内部的利益相关者和大学外部的利益相关者。内部利益相关者主要包括教师、学生，外部利益相关者主要包括举办者、用人单位和捐赠者。

利益相关者理论为研究高校身份问题提供了一个视角，大学是一种典型的利益相关者组织。地方行业高校身份所涉及的举办者、合作者和受益者，正是高校重要的“外部利益相关者”，换句话说，“利益相关者”恰恰是地方行业高校身份转变的基本要素。“大学的利益相关者理论也强调与社会各界建立合作伙伴关系，争取社会各方面对大学的广泛支持。”[4]

（一）政府

对于地方行业高校而言，政府往往有两个层面，省级人民政府和所在城市人民政府。两个层面的政府为高校提供主要办学资金、科研经费，控制着高校的办学规模、教师编制，提供高校发展需要的土地等关键发展资源。地方政府的产业发展、产业政策、就业政策等对高校确定办学定位产生重大影响，直接关系着高校学科专业结构、科研方向，对社会服务面向产生直接影响。同样，高校为地方政府提供优质的人力资源，产出支撑地方产业发展的成果和技术，高校还可以为地方政府决策提供咨询，成为地方政府的智库。“大学需具备追求真理的出世理想和经世致用的入世能力，在城市社会的政治、经济、文化的发展中不断回应地方治理的需求，转变自己的角色，建立基于城市发展目标以及城市其他系统之间的功能耦合网，从而超越象牙塔，促进城市和自身的发展。 ”[5]

（二）企业

企业是高校最为重要的利益攸关方之一，更是产教融合的核心要素，从广义上讲，企业是办学不可或缺的重要主体。一方面，企业是高校人才培养的直接受益者，高校提供的高素质人才支撑着企业的持续发展。企业也是高校科研的直接受益者，高校科研创新成果能够直接转化为企业的效益。另一方面，企业需求是高校的办学导向。企业变革带动岗位需求的变革，企业需求的变化是高校人才培养的重要导向，影响着人才培养的规格、目标和质量。企业还是高校办学的重要资源集聚地，为高校提供学生实习、教师实践和科研的平台，企业也为教师科研提供一定的资金。

（三）行业

对于地方行业高校而言，行业是其诞生的母体，因此有着更为深刻的关系。行业高校的最大优势在于学科专业设置的独特性、科研创新的专有性、人才输送的优越性以及整合资源的便捷性。这些使行业高校具备了其他高校无法比拟的优势。除上述高校与企业的互动关系外，行业对高校更为深刻的意义在于文化塑造与滋养，不同的行业具有不同的行业特色文化，这使行业背景孕育了高校独特的文化气质，形成了强烈的文化认同。

三、地方行业高校身份转变的主要任务

对于地方行业高校而言，身份转变就是理清自身的身份属性，挖掘行业背景优势，强化地方办学属性，有效整合地方与行业资源，把地方与行业兼具的身份优势转化为实际办学成果，从而全面提升办学质量，提高办学竞争力。地方行业高校身份转变主要有三大任务：

（一）汇集办学资源，拓展办学空间

地方办学和行业办学哪种办学方式更有利于高校发展，短时间内无法给出确切的答案。从现实办学实践看，不乏重回行业（主要通过更名，而不是恢复行业办学）的案例，也不乏主动融入地方的案例。这说明，在汇集办学资源，拓展办学空间方面，行业和地方都有可为之处。因此，无论是偏向行业，还是偏向地方，行业地方高校选择的目的就是获得更多的资源和更大的空间。这主要包括三个方面：一是获取办学条件，诸如办学资金、办学设施、实验教学条件等；二是获取政策支持，诸如人才引进政策、学科建设政策、平台建设政策等；三是提升社会影响力，高校社会影响力主要通过对社会的贡献度来体现，社会影响力的提升是吸引优秀生源最坚实的基础，而优质生源是高校提升办学实力的重要方面。

（二）实施内涵发展，提升办学质量

随着高等教育规模扩张到一定程度，高等教育提高质量成为最为关键、最为紧迫的任务。针对不同层次高校，国家提出了不同的质量提升之路。对于地方本科院校尤其是新建本科院校，转型发展为这类高校质量提升带来前所未有的机遇。正因为此，转型发展也被认为是国家专门为新建本科院校向新型本科院校跨越的制度设计。转型发展对于地方高校而言，面临两大重要任务：一是优化人才培养模式，提升应用型人才培养质量；二是融入经济社会发展，提升社会服务能力。这两大任务对于行业地方高校而言，都意味着必须协调和处理好地方与行业的关系，通过社会资源办学提升办学质量，反过来，通过提升办学质量来提高服务社会能力，从而构成一个多方受益的良性循环系统，实现“以服务求支持，以共赢谋合作，以贡献求发展”[6]。

（三）凝练办学特色，形成竞争优势

面对转型发展的要求，地方行业高校特色建设是重要的内容，也是转型发展成果的主要标志。对于地方行业高校而言，这个特色可以从如下方面彰显：一是学科专业特色，也可以叫行业特色，这主要体现在学科专业设置和服务面向上，这是其他高校无法比拟的，能切实形成差异化竞争优势。二是办学模式特色，这主要体现在高校如何办学、怎样培养人这个方面。有的高校与地方紧密合作，形成“校地合作、产教融合”的办学模式，打造了独特的地方办学特色，有效提升了办学质量。三是文化特色。高校文化是长久办学逐渐积累形成的，能够彰显一所高校的独有气质。高校文化体现在历史积淀中，也将孕育在现实办学实践中，打造和凝练高校文化既要挖掘历史，还要注重当下办学实践的总结。

四、整合利益相关者资源，构建利益共同体

行业高校身份转变的主要目标是既发挥行业背景优势，又能融入地方、服务地方，发挥行业性和地方性双重作用，实现办学价值的最大化。要完成这个任务，构建利益共同体是重要途径。

（一）推进人才培养合作，构建育人共同体

对于高校而言，“培养什么样的人”和“怎样培养人”是必须回答的两个基本问题。具体来说，就是要进一步落实应用型人才培养定位，要面向地方经济社会发展需要和行业需求培养高素质的应用型人才；就是要构建应用型人才培养体系，走“产教融合、校企合作”办学之路，打造育人共同体。这个共同体需要高校、地方和行业共同参与，在人才培养全过程中发挥作用。其一，高校应邀请地方、行业参与专业设置，建立行业和企业专家参与的专业设置评议机制，根据经济社会需求导向，对新专业设置和专业退出提出建议，提升高校人才培养的社会符合度。其二，构建“产教融合、校企合作”培养模式。“传统上行业特色院校在办学过程中的显著特点就是注重对学生实践能力的培养，强调理论教学与实践教学紧密结合，把实践教学过程当作消化理论、强化理论、拓展理论、锤炼技能的过程。”[7]积极与地方企业和行业开展合作，“通过专业链与产业链对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接，瞄准产业先进技术的转移和创新，与行业内领先企业开展协同育人，实现人才培养规格与产业发展需要对接”[8]，使人才在专业上更符合“需求性”，在定位上体现“应用型”，在素质能力上更凸显“高水平”。

（二）推进产学研合作，构建创新共同体

应用型高校应将科研创新定位于应用型研究，集中于行业和企业关键核心技术、核心工艺和共性管理问题等方面。随着国家“2011计划”的推出，高校科学研究迈出协同创新的步伐，有利于突破科研创新体制机制壁垒，促进创新组织从个体、封闭方式向流动、开放的方向转变，促进创新要素从孤立、分散的状态向汇聚、融合的方向转变，促进知识创新、技术创新、产品创新的分割状态向科技工作的上游、中游、下游联合、贯通的方向转变[9]。在这方面，地方行业高校具有先天优势，能够切实整合地方与行业创新要素，构建产学研用一体的协同创新体系，主要做法就是构建由高校、企业和行业参与的协同创新中心，通过创新要素的整合，提升科研创新能力，并把科研创新成果应用到地方经济社会发展和行业进步。

（三）推进成果转化合作，构建创业共同体

创业作为“大众创业、万众创新”的重要一环，既是创新的延伸，也是创新的转化，同时也是促进就业的有效途径。与创新优势相比较而言，高校在成果转化和创业方面并不具备先天优势，相反，地方（企业）和行业则更有敏锐的洞察力和较好的承载力。以众创空间建设为例，高校大学生积极性高，思维灵活，成为“大众创业”的主力军，但是高校在资金运作、政策把握、市场分析等方面明显不足。因此，将政府主导的“双创”工作与高校创新创业教育相结合，将“政府推动、市场主导、高校参与”作为众创空间的一种建设模式，既调动了双方的积极性，也实现了优势互补。在成果转化方面，高校具有创新资源，而行业和企业掌握创新需求，知道哪些创新点能够形成真正的生产力，所以将创新需求与创新要素相结合，自然就形成了转化，从而形成“行业企业搭台、高校唱戏”的创新与成果转化一体化机制。

（四）推进文化交流，构建文化共同体

在地方，当前文化建设成为社会建设的重要组成部分；在高校，文化传承与创新是大学的重要使命和基本职责；在行业，独特的文化是行业的显著标志和发展源泉。文化具有的育人化人功能在高校、地方和行业中具有相同的价值。高校、地方、行业文化可以实现相互融合、共同发展。在这里，重点阐述地方文化和高校文化的互动。地方文化是高校文化的土壤，高校处在地方文化发育的生态系统内，相同的自然地理环境、历史传统和人文气息，形成了大学与地方在文化上的连带关系，“地域文化与大学文化进行充分融合”[10]，赋予了大学文化的地方品格。“地方高校汲取地域历史文化资源，充分发挥以器物形式为载体的景观文化教化育人，能够使身在其中的师生员工潜移默化地产生学习和研究的动力，并以此获得精神养分。”[11]大学是先进文化的诞生地和引领者，可以对地方文化进行反哺，为地方文化提供持续不断的人文支撑。大学要积极融入地方文化研究与开发中，将地方文化研究作为大学学术研究的重要组成部分，自觉承担起地方文化建设的引领者和咨询者职能。

（五）推进资源共享，构建资源共同体

打造资源共同体的基本任务是，打破高校、地方与行业之间的资源共享壁垒，推动高校、地方与行业实现资源的合理配置。以图书馆、体育馆等设施建设为例，校地双方存在较好的互补关系，地方的“两馆”（图书馆、体育馆）可以建设在大学周边甚至大学校园内。以研究所建设为例，行业可以将其相关研究所建设在高校附近，地方政府可以在土地、政策等方面给予支持。此外，三方还可以共享教学资源，学校可以建设面向行业和企业开放的模拟仿真实训场地，行业和企业建设接纳学生实习的实践基地。

五、完善外部治理体系，构建身份转变机制

对利益相关者的分类的目的是为了对大学进行有效治理。不同利益相关者在大学发展中的作用，决定了大学在构建治理体系时的某种偏好和倾向。内部利益相关者决定着内部治理结构和治理体系；外部利益相关者则关系着大学外部治理的结构和体系。随着与外部关系互动的关系日趋紧密，大学“应从‘自治’走向‘共治’，并致力于建立与社会各个部门之间的新型合作伙伴关系”[12]。在经历了政府集权、教授治学、民主管理等管理模式之后，高校治理开始走向利益相关者共同治理的模式。

地方行业高校利益相关者主要包括地方政府、相关企业、原所属行业等与高校发展具有密切相关性的组织。与一般地方本科高校不同，行业体系是相对稳固和独特的利益相关者。就身份转变而言，高校外部治理的主要任务是协调与地方、行业的关系，形成紧密稳固的合作机制。这种关系的协调既可以是双边关系的构建，也可以是高校、地方与行业多边关系的同构。

（一）强化身份转变理念

地方行业高校要时刻牢记身份转变任务，并将这种意识应该上升到学校发展战略，形成发展共识。这个共识的形成与推动，领导至关重要。高校领导要主动推进高校与地方、行业的联系，强化开放办学的理念，这个问题不解决，高校外部治理的格局便难以打开。一般来说，高校要凝练出准确的办学定位、服务面向、发展特色等一系列的理念，在这些理念指导下，形成相应的制度设计和政策安排，并提出相应的举措。在完成顶层设计后，落实实施至关重要，教师便成了主要因素，因此，身份转变的最直接推动者是教师。教师要将学校身份转变的理念转化为教学和人才培养理念，转化为人才培养方案和人才培养目标，真正落实到课程和教学环节中。只有形成上下统一的发展意志，高校身份转变工作才具有了真正的内生动力。

（二）构建共管共建机制

一是从法律层面，赋予地市级政府参与建设省属高校的职责。这里所说的地方政府不是指省级人民政府，而是指高校所在地市级人民政府。《教育法》和《高等教育法》均明确规定，政府是教育（高等教育）的举办者。但是，无论是国家法还是地方教育条例，均没有明确高等教育举办者在高等教育中的具体职责。因此，倡导省级政府颁布地方性教育法规，从法律上规定地市级政府参与高校建设的权力，为地方政府参与高校建设提供法律依据。二是建立“省管、市建、校办和行业参与”的办学体制。地方政府强有力的领导可以防止校地互动的发展战略、思路与举措流于空谈[13]。优化地方高校管理模式，省级政府统管高校的办学定位、办学规模，监控办学质量，保障基本办学资金，确保基本办学投入不减少；地市级政府将高校纳入教育规划范畴，配套建设办学设施，在人才引进、条件建设等方面给予支持；行业积极参与办学，提供人才、实践资源、科研创新等方面的支撑；学校按照“党委领导下的校长负责制”落实高校办学自主权，自主管理、自主发展、保障质量、办学特色。“省管、市建、校办和行业参与”的办学体制，有利于调动各方积极性参与办学，提升地方行业高校的办学实力。

（三）建立多方参与的理事会制度

近年来，在公办高校推行理事会制度，不仅具有实践基础，也具有制度保障。尤其是在转型发展背景下，地方行业高校应发挥自身优势，起到引领和示范作用，建立具有我国特色的、发挥实际作用的理事会制度。在现行高等教育管理体制下，理事会是支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是促进科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。随着转型发展的深入，高校与地方互动密切，地方与高校需要在成果转化、创新创业以及资源配置等方面协同行动。“理事会绝不仅限于筹集办学经费上，凡属高校涉及改革发展的战略规划、重要人事变动、学术发展等重大事项都要充分征求理事会的意见。”[14]地方本科高校探索拓展理事会职能具有十分重要的现实意义，因为“利益相关者的责（为大学提供资源）、权（参与大学治理）、利（期望和要求得到满足）在大学的发展中得到了统一，从而推动了自身的发展”[15]。地方行业高校应该先试先行，理事会应不仅限于筹集办学经费，还应在涉及改革发展的战略规划、学术发展等重大事项方面发挥重要且更加多元和广泛的作用。除了在功能的拓展之外，地方行业高校理事会在构成上，应体现鲜明的多元性，这个多元性，主要是指理事会要广泛吸纳地方和行业（企业）成员，这些成员应该在在理事会中占有较大比重，发挥关键核心作用。

（四）谋划协同共享项目

形成高校与地方、行业合作的长效机制，最终还要通过具体的项目来承载，因此，以下几个平台具有突出作用：一是人才交流平台。建立高层次专业技术人才工作站，建设高校、地方和行业之间柔性人才共享机制,通过设置“挂职锻炼”“外聘讲师”“客座教授”“技术顾问”等方式,实现高层次专业技术人才在“高校—地方—行业”之间的顺畅流动。二是政策咨询平台。发挥高校科研人才比较集中的资源优势,引导地方高校科研人员广泛参与社会调研,搜集社会经济发展信息,研判发展态势,针对本地区社会经济发展和行业发展战略、瓶颈、难点、可持续性等问题开展前瞻性研究,为地方和行业发展建言献策，让地方高校成为人文社会科学研究的“本土智库”。三是成果转化平台。例如，高校可与地方、行业共同组建具有法人机构的单独设立的服务于高校、企业和行业的成果转化机构，推动行业创新成果在地方落地，促进地方产业转型升级，同时又支撑行业发展进步。

六、结束语

随着转型发展的深入推进，利益相关者对高校正产生着深刻而持久的影响。高校“必须权衡和兼顾各方利益相关者的利益”[16]，认真回应利益相关者的诉求，巩固与利益相关者之间的互动关系，这是任何一所高校都必须面临的重大课题，更是高校可持续发展的重要路径。相对于一般地方高校而言，行业高校利益相关方更为复杂，这是机遇也是挑战，平衡和梳理好利益相关方，充分发挥双重身份优势，努力规避“身份困境”，找准与地方、企业和行业合作的突破口，形成协同发展模式，构建互利共赢格局，形成符合多方利益的治理模式，这是行业高校双重身份优势持续发挥的根本途径。